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1、 毕业设计（论文） （ 级）题 目 我国行政听证制度研究 系 别 政法系 专 业 法律事务 班 级 学 号 学生姓名 指导教师 我国行政听证制度研究摘 要行政听证制度是行政机关在做出影响行政相对人合法权益的决定之前，有行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见，提供证据以及行政机关听取意见，接纳证据并作出相应决定等程序所构成的一种法律制度。我国于1996年3月通过的行政处罚法，首次从国家层面对听证制度做了规定。1997年通过的价格法和2000年3月通过的立法法，又对价格决策和地方立法听证做了规定。法律法规关于听证制度的规定，加速了听证程序建设和听证制度的实施推广。中央和地方的很多政府部
2、门制定了专门的听证程序或规则、办法。听证在价格决策、地方立法、行政处罚、国家赔偿等诸多领域被广泛采用。关键词：行政听证制度；发展历程；局限性；建议目 录序 言1一、行政听证制度的发展历程21.行政听证制度的起源22.行政听证制度的重要性23.我国行政听证制度的发展2二、我国行政立法听证相关规定2三、当前我国行政听证制度发展的局限性4四、完善我国行政听证制度的建议和结论51.完善我国行政听证制度的建议5（1）扩大听证的适用范围5（2）完善行政听证主持人制度6（3）听证的参加人员6（4）听证的公开原则6（5）关于听证记录的约束力72.结论8参考文献9致 谢10序 言任何权力必须公正行使，对当事人不
3、利的决定必须听取当事人的意见，这是现代法制的一个重要原则。行政处罚法规定了被处罚的当事人享有陈述权和申辩权就是这一原则的体现。陈述权和申辩权是当事人的重要权利，贯穿于行政处罚整个过程的始终。行政处罚法规定的听证制度，就是当事人行使陈述权和申辩权的方式之一，它赋予当事人的进行申辩和提出意见的机会。提出自己主张的场合，行使公平权利的时刻，对于当事人来说，这是一项十分重要的权利，可以更有利于维护自己的合法权益。行政处罚法所建立的听证制度，是我国行政法制建设的一个里程碑，它推动行政法制建设和社会主义民主政治建设的进一步完善。虽说听证制度最早起源于1215年英国的自由大宪章已有很长历史，但在中国的发展仅
4、有20年，且在我国的发展无论从广度和深度上都有很大的局限性。我国正处于建设社会主义法治社会和民主国家的司法改革环境下,而听证制度所蕴含的程序公正价值是法治和民主进程中最为关键的环节，建立完善和科学的听证制度，对促进法治和民主建设的进程具有重大意义。一、行政听证制度的发展历程1.行政听证制度的起源行政听证程序起源于英美普通法系中的自然公正原则，这个原则包含两项基本内容：一是听取对方的意见；二是不能作自己案件的法官。听证最开始是应用于司法中的，当时它是审判过程中一道非常重要的程序。听证的实质意思就是听取别人的意见，这一制度可以追溯到圣经当中。后来首先为立法所吸收，被称之为“立法听证”。听证制度正式
5、运用于行政中已经是20世纪末期的事了，但是发展相当迅速。2.行政听证制度的重要性行政听证制度是行政程序法中的一个很重要的制度。这是因为：行政程序的公正与公开是行政法中的灵魂，就可以说没有公正与公开也就不会有行政程序法。行政程序的公开与公正的最终目的是让行政相对人的合法权益得到保障，而不单单是给相对人一个结果。使相对人得到某种权利，通过权利的充分行使来保障自己的合法权益。国外的最主要的是西方的行政听证可以在英美普通法系中找到根源，而且经过几十年的发展和完善，各个国家的听证制度内容虽然都很不一样，但是其法理基础都是相类似并且都是很深厚的。一般将听证作如下定义：听证是行政机关在作出影响行政相对人合法
6、权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。3.我国行政听证制度的发展我国于1996年3月通过的中华人民共和国行政处罚法，首次从国家层面对听证制度做了规定。1997年通过的中华人民共和国价格法和2000年3月通过的中华人民共和国立法法，又对价格决策和地方立法听证做了规定。法律法规关于听证制度的规定，加速了听证程序建设和听证制度的实施推广。中央和地方的很多政府部门制定了专门的听证程序或规则、办法。听证在价格决策、地方立法、行政处罚、国家赔偿等诸多领域被广泛采用。二、我国行政立法听证相关规定在现行立法中，我
7、国行政立法听证程序的规定主要集中在行政法规制定程序条例和规章制定程序条例之中。根据这两部条例，听证程序存在于行政法规和规章的起草和审查这两个环节中。行政法规制定程序条例的相关规定非常简略和笼统，第十二条规定：起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。第二十二条规定：行政法规送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，国务院法制机构可以举行听证会，听取有关机 关、组织和公民的意见。规章制定程序条例除了类似的笼统规定，还规定了一些具体的程序性安排。第十五条规定：起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组
8、织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。听证会依照下列程序组织：（一）听证会公开举行，起草单位应当在举行听证会的30日前公布听证会的时间、地点和内容； （二）参加听证会的有关机关、组织和公民对起草的规章，有权提问和发表意见； （三）听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由； （四）起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由。 这些立法规定是我们研究我国行政立法听证程序的最原始也是最可靠的素材。一方面，应该肯定的是，我国已经初步建立起行政立法中的听
9、证程序，这是可喜的巨大进步，而不像有的学者所说的我国尚未建立行政立法听证程序。另一方面，我们通过对法条的研究，就会发现现行立法对行政立法听证程序的构建是非常粗糙和不完善的。具体来说，这两部条例的相关规定，一是都重职权而轻职责，听证会是可以而不是必须举行，也就是说举行听证会是一种行政裁量权，并且是一种缺乏监督、约束和救济的裁量权，因为没有规定任何相应的救济机制和法律责任；二是重粗放而轻精细，立法的规定都相当抽象和原则化，这可能是由于我国“宜粗不宜细”的立法传统和行政立法听证的经验不足，但是一个缺乏可操作性的法条是没有实际意义的；三是重流程而轻程序，这两部条例与其说是制定程序条例，还不如说是制定流
10、程条例，因为所规定的都是立法和听证的操作流程和环节，而不是承载了自然正义和控权价值的程序。 正如前述，行政立法的立法性和行政性使得我们可以借鉴中华人民共和国立法法和一些行政法规范如中华人民共和国行政处罚法和中华人民共和国行政许可法中的相关规定来完善行政立法听证制度。立法法在这里有点令人失望，它只是用任意性法律规范的形式规定了立法机关可以采取听证会的形式来听取意见，并且回避了听证具体操作程序的规定。但是行政处罚法特别是行政许可法中对听证程序的建设性规定很有参考意义。譬如，可以参考行政许可法中对依职权听证和应申请听证这两种听证启动方式的设计，改变规章制定程序条例中仅能依职权启动听证的安排，这样可以
11、使得利害关系人能够主动要求和推动听证的举行。又如，规章制定程序条例缺乏对听证主持人的相关规定，而行政许可法则规定了行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避，以此保证听证的公正和有效，这对行政立法听证程序的完善是很有启发意义的。 但是实际上，在行政立法过程中举行听证并不少见。如在2007年2月7日洛阳市政府法制局就洛阳市火车站地区综合管理规定（征求意见稿）举行立法听证会，进一步征求社会各界对该规章的意见。又如，作为全国首个网上立法听证，重庆市政府法制办于2005 年11月在新华网举行了“坚持以人
12、为本创新行政执法”网上立法听证会，就10 大行政执法问题进行听证，来自重庆市人大法制委、市政府法制办、市政协社法委、市政府法律顾问及市级主要行政执法总队负责人听取了网友的意见并展开讨论。三、当前我国行政听证制度发展的局限性1.自由大宪章的基本精神是：以程序公正保证结果公正。正当法律程序的听证原来只适用于司法审判，意为在案件审判的过程中必须经过听证，这种听证制度被称为“司法听证”。而我国一直“轻程序，重实体”的司法理念在司法领域排斥和否定了这一制度 ，目前仅在立法、抽象行政行为和具体行政行为层面上适用了听证制度。2.由于我国是一个幅员辽阔的多民族国家，经济、政治、文化发展很不平衡、贫富差巨大、教
13、育水平十分落后的特点制约着我国国家立法和抽象行政行为的听证适用范围。如立法法第三十四条第一款规定：列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。这一条将举行听证的法律案范围限定在列入常务委员会会议议程的法律案。3.在具体行政行为领域，虽然在行政许可、行政处罚和行政强制等行政程序均有听证程序的适用，但是由于我们行政法的相对落后使得行政程序中的听证制度停留在文字上，并未发挥起价值，最典型的就是行政处罚法第43条的规定。该条规定：“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。“而第3
14、8条规定的是：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出决定”。这完全说明行政机关的负责人举行听证后并非根据听证结果，即案卷排他原则来做出行政决定，这很容易让行政处罚程序的听证程序流于形式。4.除少数几个规章对某一专门范围内的听证程序规定了听证规则之外，其他绝大多数听证规则比较抽象和笼统，没有整个听证程序的具体实施细则。因此缺乏可操作性。四、完善我国行政听证制度的建议和结论听证是行政机关在作出决定以前，听取当事人或者利害关系人陈述和意见的程序。听证制度作为现代行政程序法的核心制度之一，在许多国家的法律中都有所规定。我国1996年制定的行政处罚法中首次规定了听证制度
15、，这在我国行政法程序上具有里程碑的意义。随后的价格法以及立法法中都相继规定了听证制度，但从我国现有法律的规定来看，听证制度的内容过于简单，应当在以下方面加以完善。1.完善我国行政听证制度的建议（1）扩大听证的适用范围根据我国有关法律的规定，听证的适用范围非常狭窄。行政处罚法规定“责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额罚款等”适用听证程序。实践中，一般认为应当听证的行政处罚仅限于这三类。为此，笔者建议：第一，将较为严厉的行政处罚都纳入听证范围。因为，行政处罚法的意图在于通过听证规范严厉的行政处罚行为，但是由于立法条文的局限性，又不可能将所有严厉的行政处罚都一一列举，所以采用了“等”字来概括。因
16、此，在具体操作中，将严厉的行政处罚都纳入听证范围是符合立法原意的。第二，适用听证的具体行政行为也不应当局限于行政处罚领域，凡是行政机关作出的对公民、法人或者其他组织有重大影响的行政行为，比如行政许可、行政收费等，都应当纳入听证的范围。第三，抽象行政行为也应当经过听证。立法法规定，国务院制定行政法规，省、自治区、直辖市和较大的市人民政府制定政府规章是否要进行听证，由行政机关决定。一般的抽象行政行为是否要听证，法律也没有明确的标准，行政机关的随意性比较大。但是，抽象行政行为作出以后，可以反复使用，对社会公众的影响更大，因此，通过听证来规范抽象行政行为，可以从源头上规范行政行为，也可以取得更高的效率
17、。因此，涉及公众利益的抽象行政行为，也应当纳入听证的范围。（2）完善行政听证主持人制度行政处罚法规定，听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。其他有关法律则没有涉及到听证由谁主持，但在实际操作中也是由行政机关负责人指定为多。由于主持人是行政首长在本机关内指定的，而行政机关实行首长负责制，所以，主持人很难摆脱行政首长的影响独立主持听证，这就有可能影响行政决定的公正性。因此，笔者建议，在我国，听证主持人应当由政府法制机构的人员担任为宜，这是因为：第一，政府法制机构独立于其他行政机关，不受其影响，可以公正独立地作出决定。第二，从我国的现状来看，随着我国依法治国进程的加快和政府法制机构力量的增强，政府
18、法制机构都配备了有丰富法律知识的人员，他们不但有能力主持听证，而且，听证工作的专门化也有利于提高听证的质量。（3）听证的参加人员现代行政法发展的趋势之一就是扩大公民对行政程序的参与，体现在听证领域，各国都规定，除了行政管理相对人以外，权利和利益间接受到影响的第三人，都可以参加听证。我国行政处罚法规定了当事人可以申请进行听证，但是并没有规定和案件有关的第三人是否可以申请参加听证。从具体操作来看，第三人一般都不申请进行听证，也没有参加听证。与此相反，最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第十二条却规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依
19、法提起行政诉讼，也就是说，该司法解释赋予了案件当事人以外的第三人提起行政诉讼的权利。实际上，无论是第三人申请参加听证还是提起行政诉讼，其内在机理都是一致的，即通过扩大公民参加行政程序，来对行政机关的行政行为进行监督，促使行政机关依法行政，保护公民和法人的合法权益。因此，我国的行政听证应当借鉴国外有关规定以及我国行政诉讼的相关做法，允许和具体行政行为有利害关系的第三人申请参加听证。（4）听证的公开原则公开原则是一般行政程序的基本原则，行政公开可以起到监督行政行为依法进行、保护公民合法权益的目的。我国行政处罚法第四十二条规定，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开进行。可见，我国行政处罚
20、中的听证也是坚持公开原则的。但其他领域当中的听证是否公开进行，法律并未明确规定，行政机关的随意性很大。应当看到，行政听证坚持公开原则，有利于加强对行政行为的监督，避免暗箱操作可能带来的腐败，也使行政决定更加容易获得当事人和社会公众的理解和执行。因此，在其他领域当中，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证也都应当公开进行。（5）关于听证记录的约束力各国的行政程序法都规定，听证必须制作相应的笔录，但是，行政机关是否只能以听证记录为行政决定的惟一依据，各国规定并不相同。有些国家规定，行政机关应斟酌听证记录并结合其他事实作出相应决定，而不是必须以听证记录为惟一依据。比如，德国的联邦行政程序法第6
21、9条规定，行政机关应斟酌全部程序的结果再作出决定。日本的行政程序法第26条规定，行政机关为不利益处分决定时，应充分考虑记录内容及主持人意见。美国的规定与此相反，根据联邦行政程序法规定，“证言的记录、证物连同裁决程序中提出的全部文书和申请书，构成行政机关作出裁决的惟一案卷”。可见，听证记录具有约束力，行政决定必须根据听证记录作出的案卷作出，否则行政决定无效。在我国，行政机关是否只能根据听证记录作出决定而不能参考其他事实，法律并没有明确规定。但笔者认为，行政机关应斟酌听证记录并结合其他事实作出相应决定，而不宜借鉴美国的做法以听证记录为惟一依据。这是因为，在美国，听证主持人是行政法官，有权根据听证情
22、况作出初步决定和建议决定。如果没有人上诉或复议，初步决定则成为最终决定而不必由行政长官决定。所以，为了保证行政法官独立作出决定，就要求他完全以听证记录作为决定的依据，否则，行政法官可以参考其他因素作出决定，就有可能和当事人一方私下接触，影响决定的公正性。而我国的情况与此不同：第一，听证主持人并不作出行政决定，听证只是为了听取双方的意见和陈述，最终仍然要由行政机关作出决定，因此，行政机关为了准确作出决定而考虑其他有关的事实，并无不妥。第二，如果只能以听证记录为依据，其他未提交听证的事实即使属实也不得作为依据，这和我国“以事实为依据，以法律为准绳”的法律理念不相一致；也可能会使听证双方提出大量和行
23、政行为并无多大关系的事实而导致听证时间延长、行政效率的低下。因此，根据以上的分析，在我国，听证记录只能作为行政决定的依据之一，不宜作为惟一的依据。2.结论在市民法律意识不断加强，参与政治、运用法律手段越来越积极的当今，人们在行政机关制定和实施法规之前，更多的不是观望，而是举起了双手进而参与其中。因此各级政府在制定和颁布其行政规定之前实行听证制度不仅有利于政府行为的法治化，防止行政机关利用垄断地位谋取不正当利益，而且有利于双向沟通、民主参与，消除由于信息不对称造成的不信任。听证制度所体现的保障公民基本权利、监督行政机关依法行使职权的行政法原则，已成为世界各国政府行政行为现代化、科学化和民主化的重
24、要标志。听证制度，是一个国家行政程序现代化、民主化的重要标志，2004年7月，我国行政许可法实施，其对听证程序的规定，使我国在行政听证制度的法制建设上又上了一个新台阶。 理论在一个国家的实现程度，决定于理论满足这个国家的需要的程度。 可以看出来这些年我国在行政听证制度方面的确取得了不好的成绩，有了很大的发展，但是我们必须要明白，不论在哪方面都存在着过多或少的不足，和国外的差距也是非常的大，仍需我们不断的去努力去实践。但展望未来，我国的听证制度必会更加完善，适用范围也将更加扩大，违反程序的救济制度也将更加健全，并将拥有一支高素质的听证主持人队伍，这一切定会实现。参考文献1 谢芝玲.试论我国行政听
25、证制度的完善J法学精粹，2002（2）：35-372 邹东升.行政听证制度的缺陷检视与完善对策N光明日报，2007：1-73 奇波.行政听证制度的法律及实践意义浅析J法学精粹，2002（5）：14-164 马怀德.论听证程序的适用范围L法治政府网，20065 奇波.行政听证制度的法律及实践意义浅析J法学精粹，2002（5）：14-166 常淑红.行政听证笔录的效力分析J法学精粹，2006（5）：02-057方世荣.行政法与行政诉讼法M.北京:中国政法大学出版社,2000.64. 8刘阳中.建立我国行政许可听证制度之构想J.云南行政学院学报,2001,(4):152. 9张洪亮.行政听证制度探讨
26、D.成都：四川师范大学，2008.35. 10邹东升.行政听证制度的缺陷检视与完善对策J.广西社会科学,2004，(8)：18. 11 刘红.论我国行政听证制度的完善J.行政与法,2003，(5):26.致 谢历时将近两个月的时间终于将这篇论文写完，在论文的写作过程中遇到了无数的困难和障碍，都在同学和老师的帮助下度过了。尤其要强烈感谢我的论文指导老师老师，她对我进行了无私的指导和帮助，不厌其烦的帮助进行论文的修改和改进。另外，在校图书馆查找资料的时候，图书馆的老师也给我提供了很多方面的支持与帮助。在此向帮助和指导过我的各位老师表示最中心的感谢!感谢这篇论文所涉及到的各位学者。本文引用了数位学者的研究文献，如果没有各位学者的研究成果的帮助和启发，我将很难完成本篇论文的写作。感谢我的同学和朋友，在我写论文的过程中给予我了很多你问素材，还在论文的撰写和排版灯过程中提供热情的帮助。由于我的学术水平有限，所写论文难免有不足之处，恳请各位老师和学友批评和指正! 20年月日于