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1、在我国目前的情况下，信访民众表达意见和愿望最经常选择的方式，如果按照法律和规章制度，严格执行合法程序，它是现行条件下的合理的替代性救济措施，也是公民行使宪法确认和保障的基本民主权利的重要制度渠道。但是在实际政治生活中，却遭遇了“信访洪峰”的制度困境。本文试从宪政体制的角度出发，在法治化的大趋势中，如何使信访制度的改革朝向 “委托代理”这种代议制民主关系得关系架构发展，从而使我国的行政救济制度真正法制化，规范化，本土化。2003年凤凰周刊关于“北京上访村”的报道，引起了我们对“上访”这一政治生态现象的关注1。在及被称为“上访村民”的上访群众的接触中，在深深地被他们的生存境态的困厄和背后故事的辛酸
2、所震撼的同时，我们将眼光投向了“信访”这一制度内申诉救济渠道的历史、现状和可以发展的未来一、概念和理论综述为了更好地进行课题研究，在课题开始阶段对本课题涉及到的一些重大问题说明如下：(一)概念及历史沿革1基本概念信访。新华字典里是如此解释信访的：其“是用写信的方法向党政领导机关反映或申诉冤屈。也指亲自到领导机关了解和反映情况或申诉冤屈。”根据1995年10月28日国务院发布的信访条例，信访是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门（或称各级行政机关）反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。上访。及信访的定义相比，上
3、访更具通俗语言的意义，即指“群众到上级领导机关反映情况或申诉冤屈请求解决问题”，是一个带有行动意向的词汇。信访人。在信访条例中，信访人是指采用书信、电话、走访等形式向各级行政机关反映情况，提出意见、建议和要求的公民、法人和其他组织。信访制度。信访制度是关于信访活动行为规则的总称。信访制度可归于“公共行政”的范畴，因为就最广的意义而言，“公共行政”不仅包括立法、司法，而且包括受到法律规范制约和授权等限定的政府的活动。信访表现在行政领域，是现代国家为公民提供的补救措施，公民通过获得司法行政中的补救，以保护其利益2。信访工作。信访工作实际上是实现政治需要的一种手段,都为经济基础、国家政权和社会制度服
4、务,通过国家机器去协调去规范各种社会关系,以期达到维护社会秩序、社会稳定和让人们过上安居乐业的社会生活的目的。2信访制度的历史沿革新中国成立后，政务院1951年6月7日颁布的关于处理人民来信和接见人民工作的决定一般被视为信访制度正式确立的起点。 信访制度是中国共产党成为执政党之后，创造的一种特殊的人权救济方式，该制度的演变经历了三个阶段：一是1951年6月至1979年1月的大众动员型信访。这一阶段的信访受到政治运动的制约，每逢政治运动一开始，来信来访猛增，其内容主要是揭发他人的问题；到运动后期及运动结束后相当一段时间里，反映运动中存在的问题或要求落实政策的信访开始增多。二是1979年1月至19
5、82年2月的拨乱反正型信访。在这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置，信访的人数之多，解决问题之多，都是史无前例的，主要内容是要求解决大批历史遗留问题，平反冤假错案。三是1982年2月至今的安定团结型信访。随着国家在1982年宣告拨乱反正任务的基本完成，信访制度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济3。 !-empirenews.page-信访在我国政治制度架构中一直是沟通国家机关及人民群众的制度性渠道，起着平衡社会及国家间信息和回应交换的功能。尤其在社会大变革和制度大转型过程中，其能否有效地运行直接影响到国家及社会能否在矛盾及冲突中重建信任关系，从而在确保社会稳定的基础上，
6、及时有效地解决关系到人民群众利益的各类问题，提高政府能力及合法性，推动制度的成功转型。(二)理论价值及现实背景信访制度的存在在国家政治生活中有着重要意义。根据设计初衷，信访部门及其机构开展的相关工作，无论是对党政机关的纪律检查、工作监督，还是对民意反映、社会稳定的位次保障，都发挥着相当重要的作用。信访部门通常是民意最为集中的地方，信访问题是社会问题的窗口，是观察所在单位和领导存在问题的镜子。一切解决社会问题、做群众工作的党政机关，群团组织，公检法机关，经济管理部门，可以说如果离开了信访问题将无法工作，无法正常运行，更谈不到依靠群众，从群众中来，从实践中来和调查研究。信访工作在国家政治生活中发挥
7、了重要的作用，在纪检监察、反腐败、党风政风建设、社会问题调查、了解民情民意、保持社会稳定方面甚至发挥了无可替代的作用。据统计，仅自年月至1995年月，全国纪检监察机关共受理群众信访举报多万件次，获得重要案件线索万多件；在各级纪检监察机关立案查处的违纪违法案件中，有是由群众信访举报提供的线索。及此同时，各级信访举报工作部门通过监督催办和直接查办，查处信访举报案件近万件3。信访部门因为其作用的特殊，往往扮演了“社会安全阀”的角色，发挥了民意的“出口”的作用。它往往是各苦主在选择游行、抗议等示威性活动前所采取的最后的措施，而且在事实实践中，各信访部门往往在政府部门中披上“独立设置的行政机构”、“领导
8、直接过问”的色彩，因之被民众目为在各种尝试均告失败的情况下最后一道可以尝试的、且成功率也不低的“制度内措施”。所以一方面各种民意纷涌至信访部门，如果信访工作行之有效，可以收到排解民愤，在制度内就把许多可能引发更严重后果的社会问题解决了；另一方面通过对大量的信访案件的调查统计可以很直接地了解到现时的民意的焦点，以及党政机关应该重点解决的社会问题。如，在对“上访村”的初调查中，我们发现城市拆迁所引发的行政侵权和经济违法案件在众多上访问题中相当突出，这在一定意义上反映了时下在全国各地存在的典型社会问题。通过了解它，适时出台相关措施、法规和行政管理办法可以起到“预警”的作用。正因为信访部门的重要功能，
9、因此无论是政府部门还是公民群众，都给及了高度期望。但是，在现实中，信访制度未极大充分地发挥其设计之初所寄予的重要功用，民意疏导作用乏力，反而在现实政治生活中面临着不断的冲击和挑战。“上访洪峰”的问题近期变得愈发突出。在2003年中，虽然有“非典”疫情，但是非典过后，外地群体访增势迅猛，数量同比大副上升，七、八两个月，国家信访局等中央信访部门，共接待外地进京群体访533批，11878人次，比去年同期457批，9235人次分别上升17%和29%，共发生外地群体访进京后直接到天安门，中南海等重点地区聚集上访76批，1357人次，比去年同期22批，441人次分别上升了245%和208%。更为极端的事例
10、是，外地上访个人到天安门、中南海地区采取自焚、自杀、下跪喊冤、冲闯新华门、警戒线等极端行为制造影响情况异常突出，七、八两个月发生外地上访人到天安门地区、中南海周边极端事件发生43起，59人次，比去年同期25起，38人次，分别上升72%和55%5。!-empirenews.page-在“上访洪峰”局面的背后，凸显了信访部门在实际工作中存在功能发挥乏力和大量信访案件得不到及时妥善解决的问题。“民意淤塞”在现实政治生活中也因此变得并非不可能。信访问题是一定范围的矛盾已经激化的信号。一旦信访失败，或者信访之途堵塞，民意将淤积，得不到必要途径宣泄。其社会影响将相当的严重。在对“上访村”的初调查中，我们了
11、解到其中12345678下一页 大多数上访者有着多年上访的经历，而且上访的结果往往难以达到令人满意的结果，主管部门处理方式得不到上访者认同，除此之外，更经常常出现的情况是，即使得到了最高人民法院的信访接待处的受理（批了“路条”），但在下面执行的时候就是解决不了，上访者往往滞留其间而求告无门。众多案件滞留信访部门，民意民情“拥堵”其中，信访部门的工作实际效果不容乐观，“民意淤塞”现象比较严重。(三)研究工具：宪政、法制、以及代议制民主依照我国宪法，“中华人民共和国的一切权力属于人民”；人民行使国家权力的机关是通过民主选举产生的国家和地方各级人民代表大会；人民享有“依照法律规定，通过各种途径和形式
12、，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的权利。此即说明：1表达意见和愿望是社会公民的基本民主权利；2公民有对国家事务享有监督权利；3根据“一切权利属于人民”的“主权在民”的宪政思想，公民自身权益在收到挑战甚至侵害的时候，国家有倾听意见和提供救济的义务和责任。信访制度的设计初衷和现实功用在一定程度上也正是基于这样的国家机制的。从1954年宪法起，我国的权利机制就形成了有别于西方宪政体制的议行合一的代议制民主机制。国家的权利属于全体公民，代表公民行使权力的是人民代表。公民和代表之间就通过这种“委托代理”方式来实现全体公民参及政治、参及国家政治生活。代议制是宪政机制的自然结果，代表的产生
13、基于宪政运作当中的基本矛盾：宪政要求公民有参及权，但实际上所有人的参政能力是不相等的。要想解决这一矛盾，就要允许人们自由地选择自己的代表，于是逐渐产生了一些代议人6。公民表达意见的权利在宪法中得到确认并要求制度建设中要加以保障。在代议制民主的调价下，通过“委托代理”关系，公民表达意见和愿望自然必须寻求作为自己通过选举产生的利益代表。但是，在现实生活中，公民在表达意见时选择的方式是上访，寻求的仍然是党政关及其工作人员，既不是通过法制国家的诉讼程序，也不通过代议制民主下的人民代表的相关程序，而更多的是将问题纳入行政范畴。司法和代表功能的弱化或虚置，是“上访洪峰”的产生原因，也因此决定了信访部门是无
14、法解决所遇到的所有上访案例，决定了“民意淤塞”产生有其必然的体制原因。从法制建设和我国代议制民主建设的视角，既可以考察出我国现行信访制度困境产生的原因，最终，我国的民意表达机制和救济渠道的建设和完善，也都要落实到法制建设和人民代表制度建设中来。!-empirenews.page-二、综述我国信访制度所面临的制度困境（一）我国目前信访活动的类型和特点简单概括，我国目前的信访活动大致可以分为三种类型：参及类信访；求决类信访；诉讼类信访。参及类信访主要是指对各级人大常委会、政府及司法机关工作提出建议、意见及批评的信访事项。这类信访的出现，是改革开放以来中国公民获得经济自由后开始关注社会生活和城市建设
15、发展的结果，也及中国公民有了更多的权利意识及言论民主分不开。求决类信访在目前各级政府机关受理的信访事项中所占比例最大。大到动拆迁、征地补偿、失业保障，小到社区水电煤的维修、邻里纠纷甚至家庭矛盾，都会找政府信访部门，以求解决。求决类信访确实是一定时期政府工作的“晴雨表”，如当城市建设中动拆迁矛盾激烈时，动拆迁方面的求决类信访就会大幅度上升。国有企业转制过程类中，大量的社保、下岗及失业方面的信访也在提醒政府应注意到社会成员对于改革所能承受的限度，以及建立及完善社会保障机制之迫切。诉讼类信访是目前中国最叹为观止的奇特信访类型，没完没了的大量申诉案件是对已经终审生效的法院判决提出的申诉。颇有中国特色的
16、是，一些案件刚起诉到法院，一方或双方诉讼当事人就开始信访，要求人大或者党政机关监督法院公正司法。这种状况一方面显示了中国司法权威及法院公信力存在的危机，另一方面信访人的各种心态也十分耐人寻味他们往往寄希望于某一领导的批示以加重在其案件中胜诉的砝码7。及公民的民主权利相关，参及类信访代表公民的参及政治、监督公共权力的基本权利，而求决类信访和诉讼类信访说明公民在通过制度内的各种渠道申诉、寻求救济以维护自身权益。在现实政治生活中，信访的后两者类型显较前者大量，反映的问题也更尖锐、引人注目。（二）我国目前信访活动的制度困境现行的信访制度虽然是中国公民权利救济的重要渠道，但这项制度的设计及其运作中存在的
17、缺陷也是导致信访量居高不下、愈演愈烈的重要原因之一。 困境一：信访机构错位、越位的现象屡见不鲜从信访的内容来看，有相当一部分信访是向国家机关提出的具有建设性的建议、批评和意见，对于推进国家机关依法行政起到了积极的作用。通过信访这种非法治化的方式，政府的行政权力不断受到制约，政府执政的水平不断受到检验，司法体制中的种种矛盾不断得以凸显，最终推进中国法治化的进程。另一方面，相当部分的信访事项在合法合理的原则下，通过信访工作人员耐心析致的疏导和协调工作得到解决，也能实现一定的社会稳定的目标。 但是同样也存在信访事项的处理运用的是法治以外的方式的问题，或强压，或妥协，或哄骗等，成了许多基层信访工作人员
18、不得已而为之的无奈选择。面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，信访部门在解决信访事项的过程中处于两难的境地。在这种工作状况下，信访机构错位、越位的现象屡见不鲜。预期的社会稳定的目标非但没有实现，反而陷入一种更为可怕的恶性循环之中。因为一些领导直接过问通过非正常的行政手段而解决问题的个别案例的示范效应，一部分上访人员发生了目标对象的扭曲，将希望过分地寄托在领导亲临上；而且同时上访人员也了解政府希望稳定，因此大量的群访、极端上访的事件层出不穷。大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”带来了极大的负效应。!-empirenews.page-困境二：信
19、访体制松散 职责划分不清信访条例第六条的规定，“县级以上各级人民政府及其所属部门按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构（以下简称信访工作机构）或者人员，负责具体受理、办理信访事项。”由于没有具体规定所设信访工作机构的名称、工作程序、职责归口等事项。我国信访机构数量庞杂、名称繁多、效率低下。从中央到地方，各级党委、人大、政府、立法机关、司法机关以及政府相关职能部门，均设有信访工作机构。有叫信访局、信访办的，有叫信访工作局、信访室的，还有一个党政机关同时有两个信访机构。有些地区甚至在社区居委会也挂牌设立这一机构，叫社区信访接待室。一些相关职能部门内部也设有信访机构，名称也不一样：接
20、待处、接访处、设诉中心、举报室等。虽然信访部门众多，但并未形成统一协调机制。党政机关的信访机构及政府相关职能部门的信访机构之间职能交错，缺乏内在的沟通和协调、信息不共享，信访资源被大量浪费闲置。有时对一些信访案件常出现多重受理或相互推诿的现象。信访干部形象指出，信访办是“什么都管，什么都管不了；什么都不能不管，什么也都可以不管。”8困境三：从信访人的心态来看，几乎所有的信访人的潜意识里都有一种挥之不去的清官情结，即便是面对法院已经判决生效的裁判文书，信访人仍意欲通过信访渠道来改变其败诉的现状。从源远流长的中国历史来看，这种信访的制度结构及运作方式，有着上一页12345678下一页 及之相适应的
21、国家体制、文化和民众心理的背景。从封建社会中的击鼓鸣冤、拦轿告状等场景中，都能找到信访活动的许多痕迹。困境四：党政及人大信访部门在处理涉及不服法院裁判的诉讼类信访时，将各级人民法院作为这类诉讼信访的责任归属单位，也存在严重的社会负面效应。对诉讼类信访的行政化处理模式，导致许多诉讼类信访多年申诉不止。此外，在社会稳定的统一目标下，所有的法院在重大节庆和会议期间花费大量的人力、财力做诉讼类信访老户的稳定工作，在政府、社会和民众的眼里，法院已经成了相对信访人而言的另一方当事人，及政府部门或其他社会组织并没有什么不同，结果导致司法裁判的权威大为削弱9。制度困境的产生必有其深刻的体制原因。一个本应发挥重
22、大作用的机制发生了功能的无力，问题出在哪里？是制度设计原来的弊端造成这一制度的“先天不足”呢？还是这一设计完美的制度又掉进了行政机构“组织病”的怪圈，或是原有功能削弱、或是程序不当造成的非效率？三、初探：在制度设计之初，是否就存在 “民意不畅”的隐患1995年10月28日国务院令第185号发布信 访 条 例，根据此条例，各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门都制定了本部门的相关信访工作条例。经过分析发现有以下几个重要事实：1机构和规模信访机构遍及基层。在信访条例中，各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门，都属于信访受理部门，都应及时受理各地群众不同层次的信访申诉问题。各级党委、人大、政
23、府、立法机关、司法机关以及政府相关职能部门都能建立专项解决民情民意的信访机构。所以至少从规模和覆盖面而言，信访机构完全涉及了公民权益的方方面面。!-empirenews.page-2信访受理原则信访条例规定信访受理原则是“分级负责、归口办理，谁主管、谁负责，及时、就地依法解决问题及思想疏导教育相结合”。因此，在受理方式上，规定信访人的信访事项应当向依法有权作出处理决定的有关行政机关或者其上一级行政机关提出。即限制越级上访。就此至少说明：1信访讲求归口办理，要求专业解决，例如土地管理局信访部门专项解决土地管理纠纷，如当下各地都十分突出的城市拆迁问题；卫生局信访部门可专业协调有关医疗卫生方面案例。
24、2信访同时讲求程序，限制越级上访，同时让位于司法程序。信访条例第十、十九条规定：“信访人的信访事项应当向依法有权作出处理决定的有关行政机关或者其上一级行政机关提出。” “信访人未依照本条例第十条的规定而直接到上级行政机 关走访的，信访工作机构应当告知其依照本条例第十条的规定提出；上级行政机关认为有必要直接受理的，可以直接受理。”3时间限定及效率通过对答复信访者的时间限定方面，信访条例同样要求各级行政部门在受理过程中讲求高效的及时受理和反馈。信访条例第三十、三十一、三十二条分别规定：“各级行政机关直接办理的信访事项应当在30日内办理完毕，并视情况将办理结果答复信访人；情况复杂的，时限可以适当延长
25、。”“各级行政机关对交办的信访事项，应当自收到之日起90日内办结，并将办理结果报告交办机关；不能按期办结的，应当向交办机关说明情况。”“交办机关认为对交办的信访事项处理不当的，可以要求办理机关重新处理。”“有关行政机关对转办的信访事项，应当自收到之日起90日内办结，并可以视情况向转办机关回复办理结果。”4分工及协调信访条例在涉及政、法、人大部门分工的问题，也有交互合作的规定。第九、十六条规定：“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。”“信访人提出属于本条例第
26、九条规定的信访事项的，信访工作机构应当根据情况告知信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。对已经或者应当通过诉讼、行政复议、仲裁解决的信访事项，信访工作机构应当告知信访人依照有关法律、行政法规的规定办理。”信访部门在体系间严格区分，行政权力部应越级，妨碍司法或者消解司法的作用，在一定程度上，行政部门的信访部门的处理程序要先考虑是否转入司法渠道，让位于司法程序。当然，这样一份行政部门的信访条例也反映出其存在的一些漏洞。在信访条例中，并没有很明确地以规章条文的形式提出 各级信访部门的职能，以及及之相匹配的解决问题的各项权力。信访部门在一级行政机关里属于哪个职能部门？
27、它应该有怎样的隶属关系？它实际肩负的具体职能是怎样？及之相应，应该赋予怎样的权力？!-empirenews.page-因此将有可能出现这样的两种可能：1信访机构在一些领域可能突破秘书性质的工作机构的定位，在可能出现的信访工作模式看，不具有行政权力的信访机构将有时权力无限且不受制约，其工作的触角往往延伸到社会生活的各个领域，有时甚至替代行使了国家机关的一部分职能，而以领导批示为信访督办的依据带有人治色彩。2走向另一个极端：“传达室”和“邮局”式的归口转处，只能导致多数信访群体对国家和政府产生更大的失望及不满。但是，综合来看，大的层面上，这样一份在许多方面有着严格规定的信访条例还是有着相当的适应性
28、和现实操作的合理性的。至少在规模上和相关程序要求、原则上，自国务院以下,各部门如果严格按照规章制度高效、依法办事，将不至于将大量的上访案件积压累计，民意淤塞。四、再论：矛盾双方信访机构和上访者以及其所处的社会环境及现实的窘境相比，很显然制度本身的能量并没有得到真正的释放。因此，将眼光从制度本身来出来，投向社会现实。“信访洪峰”这一社会现实的矛盾双方主体：信访群众和信访机构。而在分析双方行为的同时，我们也不能脱离信访这一政治现象所处的社会环境所造就的政治生态。（一）社会环境：民主缺位，结构性压力造成上访部门重荷直接选举、间接选举、媒体形成舆论、信访，是民主社会表达民意的四种重要方式，但是在中国现
29、实国情下，前三种方式，或是条件不成熟、正处在于建设中，或是尚未取得大范围的民众的信任，在中国现实国情中作用发挥得并不是很充分。因此，所有的民意表达的压力都交给了上访部门。这实际上是将除上访部门之外的其它所有行政部门所造成的民意问题，都交给了实际并不掌握能够解决所有问题的权力的上访部门。因此，“大流量、窄口径”的民意表达渠道，自然造成了民意的表达不畅，淤塞的出现也是在意料之中。（二）上访群众：盲目以及法制意识薄弱和其它的一些心理因素，造成上访工作的难度和艰巨上访，在中国民间具有悠久历史。可谓是一种最传统、最贴近市民社会的民意诉求机制，是市民社会维护正义的最后一道防线。事实证明，上访既是公民参政议
30、政的特殊通道，也是弱势群体维权的有效法宝。上访是民怨的释放通道、民情的反馈渠道，也是民意“用脚投票”的表达机制。从封建社会中的击鼓鸣冤、拦轿告状等场景中，都能找到上访活动的许多痕迹。从上访人的心态来看，几乎所有的上访人的潜意识里都有一种挥之不去的清官情结，即便是面对法院已经判决生效的裁判文书，上访人仍意欲通过上访渠道来改变其败诉的现状。但无数的案例已经向我们证明，上访制度之所以不能得到充分的发挥，也和上访群众盲目的行为有关。越级上访、无端上访甚至无理取闹的例子屡见不鲜。这也从一个侧面凸现了上一页12345678下一页 群众薄弱的法律意识，他们上访，只是想用一种“鸣冤诉苦”的方式来达到自己的目的
31、。不仅影响了正常的群众上访，也给上访部门带来了诸多的不便。!-empirenews.page-为什么如此多的民众不惜一切来寻求和求助于上访这一途径呢？大多数群众认为：上访实际上就是“鸣冤诉苦”，包含了申诉、控告、检举以及批评建议等法律权利。它既可以反映民意，也可以调解矛盾，还可以裁判纠纷，几乎无所不及，无所不能。因而，它的功能不是单一的，而是综合的，或者从反面讲，它是模糊不清的。人们受了委屈，遭了冤苦，自然而然想到这个向所有人开放的机构。 上访在很多人的眼里已经成为最后一根“救命稻草”。上访所能纠正的错误、所能带来的戏剧性变化，通常具有强烈的轰动效应和强大的榜样力量。因此，虽然人们为此需要付出
32、大量的财力、人力和物力，并且受到重视、得到的解决的概率也不高，但是人们还是执着于此，争取一线希望。于是乎，上访似乎成为人们追求正义的最后武器。但实际上，由于上访者很多，有关部门不可能一一处理，只能依据严重程度择其一二，于是，人们几乎就是在比试“谁更惨”最惨的人才能受到领导的重视，才能受到正义的眷顾。因而，这不是依靠规则来解决所有的问题，而是依赖更高的权力来解决个别的问题。结果，在一些人争取到正义时，大多数人仍在苦苦寻求10。（三）信访部门：程序不当，非效率的工作模式也在一定程度上造成民意表达的不畅信访制度不能充分发挥其固有的功能，还及信访部门处理程序不当以及非效率的工作方式有关，其具体可以表现
33、为如下几个方面：就现行信访机构在机构设置和处理程序本身来说，其问题在于：第一，上访机构庞大而分散，立法机关、司法机关、政府以及政府的各个部门大多都设有上访机构，但整个系统缺乏统一协调的机制，甚至缺乏统一的计算机联网，上访者一个问题可能同时找几个机构，得到的答复和解决方案可能不一样，甚至相互矛盾；第二，因为上访机构分散，每个机构的工作人员即非常有限，有的几个人，有的十几个人，面对大量的上访案件，不要说件件亲自处理，就是件件亲自过问处理结果在很多时候都是不可能的；第三，上访机构没有独立处理问题的权限，一般实体问题(甚至某些程序问题)的解决均需请示行政首长；第四，法律对上访案件的处理没有严格的程序规
34、范，有的上访机构对同一案件反复批转下级机关或其他有关部门处理，上访人即没完没了的反复上访；第五，法律对上访案件的处理大多没有规定严格的实体标准，而行政首长对个案的批示、处理有时又太过随意。五、反思：从信访及法制建设精神的冲突说开去（一）信访制度其存在的合法性思考信访制度所暴露的问题越来越多，其所引发的思考也越来越多。一开始对现行信访制度功能的改善方面的各种制度建议，慢慢走向对这种信访工作开展对社会民主和公民利益保障的利弊得失分析，在法制建设的时代大背景下，这种反思更是走向了对信访制度其合法性和必要性的思考！在学界的讨论中和在现实的行政实践中，我们可以发现，面对中国目前的信访制度的困境，有主张加
35、强信访制度权威，更大限度地给予信访制度以解决实际问题、排解民意的权力的主张；同时，关于信访制度是否违背法制建设精神的辩论也此起彼伏，越来越引人注目。!-empirenews.page-1.一种声音：权威加强的隐忧见诸报端，我们发现各地各级地方政府部门在加强信访制度建设方面有颇多建树。许多地方形成了具有鲜明地方特色的信访工作模式。上世纪90年代末，福建漳州市委组织部创建了一个“部长夜谈”制度，也即，每月15日下午4点到晚上11点，由组织部长坐镇，接待来访来电。由于组织部门的特殊地位，一时间访者如云，颇有轰动效应。2003年，贵阳市建立“人大信访法律咨询日”制度，每周一次约请“一府两院”有关负责人
36、、人大代表、法律工作者共同参及接待来访，时称“贵阳模式”。 2004年1月，浙江浙江省信访条例，规定信访人有权获知信访结果、重大疑难信访事项可以组织听证、工作人员在信访工作中推诿、拖延的要追究责任。 2004年2月，广东建立信访督查专员制度，规定信访督查专员从省直机关新任的副厅级领导干部当中产生，然后分期分批派到省信访局工作，专职处理来信来访，着重协调处理重大信访案件。各专员工作期满之后将接受组织考核，考核结果将记入本人档案，作为奖惩、任用依据。 2004年，四川省将问责制引入信访制度，对于信访工作人员的种种懈怠和不作为，以及对信访人的打击报复等行为，有关部门将给予处罚。 2004年6月，中共
37、北京市委正式发文，规定任何单位及个人不得以任何借口阻拦、压制信访人依法检举、控告。对那些拒不受理或无理由久拖不决信访事项的责任人员将视情况给予通报批评、纪律处分直至追究其刑事责任。 2004年安徽制定省直机关新任副厅级领导干部担任省信访专员暂行办法，规定省委、省人大、省政府、省政协工作部门和省纪委及法院、检察院等单位新任副厅级领导干部，都要分批分期到省信访局担任信访专员，任期一般为4个月。2004年8月，辽宁省盘锦市检察院出台了盘锦市人民检察院方便人民群众控告申诉的若干规定，规定，对可能越级上访或者在本地区具有较大影响的集体上访案件，检查机关要邀请当事人及其相关人士进行听证，并在7日内移办，3
38、个月内办结，还要书面答复控告申诉人。此外，规定要求检查机关，对不属于其管辖的案件，也应当受理，并在7日内移交有主管权限的机关处理，同时将移送理由、部门及时间书面通知控告申诉人；对于农民上访群体和“涉农”案件，检察人员负有告知、引导及明确解答的责任，不得推诿。11这些措施虽然只是局部地区、个别部门（尽管都是省市重要部门面目出现），不能绝对说明信访制度在整个中国行政和检察体系中得到了切实的权威加强或功能强化。但是，从中我们也可以略窥到这样一个动态，在个别地域和部门，出于某种原因往往更多是因为领导者重视信访工作及其制度在不断地得到重视和加强，反映社情民意、解决社会突出问题方面的作用越来越大。这种现象
39、，对于为数甚巨的上访者而言无疑是一件好事，但是对于在此之外更为广大的人民群众来说，这样的国家制度安排，却未必是一件同样让人欢欣鼓舞的事情。最让人关注的问题在于，这种权威的加强所带来的对法律地位的冲击。!-empirenews.page-如前分析，三类信访活动：参及类信访；求决类信访；诉讼类信访。其中“诉讼类信访是目前中国最叹为观止的奇特信访类型，没完没了的大量申诉案件是对已经终审生效的法院判决提出的申诉。甚至一些案件刚起诉到法院，一方或双方诉讼当事人就开始信访，要求人大或者党政机关监督法院公正司法。”在法治社会，只有司法机关才能为公民提供真正有效的救济。法在调节利益关系，也即在缓解利益及正义的
40、矛盾中，具有极为重要作用，是处理这种矛盾的一个重要手段12。法在调节各种利益关系的形式是多种多样的，从消极方面讲，包括对受损害方提供补救，对损害他人利益方实施制裁，等等13。而信访制度，在法理上探究，其法律地位仍很模糊。但是信访制度的存在很大程度上冲击了法律的地位，由此所引发出来的个别案例（特别是为媒体所广泛追捧的因个别领导人过问而上访成功案例）所带来的示范效应，在极大地消解法律出台时人民对法律效用的预期和实际执行过程中对法律真正解决实际问题的有效性的信任，从而从另一方面加强了对信上一页12345678下一页 访的依赖，而这种依赖所带来的一系列的行为，结果是使信访更加处于一个及法律权威相对抗的
41、地位，造成进一步对法律不信任的恶性循环。就信访制度的自身发展和建设而言，一方面，因为其在法理学上的地位模糊（或者说其权力来源想的是不那么合法），其自身被赋予的权限就具有很大的政策弹性，其地位和职能因为这种不确定性而难以定位，发展很难有一个明确的导向；另一方面，随着因人民的依赖而使信访制度被寄予的期望值越来越大，信访制度只能选择要么“不作为”令上访者失望，要么“有作为”但是因为这种“有作为”而使这种期望值越来越大，而这种“有作为”势必会在无形中超越了法律，超越了程序。结果，它不但削弱了我们在法治之路上的种种努力，而且也使自身负担日重，难以为继。造成法律和信访制度同时陷于尴尬境地的大致原因有：1司
42、法困难，寻求法律援助的成本过高。这既包括复议、诉讼门槛过高，限制过严造成的物质的损耗，人民群众打不起官司，更包括程序繁琐所带来的成本。2信访本身所带有的及现存体制的“适应性”：a. 信访功能具有综合性，包含了申诉、控告、检举以及批评建议等法律权利。它既可以反映民意，也可以调解矛盾，还可以裁判纠纷，几乎无所不及，无所不能。因而，它的功能不是单一的，而是综合的，或者从反面讲，它是模糊不清的。人们受了委屈，遭了冤苦，自然而然想到这个向所有人开放的机构。b.信访无须烦琐的程序。所有的国家机关在处理问题时，都会有一定的规章，都需要走一定的程序。此外，更为重要的是，这样的规章和程序，在人们投入大量时间和精
43、力的情况下，未必能保证产生预料结果。相比之下，信访可以方便地将人们的问题直接送达相关领导，并可能得到问题的解决14。c.最为诱人的是，信访案件中个别事例强烈刺激上访人员将希望寄托在能解决所有疑难困境的领导、高层上，驱动着大量人员盲目地投入到信访洪流中。!-empirenews.page-本质上说，信访不但契合于权力体制，而且符合我们重实质正义而轻程序正义的传统15。从以上各地的信访制度建设模式中可以发现，大多数在加强权威方面入手，在以上分析成立的前提下，学者对这种权威的加强所带来的对法律、规则、程序正义的忽视，抱有深深的担忧。2.另一种声音：信访制度及法治目标相悖吗？信访是人治的表现吗？信访冲
44、击了司法制度吗？给予以上问题以否定回答的学者的立场是强调在现存的制度条件下，应该加强信访制度作为替代性救济渠道的功能，其理论出发点更多是强调中西方国情不同所带来的法制建设的差异性。1) 上访作为公民向政府表达自己意见的一种方式，是宪法赋予人民的基本民主权利。西方法制建设，从宪政的思想和理论出发，认为在人民在代议制条件下将权力让渡给政府后，人民对政府权力的控制一般有两种方式：1、以权力制约权力，即通过各项分权制度建设，将国家权力一分为几，互相制约，以达到政治平衡。2、以权利制约权力，即人民保留各种表达自己意见的权利，向政府施加民意压力。或通过和平的质询、罢免程序限制政府权力，即“用手投票”；或通
45、过暴力革命推翻现行政权的“用枪投票”；或以迁徙离开逃避保证的“用脚投票”。在宪政体制范围内，人民保留有游行、示威、请愿、集会等诸多权利，但是如果不是通过对政府的罢免程序，政府对人民的意见并没有回答的义务16。我国的议行合一的人民代表大会制度有别于西方宪政体制，在宪法里可以找到上访作为公民基本民主权利的依据。依照我国宪法，“中华人民共和国的一切权力属于人民”；人民行使国家权力的机关是通过民主选举产生的国家和地方各级人民代表大会；人民享有“依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的权利。为了保证这种权利在实际政治生活中落到实处，一方面在宪法第二章“公民的基
46、本权利和义务”规定了公民可以通过行使选举权、罢免权参及到政治生活，同时对政府事务可以通过行使“对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”来表达自己的意见；另一方面，及公民的民主权利相对应，国家机关负有“经常保持同人民的联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督”、“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理”的责任。通过这两方面的制度安排，我国的法律体制试图营造出公民可以在制度内表达自己意见的正常渠道，而向国家机关表达意见就是其中一项重要权利，而上访可以被认为是这种权
47、利的某种极端的形式。由此可见，信访可以从宪法中找到其合法性依据，上访作为公民的民主权利是被宪法所确认并加以保障的。2) 信访制度是公民基本权利的行使和政府部门接受民意的表现，并不可以简单划分为“人治”范畴。第一、我们要将旧时代的拦轿告状、击鼓鸣冤的“子民”告状及人民掌握国家权利条件下“公民”行使基本民主权利严格的区分开来。两者具有根本性区别。但是，也不否认在实际生活中这种年代久远积淀下来的思想在某种程度上影响着某些上访群众的非理性行为。!-empirenews.page-第二、信访作为公民的基本权利，可以进一步分为对政府的“批评建议权”和“申诉控告权”。在实际政治生活中，因为对政府的批评建议，往往取决于公民的政治热情、受教育水平、参政议政能力等条件，相对来说中国法制建设的新阶段尚不具备使之十分活跃的因素。而及之相对，公民一旦受到利益损害，就会选择申诉和控告，并不需要主观上的其它更多条件。因此出现批评建议权相对失语及申诉、控告、检举权相对活跃的失衡状况。这种失衡的状况，在相当程度上异化了信访的民主性质和民主功能的定位。但是，我们不应当就此淡化信访的民主功能，将信访视同公民告状的第二渠道17。第三、将“人