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1、影响农业技术变迁和农民承受新技术的制度性障碍分析 本项研究成果受到中国社会科学院A类重点课题“农村开展与增加农民收入20012004和中国社会科学院B类重点课题“农业技术创新与制度创新20012004的资助。中国社会科学院农村开展研究所 苑鹏 李人庆一、引言本研究报告分析农业技术变迁的制度性障碍对于农民增收的影响。尽管一些实证研究的结果说明，在自由竞争的市场机制下，因采用新技术、新品种而实现的农产品供给大幅度增长往往最终导致的是农民收入的大幅度下降，而不是增收速水佑次郎、拉坦，2000，中文版，但是本研究报告认为，这一事实并不能否认农业技术作为农户收入增长的一个必要条件和前提，尤其是在农业开展
2、已经从资源投入为根底转向以科学为根底的今天。20世纪90年代后期以来，中国农业开展逐步从以增加产量为主的生产主导型传统农业开展道路，转向优化构造、提高农产品品质、增强农产品国际竞争力、增加农民收入的技术经济主导型的现代农业开展道路。农业增长的技术依托，从以传统化学、机械技术为主转向传统技术及现代生物技术相结合，注重传统投入及资本集约和技术集约相结合的优化开展，更加重视农业及加工业的产业关联度，以科学为根底的农业带来了农业生产潜力的革命性增长速水，2000，使用农业现代投入品已经成为以农业为主的农民实现增收的一个根本前提条件。它意味着一方面，市场要形成农业生产现代投入品的有效供给；另一方面，农民
3、生产者要对现代农业生产投入品形成有效需求。然而，我国的农业现代化不同于兴旺国家的一般规律，其开展过程，不是在打破小农生产体制，而是在恢复和维持小农体制下进展的。农业生产和交易方面还在较大程度上停留在传统农业的方式下。分散的、超小规模化的小农户经营仍然构成了农业生产经营的主体，农产品交易方式上，以商业化公司为代表的一般性农产品流通组织仍占据主流，他们及农民的关系是一种利益别离、乃至对立的买断关系，而农民自己的合作组织、以及其他农产品流通中介组织的开展相对滞后。因此，市场经济条件下、及现代农业相对接的小农体制是我们研究农业技术变迁制度性障碍的根本前提。农业技术变迁不仅包括新技术、新方法、新产品、新
4、材料等的引进、开发、创造等，而且包括其在农业生产中的传播及应用，其最终目标是实现以市场为导向的商业化转化。从我国农业技术供给体制和我国农业生产经营体制的现实出发，本研究报告认为目前我国农业技术变迁的制度性障碍突出表现在两个大方面，一是缺乏有效的技术供给及其推广体系，农民难以获得所需的新技术；二是小农体制制约着农户对农业技术变迁形成有效的需求。及此相对应，本研究报告将从农业技术供给和农民需求的两大视角分析农业技术变迁的制度性障碍对于农户增收的影响，在此根底上提出具体的对策建议。本项研究沿着下述路径展开，第二局部通过相关理论文献清理建立本项研究的理论分析框架，而后在第三局部以现阶段我国农业技术供给
5、的主体农业技术创新公共体制和公共农业技术推广体系为根本研究对象，从宏观角度通过对目前国家农业科研体系体制安排、农业技术创新主体改革和建立、农业技术推广体系改革以及国家农业技术创新和技术推广政策等问题的专题研究，对农业技术变迁的制度性障碍进展实证分析。第四局部从小农体制的制度安排出发，分析当前农户技术需求的构造特征和特点、以及及农业技术变迁相配套的农村要素市场发育滞后等对农户获得新技术的制度性障碍。第五局部将结合对影响技术供给主体创新和需求主体承受新技术的制度性障碍的分析结果，提出为促进农民增收创造适宜的制度环境空间、推进市场微观主体创新步伐的具体对策建议。 二、相关理论文献综述及研究前提一诱致
6、性创新理论1、诱致性创新理论诱致性创新理论将技术创新和制度创新作为经济增长的内生变量、而不是外生变量，对技术创新和制度创新本身的变动及其相互关系、以及不同的技术及制度对经济开展的影响进展系统研究，20世纪60年代以来成为现代经济学的一个主题。按照舒尔兹的理论，只有通过技术变革，提供新技术、新品种、新动力等，才会有可能实现农业部门的增长。因此，新的有利的技术供给是使传统农业向现代农业转变的一个必备条件。 舒尔茨还进一步分析了新增生产要素的生产问题和农民作为需求者的有效需求问题。认为必须使大局部根底研究和局部应用或开发研究“社会化。如果根底研究完全依靠营利的私人企业，那么对这种研究的投资必然会很少
7、。而作为需求者的农民，对新技术的承受速度主要取决于有利性，并且只有当经济开展到一定阶段，农民将会花费时间和金钱去寻求新农业要素。向提供新投入的农业研究以及利用新投入的农民投资，将为农业的技术变革和生产率增加提供根底舒尔兹，1987，中文版。速水佑次郎和拉坦进一步开展了舒尔茨的理论，建立了诱致性创新理论速水佑次郎，拉坦，2000；速水佑次郎，2002，中文版，诱致性创新理论由诱致性技术创新及诱致性制度创新相结合的理论。它反映了资源禀赋、文化禀赋、技术及制度的一般均衡关系。技术创新是诱致性创新的核心，在经济子系统中，资源禀赋的变化会诱发技术变迁，当一种要素如资本的禀赋相对另一种要素如劳动力变得更为
8、丰富时，特定的相对要素价格会诱导出使用更多资本和节省劳动力的技术变迁，这种诱致性的技术创新源于追求利润的企业家用相对更丰富从而更廉价的资源替代更稀缺、从而更昂贵的资源来降低生产本钱的努力。然而，在从生存经济向市场经济转型中，该模型需要做出重大修改。技术创新理论和制度创新理论需要结合在一起。因为不管一项技术创新能预期产生多高的利润，也不管生产者多么理性，它都不能单独地进展技术创新，它需要产权制度的支持，同时需要公共支持的农业研究和推广体系，因为确立和保护生物技术创造的专利通常是困难的，很难从私人部门发动足够的投资来改进作物品种和耕种方法。由于这一原因，兴旺的工业化国家花费了大量的钱财来建立公共支
9、持的农业研究和推广体系。 2、技术引进的条件诱致性创新理论认为，开展中国家要获得农业生产率和农业产出的可持续增长，就是要选择一条有效消除资源条件制约的开展途径。他们认为，对于欠兴旺国家的进步而言，转移知识，开发当地本身能够生产生态上适应、经济上可行的农业技术的能力，才是最为关键的。对于公共研究机构的革新行为，科研人员主要受职业成就和或被人成认所驱动，因此，根据他们对解决社会重大问题的奉献，建立一种有效的奖励制度物质或精神奖励是必要的。农业技术转移及推广的成功，说明了它是农业和经济开展的必要条件。当农民被有效地组织起来，参加合作社或农民协会时，农民、科研人员和行政管理人员间的相互影响可能是最有效
10、的。 即使开展中国家从兴旺国家引进的先进技术在经济上是有利可图的，如果无视文化价值和社会习俗的差异，为使用这种技术而引进的外国制度就不可能到达预想目标，而只能造成社会的混乱。有效的政策导向应该是通过有效地利用植根于传统的标准和习俗，创造出一种能过最好地开发新的经济时机的经济制度。开发这种潜力的关键是建立一种反响机制，逐步形成一套能满足资源禀赋和技术变化要求且及文化传统相适应的制度，提高诱致性创新的速度，同时防止经济根底和上层建筑之间灾难性的不匹配。因此，适宜的政策导向时，利用根植于传统的标准及习俗，创造出一种能够最好地开发新的经济时机的经济制度。为了利用借用技术的巨大时机，并针对开展中国家的经
11、济及社会环境对外国技术进展调整，需要在市场构造、产业组织、劳动管理及调控、研究、培训和教育等领域进展制度创新。然而，制度因受到文化传统和社会习俗的严重制约而变化缓慢，大大低于资源禀赋和技术的变化。 因此技术转移的条件，及其说是现存技术的转移，不如说它是适应性研究能力的转移。通过适应性研究和土地根底设施改进，将农业技术转移到不同的环境中；通过向诸如灌溉、排水等土地根底设施的投资，使他们的环境条件和兴旺国家的环境条件趋于一样。而政府对根底设施投资的反映决定于政治市场的条件，这是由社会和政治气候所决定的速水佑次郎，2002，中文版。3、技术进步的作用按照诱致性创新理论，在工业化的高级阶段，广义上的技
12、术进步包括改进投入品质量的作用对经济增长的奉献要远大于有形资本积累的奉献。而在经济开场现代工业开展的早期，经济增长主要地依赖于资本积累。从马克思所描述的依靠资本积累的增长类型向库兹涅茨所描述的依靠技术进步增长类型转变的机制是：工业技术体制由常规技术变为微观技术，以及对于产品的需求由标准化产品转变为有差异的产品，两者结合在一起，改变了技术进步的速度及方向。当然，技术进步加速是经济增长类型转变的主要原因。而技术进步加速的因素是科学研究和教育制度的建立，要使微观的新技术有效运行，生产者的能力也必须变化，要从那些靠职业培训成为心灵手巧的人转变为靠正规教育能看懂科学和工程手册的人。其政策含义是，处于工业
13、化初期的开展中国家过渡到兴旺国家的根本条件是，增加教育和研究方面根底设施的投资，制定有关的制度和政策以便最大限度地促进无形资本的投资。如果在加大根底科学研究投资的同时能够建立有效的市场机制确保在技术应用层面上能对创造和其他形式的知识产权进展市场交易，那么创新活动就能大大最大化。速水佑次郎， 2002年，中文版4、技术变迁对于农民收入的影响诱致性创新理论认为，在开展中国家中，农业和非农业收入差异的扩大局部原因在于片面引进劳动节省技术强化了二元经济构造的制度因素，使现代部门劳动吸纳能力更弱了，另一个原因是在农业生产中人口对有限土地资源的压力显著加强。每个农业劳动力占有的农地面积正在下降。在人口对土
14、地的压力如此强烈的情形下，需要用土地节约技术的迅速进步来防止农业劳动生产率相对于工业劳动生产率的下降。如果将以科学为根底的农业的潜力是当地开发出来，这样的技术进步是可能的，然而，如果在农民教育、农业研究、灌溉、道路和其他根底设施方面没有很大的公共投资、这种潜力是不可能成为现实的。因此，政府是否将有限的预算配给农业开发投资将对收入分配的趋势产生决定性影响。速水佑次郎，2002年，中文版。5、公共品供给问题在诱致性创新理论看来，由于公共品的供给决定于政治过程，所以无法保证它的供给在各方面都能到达社会最优。由于政治领导人在做各种公共品的预算配置时，想得更多的并不是他们对社会经济福利的奉献，而是增强他
15、们的政治支持力量。因此，向根底科学研究这样的公共品，尽管其社会整体利益远远大于它的本钱，但很可能供给缺乏。因为它的巨大利益是由今后的众多人分享，并且它们不可能形成一股强大的压力集团。由于官僚和压力集团都会对既得利益的减少进展强烈的抵抗，所以很难按照社会需要的变化把预算配置从一个公共部门转移到另一个公共部门。政府应该把它的活动限制在宏观经济的安康管理和公共品的供给上，而把其他的经济活动留给自由市场竞争下的私营部门。速水佑次郎，2002，中文版。二农户采用新技术过程和农户收益分析-农业踏板原理农业踏板理论按照农户对新技术采用的时间顺序将农户分为三类：技术率先采用者、技术跟进采用者和技术被迫采用者。
16、随着农户对新技术的采用及在农户间的扩散，即某项新技术从最初率先采用者或采用地区向外传播，扩散给越来越多的采用者或地区，新技术得到普及应用，最终促进农业技术进步，这一过程具体表现为：增加农产品供给，进而降低农产品价格，使广阔消费者受益。即：农户不断采用新技术农产品产出增加农产品价格下降寻求新的技术便构成了农业技术革新变迁的循环往复和阶梯式递进过程。这一作用过程可用下列图作以说明。附图由图可知，AC,1、MC,1是农户采用新技术前的农产品生产平均本钱线和边际本钱线，S,1是市场农产品供给曲线。平均每一农户的产量为q,1，市场农产品总供给量为Q,1，故采用新技术前，农产品的均衡价格为P,1；采用新技
17、术后由于农产品产出量增加使农户生产的平均本钱和边际本钱降低，即平均本钱曲线由AC,1下移到AC,2，边际本钱线由MC,1下移到MC,2当然，有的农业新技术的采用并不直接表现为产量的增加，可能表现为产品质量或工作效率的提高，因市场上的优质优价从而亦可以看作单位产品收益提高，同样意味着单位产品本钱的降低，所以上图可代表农业技术进步的一般情形。采用新技术的诱因是：率先采用新技术的农户，由于产品产量增加到q,3因为此时的市场价格为P,1，即边际收益MR=P，而采用新技术后的边际本钱为MC,2，那么此时农户的产量为边际本钱MC,2及边际收益P,1的交点，即q,3，从而获得较高的利润最早采用者可获得近于P
18、,1ABP,2面积的超额利润。由于技术率先采用者有利可图，技术跟进采用者随之采用新技术。但随着采用新技术的农户增加，农产品数量大增，市场供给曲线开场向右移动，即由S,1向S,2右移。那些没有采用新技术的农户仍保持原有的平均本钱线AC,1而市场价格那么已下跌，因而未采用新技术的农户将处于亏损境地。当新技术的增产效果最终导致农产品价格大幅度下跌时，迫使未采用新技术者为维持原有的收入水平而不得不引进和采用同类技术，直到平均每个农户的产量到达q,2，市场的供给量到达Q,2，从而产生采用新技术后的新的市场均衡价格P,2，完成新技术采用的一个循环。 在利润的驱使下，农户率先采用新技术和后继者被迫也采用新技
19、术，结果使供给曲线向右移动从而消除了新技术带来的超额利润的现象，称为“农业踏板。它之所以称为踏板，是因为在市场竞争中农户只有不断地采用新技术，才能实现利润最大化。不采用新技术的农民，那么要承受亏损甚至于面临被淘汰的风险。技术变化并不意味着降低所有农民的收入，只是降低那些没有采用新技术农民的收入。农业踏板原理反映了市场经济比拟兴旺条件下，比方美国等兴旺资本主义国家农业技术采用、扩散及革新变迁的递进机制。这一内在机制的形成，主要有如下几个要点：第一，它反映了市场经济条件下农民自主自愿采用新技术的过程，且能使农户场对新技术的采用形成一种既有动力又有压力的驱动机制。对技术率先采用者给予一种比拟高的技术
20、投资回报利益鼓励，而对跟随采用者和未采用者给予一种竞争压力，逼迫其也要及早采用新技术，进而促进整个社会的技术进步。第二，农户是否迅速、有效地采用新技术，取决于农民的承受能力、采用新技术的预期增产效果和预期风险及新技术的推广效劳组织等多种因素。农户采用新技术的均衡点是其边际本钱等于边际收益。每种新技术都有其自身特性，这些特性直接影响技术采用速度。第三，它反映的是一种农地产权能够流转的条件下，形成土地规模经营的过程。随着农业新技术的采用，农业经营盈利者将兼并农业经营亏损者，促进农业生产经营要素的优化配置。不能适应新技术要求的生产者将最终退出农业生产，而转营其他。农业生产经营者是懂技术会管理的农业企
21、业家，使农业生产者的素质提高，并能优化不同技术条件下的农业生产经营规模，使之到达新技术采用的最正确规模点。 参见周衍平、陈会英，1998，“中国农户采用新技术内在需求机制的形成与培育农业踏板原理及其应用，载?农业经济问题?，1998年8期三内源开展理论(Endogenous Development) 从90年代起，在欧美国家中已经开展了70年之久的农业推广(Agriculture Extension)学科被“沟通及创新(Communication and Innovation Studies)学科所取代。它反映了“推广内涵的改变。“沟通及创新指的是“及农民交流和沟通的理论及方法以及农民采用技术
22、的过程，创新是农民认识技术、选择技术，并在技术采用过程中对技术进展应用、调试及改造的过程。新的推广理念和思想确立了农民在技术选择和技术采用交流中主导和平等地位。它不同于传统的推广只是一味地强调和考虑技术因素，而忽略了社区内众多的非技术因素，以及将农民作为被动承受者的角色。农业推广理念转变的背后是受到内源开展理论的支撑。该理论认为农民是农村社区开展中的动力，也就是说任何开展的源动力都来自社区的内部，来自社区的主体农民。农民对技术的获取是一个主动的过程，即农民根据自己的生产、生活需要来主动寻找技术并采用技术，即动力来自农民。因为农民对其生产生活环境自有他们自己独到的认识，为了生存及开展，他们拥有相
23、当丰富的技能及对事物的判断和生存开展策略，即在开展领域称为的“乡土知识(Indigenous Knowledge)。农民在开展中有很大的潜力，这必须得到认同，而不能认为农民只是被动的开展对象。在这种情况下政府推广体系应该只是一种效劳，即根据农民的需要提供咨询效劳。这种理论直接影响到了一些国家农业推广体系的建立。例如英国的推广体系由原来的NAASNational Agricultural Advisory Service，国家农业咨询效劳系统到现在的ADASAgricultural Development and Advisory Service，农业开展及咨询效劳系统，始终强调的是以用户农民为
24、导向的咨询效劳意识，而且这里的效劳不只包括技术本身，还包括市场信息、营销、农户/农场生产设计、财务管理等等方面的内容。四研究前提 根据上述关于诱致性创新理论以及农业踏板理论和内源开展理论的根本原理，在此提出本研究报告分析农业技术变迁的制度性障碍对农民增收的影响的根本研究前提。1、小农体制是我们研究的根本出发点。农业技术进步是农户由传统小农向现代化农民转化的必经之路,也是实现农户收入增长的根本前提，农业技术进步最终要在广阔小农商业化的实践中得以实现；2、及当地资源禀赋和生态条件一致的技术进步是农业收入增长的源泉。农业技术进步的创新主体在我国应当由公共财政支持的国家农业技术创新和推广体系承当，理由
25、如下。第一，农业产业的战略性地位。作为一个特殊的产业部门，农业的特殊性突出表现在它及人类环境、可持续开展的严密性，以及及全民族身体素质、全社会食品平安乃至社会稳定的休戚相关性。特别是对于我国这样一个小农为主体的农业大国，一方面在农业领域集中了社会庞大的弱势群体2.38亿户的小农；另一方面是极为有限的、远远低于世界人均占有水平的可耕地、水资源等农业根底性资源、和十分脆弱的农业根本生产条件、生态条件，以及不可抵御、难以预测的自然风险，农业生产存在着较大的不确定性。农业的开展水平、开展状况直接影响到国家经济、社会、政治的各个方面。农业作为一个外部性很强的特殊产业，决定了国家公共科研和推广体系的主导地
26、位。第二，及农业产业特殊性相联系的农业生产技术供给在较大程度上表现出公共物品的两大特征。一是非竞争性；二是非排他性。它导致许多农业技术、尤其是知识型技术的产权可保护性差。在市场经济机制下，导致具有公共物品性质的农业技术市场供给缺乏。此外，许多农业生物技术表现出较强的外部性特征，直接影响到人类的可持续开展。农业技术的公共物品性和外部性特征的结果最终是使农业技术的供给在自由竞争的市场体系下将无法有效满足市场的需要。并且，农业技术有较明显的地理区域特征，特别是对于农业生物技术而言，不少农业研究存在着规模不经济问题，农业技术的这一独特性也阻碍着营利公司大范围的进入农业领域，因此也决定了建立国家科技创新
27、体系的必要性和重要性。第三，及农业的生物性和消费特征相联系，农产品及一般工业品相比，具有明显的需求弹性低和供给的滞后性特点，即农产品的市场需求不会因其市场价格的变化而发生较大的改变，因为农产品主要是用于人类的食品消费。并且农产品供给量对于市场的反响往往是一种滞后的反响也即蛛网供求关系，它那么是由农产品生产周期长所决定的。农产品需求弹性低的特点，往往造成因采用新技术、新品种而实现的农产品供给大幅度增长最终导致农民收入的大幅度下降，如果没有政府强有力的价格支持，在追求产出效益的目标下农民往往缺乏采用新技术的动力。农产品的这一市场属性决定了私人企业对农业投资的介入是非常有选择性的。另外，作为一种特殊
28、的商品，农产品具有明显的社会属性。为社会提供平安、可靠、稳定、充足的食品供给是各国政府农业政策的一个根本目标，因此政府必须建立保障农产品稳定供给、提高农业竞争力的机制。第四，甚为重要的一点是，我国农业生产的根本方式是家庭承包经营。?土地承包经营法?更加确立了农民作为独立的市场经营主体的地位。农业技术创新和推广体系面对的是拥有相对独立经营决策权的广阔小农生产者。他们以兼业生产为主、生产规模超小型化、生产品种多样化且采用的生产技术相似化。农户家庭经营收入来源多元化、农业内部收入来源多元化的根本特点决定了农民对采用新技术、新品种的动力明显低于规模企业，农业技术创新及推广巨大的社会效益及广阔小农有限的
29、经济效益之间的矛盾将长期存在。这意味着涉农企业的技术创新和推广的本钱及风险相对较高，主要依靠涉农企业将导致农业技术创新和推广的总体有效供给缺乏和偏颇。如果让普通公司承当农业科技创新及推广的主体，受利润最大化的本性驱动，这些涉农企业势必选择那些生产周期相对较短、市场前景看好、技术具有较强的排他性产权保护等方面的农业科研领域进展投入及推广，结果往往会导致农业科研及推广工作较大的偏差性，特别是在根底性生物技术领域会出现技术供给的严重缺乏，影响整个国家农业科技的现代化。此外，近些年来农民收入长期徘徊不前，解决了温饱问题的农民手中持币有限，如果采取按照市场价格有偿使用技术、培训的方式，将使绝大多数农民排
30、除在新技术传播对象之外，从农民可承受的支付能力看，当前中国应当保存公益型农业科技创新及推广的体制。第五，从各国的现代化过程看，工业化国家大多经历了从农业中完成资本的原始积累，在实现工业化后反哺农业的一个过程。我国到20世纪90年代后期业已进入了工业化中期，从开展阶段看，我国已经进入了反哺农业的时期。在WTO的框架下，反哺农业的一个最正确切入点就是大力扶持农业科技创新及推广体系的开展。三、影响农业技术变迁的制度性障碍分析一影响农业科技创新的制度性障碍分析1、农业科研体制建立的行政化模式突出表现在以下两个方面。第一，农业科研体系组织框架建立的行政依附性特征。目前我国农业科研体制的组织框架仍然沿袭方
31、案经济体制下封闭的行政条块分割体制，按照政府从中央到省、地区市、县等农业行政级别层层设立科研机构。各级科研机构自成体系，形成“大而全、小而全的块状构造，分别隶属于不同级别的行政部门；同一级别、不同学科的科研部门如农业、畜牧、林业、农机等也隶属于不同的厅局，科研机构之间既缺乏分工协作机制,又缺少合理的纵深布局。导致在科研机构的设置上缺乏独立性，行政依附和行政割据较为严重，在局部机构重复设置的同时，许多研究机构建立严重缺乏。科研资源相对过剩及科研资源严重短缺并存。如广西农科院下属的研究所及广西农业厅下设的研究所存在重复建立现象，造成双方均感到科研力量及科研经费缺乏。又如在吉林省，同属一个生态区且地
32、域相邻的四平市、吉林市和长春市都建有农科所院，均以玉米、大豆为主要研究对象，研究内容雷同，存在着低水平的重复性研究。第二，农业科研体制的行政集权式管理模式。及科研机构的行政设置原那么相对应，科研管理运行的行政色彩严重。突出表现在科研单位的主要领导官本位化，政府政策推动仍是目前我国农业科研最主要的推动模式，科研机构无法形成一个独立的产业来发挥作用，其运转在较大程度上依靠行政方案，取决于科研工程的多头下达。尽管近些年来,这种局面在逐步被打破，但是政府引导、市场推进的农业科研运行模式还没有真正建立起来。2、农业科技创新主体建立滞后首先表现在农业科技创新主体建立的模式相对单一。受宏观经济体制、法治建立
33、、资本要素市场发育进程的限制，农业科研创新机构仍根本由传统方案经济体制下的政府科研机构组成。农业科技创新机构民营企业参及度不高，国内优秀的涉农科技上市公司十分有限，农业科技园区建立许多是流于形式，没有从制度保障上调动起企业、民间组织等社会力量参及农业科技创新主体建立的积极性、创造性。尽管近些年来国家加快了对传统农业科研机构的分类改革步伐，但是改制根本是在既定的行政体系框架下进展，不能实现对现有科研资源的合理组合，多元化的农业科技创新体系远远没有建立起来。其次反映在农业科研机构学科设置落伍。农业科研机构的学科设置大多仍停留在短缺经济下以增加农产品产量为主的框架下,研究领域狭窄,主要集中种植业生产
34、环节上的常规、单一技术；无法满足以生物技术为代表的、以增强农产品市场竞争力为核心的现代农业一体化的开展要求，农业科技的创新能力、储藏能力和转化能力均明显落伍于国际农业科技开展的潮流。3、农业科技人力资源的构造落后、总体水平不高一方面，我国的农业科技人员数量占农业人口总量的比例、科研队伍中直接从事科研工作的人员比例、以及从事科研工作人员的根本学历构成明显低于国际平均水平林毅夫、沈明高、周皓，1996，而另一方面，我国农业科研人员的投入强度农业科研人员/农业国内生产总值又处于世界领先水平黄季焜、胡瑞法等，2000。反映出农业科技队伍的产出水平偏低，整体实力较弱。以广西农科院为例，全院科研人员总量中
35、离退休和工人的比例超过半数。科研人员中真正能独当一面的缺乏20%，科研工作主要集中及试验、选育新品种，很难开展重大科研工程。而缺乏有效的建立在市场机制上的人事管理制度和鼓励机制，既阻碍了吸引高精尖人才的步伐，又影响了科研人员面向经济开展需要从事科研工作。 4、支撑农业科技创新体系正常运转的政府农业科技投资机制没有制度化按照国际通用的投资强度指标政府对农业科研投资占农业国内生产总值的比例来比拟我国政府对农业科研的投入水平结果说明，农业科研体制改革以来，政府的农业科研投资强度呈下降趋势，90年代中期以来更成大幅度下降态势，1996年，我国农业科研投资强度仅为0.37%，是30个最低收入国家的国家财
36、政对农业科研投资强度的简单数的一半黄季焜、胡瑞法等，2000。据统计，自1985年至1996年的十多年间，各级政府财政对农业科研投入的实际平均增长率为负0。8%，1991年，财政支出用于农林水等部门的支出经费在科技三项费用总支出中所占比重仅为10.36，这以后的多年内、特别是90年代后期以来又连续下降，1997年，农业科技三项费用仅占全国科技三项费用的431%。无论是中央政府还是地方政府，普遍存在着对农业技术创新财力资源投入缺乏的问题。李国祥，2000年值得注意的一种现象是，有研究说明经济体制改革和科技体制改革使地方财政日益成为农业科研经费的供给主体黄季焜、胡瑞法等，2000。其结果是，那些经
37、济实力较强，政府财政收入有保障的地方，农业科研根底相对较好的地区，科研能力将进一步增强；反之，相反。最终导致农业科研的地区性差异将明显扩大，从而是农业开展的更加不平衡。以西部地区的科技投入为例，2004年,科技部开展科技工作试点县工程，西部四川、陕西、青海、贵州、云南、甘肃等省、自治区共上报27家候选县市每个省、区上报45县，他们根本是本省科技工作开展的相对较好、财政科技投入相对较高的县市。结果显示，科技三项费用占财政支出的比例普遍在1%以下、一些县市甚至是零、或缺乏0.1%，平均每个县市的科技三项经费支出占财政支出的比例缺乏0.5%。二近年来农业科技创新体系的改革进展及问题80年代中期起，国
38、家就开场了对传统农业科研体制的改革，确立了农业科研体制市场化、企业化的根本改革方向。农业科研体制改革重点放在引入竞争机制，放活科研机构、放活科研人员、加强应用性的农业技术开发研究和培育农业技术市场等方面，试图通过农业科研成果的商品化来解决传统科研体制的转轨问题。近二十年的实践说明，这种改革虽然在短期内发挥了积极作用，但并没有从根本上消除农业科研体制的弊端，条块分割的行政型封闭体制依然存在，原有科研运行秩序被打破，而及此相配套的新秩序又未能建立起来，农业科研中的摩擦反而加剧了。黄季昆等人1997年对全国17家农业科研单位的83位育种科研人员的调查显示，近40%的科研人员对农业科研体制改革持否认态
39、度，认为不成功。突出表现在科研人员的积极性没有调动起来，骨干人才流失，没有实现科研人员的合理组合黄季昆 胡瑞法等，2000。并且，科研单位的商业化改革使得不少科研单位只是建立公司，通过出售已有的科研成果创利，及政府最初设想科研单位出售专利技术、及公司开展合作研究以及孕育出民营科研单位等存在较大的偏差黄季昆 胡瑞法等，2000。从课题组近年来走访吉林、北京、广西等地的情况看，这种状况近年来并没有得到根本性的改善。以广西某水产研究所的调查为例，该所开发出的市场主打产品是70年代中期从国外引进、90年代初培育成功的某淡水虾苗的养殖技术。90年代后期研究所创办公司后，通过出售虾苗取得了明显的效益，但是
40、后续品种的研究及开发乏力，并且由于缺乏专利保护技术，导致局部技术骨干外出单干，将公共专利技术私有化，最顶峰时研究所周边开展到近300家虾苗厂，造成研究所利益蒙受重大损失。 总的看，农业科技体制改革初期是试图通过企业化导向的改革，侧重于解决农业科研单位的动力机制、竞争机制和自我约束机制。如“一所两制的实施，它使农业科研机构普遍成为“半事业半企业性质的单位。然而经过这些年的实践，暴露出许多问题，农业科研机构的整体实力受到影响乃至削弱。根底性研究、应用性研究的力量减弱，人员流失。企业化的科研单位缺乏技术创新能力，原有科技人员游离于科技开发企业以外，存在“两张皮问题，没有形成集科研、生产及经营一体化的
41、科研型企业。 针对此状况，2001年公布的“农业科技纲要对农业科技机构提出了进展分类改革的根本原那么。“纲要根据农业科技周期长、公益性和区域性强的特点，将农业科研机构分为三类，采取不同的支持方式进展改革。第一类，具有面向市场能力的农业科技机构。应逐步转变为科技企业或进入企业，做到自主经营、自负盈亏、自我开展。各级政府要创造良好的开展环境，逐步使有条件的科技机构，如从事种子、化肥、花卉、饲料、农药和农产品加工等技术开发的机构，整体转为企业或进入企业。转制后的农业科研机构仍可通过竞争的方式承当政府的科技任务。第二类，效劳类农业科技机构。应逐步转变为企业或实行企业化管理，从事非公益性技术咨询效劳的科
42、技机构。如从事农业技术咨询、技术效劳、技术培训的单位，可转为企业或进入企业，也可转为中介组织。第三类，根底性、公益性为主的农业科技机构。从事农业根底研究、高技术研究和农业资源保护等农业根底性工作的单位，在优化构造、分流人员、转变机制的根底上，经国家有关部门认定后，按非营利机构运行和管理。这类机构中具有面向市场能力的局部，也要转制，并逐步及原单位别离。具体地看，在县乡两级原那么上只应设立第一类和第二类科研机构。第三类根底性、公益性的科技机构应主要分布在中央、省两级，按照农业自然区划、作物种植大区、生态资源区域划分的。防止按照行政级别来设立科研机构。目前，农业科研单位的改革正在按照农业科技纲要设定
43、的根本原那么进展。以中国农科院为例，2003年，中国农业科学院科技体制改革全面启动。以科学研究的国家目标为导向，推进机构重组，加强学科建立，优化学科构造，强化了科研实力和优势。一方面，依托国家重大科学工程，整合现有资源，进展优化配置，组建新的研究所，如在作物育种栽培研究所、作物品种资源研究所及其它相关研究所中作物育种科研创新力量根底上成立作物科学研究所；土壤肥料研究所和农业自然资源及区划研究所进展了强强联合，成立农业资源及农业区划研究所。另一方面，12家研究所转制为企业，局部转制为事业单位。另有4个研究所室进入大学，实现了中国农科院及地方政府和大学共建、并以大学为主的管理体制。在研究所内部，全
44、面试行“根本工资、岗位津贴、绩效奖励分配制度改革，以便拉大科研人员之间的收入水平。然而，从课题组初步调查的结果看，一年多的实践说明，在公共农业科技体制行政化模式的大前提不改变的情况下，这项改革的预期效果难以在短期内奏效。以联合后的研究所为例，其内部科研运行体制及合并前没有多大的改观，科研人员仍然是按照原来的组织分工进展科研活动，最大的变化似乎是科研办公条件的改观和科研新设备的添置。可见，“农业科技纲要启动的新的一轮改革方案试图将科研机构按照提供的科研成果性质进展细化，以求集中力量，增强农业科研公共物品的供给能力。但是，在具体操作中，一些地方出现了科研院所的一并了之、一推了之、甚至是一卖了之的做
45、法。由此引发了人们对改革导致新一轮的农业科研单位的“线断、网破、人散的担忧。总的看，农业科研创新最为核心的问题是其体制改革仍然局限在微观制度的重构上，并没有触及更深一层、也是最为根本的宏观科研体制。整个农业科研体制的构造问题根本没有触动，明显受到政府行政体制改革缓慢的制约。在现有的改革框架下，难以通过农业科技创新体制的分类改革，重新整合国家科技创新力量，形成更合理的科研布局，更加精明强干的科技创新队伍，以进一步增强国家科技单位的创新能力及其在农业科技创新中的主体地位。科研及推广相脱节、应用性科研成果转化率不高的突出问题并没有得到明显改观。科研立项较大程度上依然是方案经济体制下的路径依赖，以论文
46、成果、评奖晋升职称位研究目标，而不是立足于农村实践、立足于科研成果的转化及应用。因此，农业科技体制改革将是一个艰巨而长期的过程，并直接影响到农业技术创新的步伐。三 影响农业技术推广体的制度性障碍分析 1、国家农技推广体制建立仍然没有摆脱对行政的依附性、管理体制不顺 及农业科技体制现状相类似，尽管经历了多年的改革，国家农业技术推广体系建立仍然存在着较为严重的行政依附性，各级推广机构按行政层级对口设置，从中央到省、到地市、到县、直到乡，条块分割，机构设置分散，造成农技推广力量严重分散，无法按照农业资源的区域布局特点开展推广工作。此外，许多县市长期没有较好地解决基层乡镇推广中心的行政隶属关系问题。?
47、农业技术推广法?并没有涉及到此问题，而是留给了各省自我制定的实施细那么中。各地做法不尽一致。如课题组调查的陕西省，1997年省人大通过了?陕西省实施中华人民共和国农业技术推广法方法?修改稿后，近60%的乡镇农技推广机构下放至乡镇政府管理、另有近40%归县乡共管。又如课题组调查的辽宁省，其实施方法规定乡镇农技推广站实施县、乡两级政府双重管理体制，但是全省70%以上的乡镇推广站由乡镇政府掌握人事权。人事权力下放出现的共同突出问题是乡镇推广人员乃至推广机构的被行政化，一是出现了非专业人员占岗占编的现象，一些乡镇农技推广站甚至变成了“安置办；二是乡镇政府控制了乡镇农技推广站的财产，在没有有效监视机制的
48、情况下，个别推广站被变卖、平调，造成国家资产流失；三是推广人员业务工作时间无保障、主要精力投入乡镇行政中心工作中。2、国家农技推广体系的核心层机构没有确立在由中央、省、市、县、乡等多层次构成的农业推广体系中，现行?农业技术推广法?并没有从法律上明确界定不同行政层级的推广组织的各自职能，更没有建立起农技推广的核心层级如像美国以州立推广站、日本以都、道、府、县为推广的核心层等。虽然20世纪70年代末开场，国家就加强了对县级农技推广中心的建立，但由于投入资金严重缺乏，并且推广范围也仅在种植业领域，远远滞后于目前农业构造调整的现实需求。而近些年对于农技推广体系的改革较大程度上集中在乡镇一级推广机构上详见下节，对于农技推广核心层的建立根本处于停滞状态。它直接影响到公共农技推广机构职能的有效发挥，层层设置机构、公共资源分散配置的结果是造成局部农技推广机构无效设置的同时如市一级，需要集中力量、有效发挥作用的农技推广机构如县级却无法有所作为。3、缺乏有保障的资金投入制度目前各地农技推广机构开展公益性推广工作的主要经费主要来自各级政府根据制定的中短期农业政策而拨付的推广工程费如“丰收方案、