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1、我国养老保险法律制度之改革路径以城乡一体化为背景 【摘要】城乡基本养老保险一体化是我国社会保障制度改革的重要目标，关乎国家社会保障水平和经济稳步建设。改变固有观念，实现城乡统筹，有助于我国基本养老保险效率和保障水平的全面提高。本文从我国基本养老保险及其一体化的现状着手进行分析并指出实现我国城乡一体化养老保险法律制度所存在的问题，并提出相关建议。 【关键词】养老保险；法律制度；改革；城乡一体化 中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2015）08-114-02 作为社会保障法的重要组成部分，养老保险制度对社会经济的发展的显得尤为重要。现阶段我国城乡二元结构的养老保险制度严重影
2、响了我国社会保障制度的发展。近年来，国家提出要合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。 一、我国养老保险法律制度及存在问题 我国养老保险制度是社会保障制度一个子系统。社会保险法是城乡统筹社会保障法律制度的起点，但仅靠一部社会保险法并不能解决所有问题，还需要具体的分析城镇与农村二元养老保险法律制度存在的问题，发现问题、解决问题。 1.城乡二元结构对城乡统筹养老保险的阻碍 城乡二元结构是导致基本养老保险非均等的历史原因。我国城乡二元结构的基本特征是城乡分治、农民与市民身份不平等，享受权利不平等，所尽的义务也不平等。这种以歧视农民为核心的城乡二元结构，
3、强制农民留在农村，形成了城乡二元社会结构。随着计划经济向市场经济的转变，工业化和城镇化进程的加速，社会生产力得到了逐步解放，农村不断受到城市化进程的影响，较多农村改变了原有的生产方式，不再以农业作为其主要生产方式。然而，在城市化进程不断推进过程中，这些过着市民生活的“农民”，却由于身份的限制依然享受着农民的社会保障，这是城乡二元结构与城市化进程的矛盾，也是阻碍中国社会保障城乡一体化的重要瓶颈。 2.观念方面的障碍 受到我国城乡二元经济结构的影响，我国很多人对于是否要建立、有没有必要建立城乡一体化的养老保险制度这个问题看法不一，这种争议对城乡一体化的养老保险制度的建立产生了严重影响。那些认为现在
4、还没有必要建立城乡一体化的养老保险制度的人的理由是：我国目前不具备城乡一体化的养老保险制度所需的经济社会环境，如城乡一体化的户籍制度，经济发达，政策完善的社会制度等。显然，这种观念是十分不合时宜的。不可否认，这些观念的存在，对我国城乡一体化养老保险制度的发展有着非常不利的影响。因此，这些观念如果不改变，要真正实现城乡一体化的养老保险制度将面临许多困难。 3.养老保险法律制度尚不完善 我国养老保险法律制度非常不完善，目前我国的养老保险立法在法律体系中层次较低，而且不仅具有较强的政策性，还经常变动，缺乏法律所要求权威性和稳定性。除2011年颁布中华人民共和国社会保险法作为基本法对基本养老保险进行了
5、明确的规定外，中国社会保障法律构成中，只有法规、部门规章和地方性法规对养老保险制度有所规定。 4.养老保险立法滞后 由于我国养老保险立法滞后，我国对养老保险制度的规定多数是以政府部门颁布的各种行政法规、规章来进行原则性指导，缺乏法制手段的推动，存在地方立法混乱、约束机制不健全、征收刚性不强、违规制裁措施不完善等缺陷，严重影响养老保障制度的进一步完善。2010年颁布的中华人民共和国社会保险法首次将养老保险制度以法律的形式予以明确，但是这并没有改变我国养老保险立法不足的现状。另一方面，养老保险基金属于省级统筹，相关法规和政策由省级出台和解释。此外，由于政府既是养老保障制度改革的主导者，又是利益相关
6、方，因此政府行为本身需要相关法律的制约。 二、对我国养老保险法律制度改革的建议 城乡一体化进程要求把城镇居民基本养老保险制度与新型农村社会养老保险制度进行统一，使全体公民公平的享有基本养老保障。这是我国经济社会发展的必然要求，是建设社会主义和谐社会的基本导向。通过建立全国统一的社会保障卡，为老百姓异地领取社会养老保险金提供了方便，其主要受益的人群就是进城务工的“农民工”们，他们不再因为地理位置的变化而产生养老保险费用和转移上的纠纷，解决了他们的后顾之忧，一定程度上加快我国的“新四化”改革。这是对目前我国养老保险“双轨制”问题的初期挑战，使公众对公平的养老保险法律制度产生了迫切的期待。 （一）加
7、快城乡二元户籍制度的改革 城乡二元的经济制度和户籍制度，造成了巨大的城乡差异，阻碍了我国的城市化进程，阻碍了劳动力的自由流动。我国的社会保障制度直接与户籍制度相联系，不同户籍在制度设计上存在明显差异，没有做到公共产品的均等化，加剧了社会分化。我国必须从户籍制度改革入手，建立全国统一的劳动力市场和人才市场，为养老保险城乡一体化的建立铺平道路。城乡一体化养老保险的基本目标是让城乡居民享受同样的社会保障待遇，需要建立城乡统一的社会保障制度。基于此，制度的建立需要将城乡、地方、区域、全国都纳入一个整体进行统一规划。而户籍制度的改革也将从观念上改变我国公民的城乡二元结构制，为城乡一体化养老保险制度的建立
8、奠定思想基础。 （二）合理规划养老保险立法体系 面对人口老龄化的现状，我们应合理规划养老保险立法体系。纵观目前已具备完善社会保障制度的国家不难发现，各国均是在出台相关的法律法规的基础上建立和完善本国的社会保障制度的。而我国当前只有一部社会保险法，许多制度的运行都只是依照国务院及其职能部门颁布的政策、办法、条例，立法层次较低，约束力不强。在今后的改革发展中应明确参保人和相关责任人的权利和义务，规范养老保险的资金筹集和待遇给付标准，使养老保险制度的运行有据可循有法可依。借鉴世界各国养老保险发展、改革经验与中国养老保险的发展情况，应建立起多层次、多支柱的社会养老保险法律体系。 （三）完善养老保险立法
9、 健全和完善养老保险制度的前提和基础是有法可依。一个科学的立法机制要求立法必须具有较强的计划性，维护法律的稳定。同时注意下位法与上位法保持一致，化相互矛盾、相互冲突的法律条文于逐渐一致与统一。近年来，中国在积极推进养老保险覆盖面的扩大，但不得不提的是无论是2005年实施的国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定，还是2010年1月1日实施的城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法都没有改变我国养老保险立法层次较低，权威性不强现状。另外，由于城镇居民的基本养老保险制度有的还在探索之中，如城镇自由职业者，这需要加快立法，明确权利义务。总之，要采取有利措施提高养老保险相关的制定质量和可执行性
10、，增强养老保险政策法规的严肃性。 （四）严格执行养老保险法律法规 法律制度要想取得预想的效果，离不开执行。因此，法律的执行显得尤为重要。我国的养老保险在立法时应注意规定违法行为的法律责任，对于逾期不缴纳养老保险费的个人和企业、养老保险基金经办机构的违法行为的责任追究等问题都应作出相应的规定。另外，应建立专门的监督委员会，配合养老保险制度中各政府部门建立相应的监管制度，对养老保险基金经办机构与相关政府部门进行监管，从而确保养老保险法律法规的实施。 三、结论 城乡基本养老保险一体化是我国社会保障制度改革的重要目标，这不仅关乎国家社会保障水平的发展，对于我国经济发展与社会稳定都有较大的影响。而在城乡一体化进程中，养老保险法律制度的改革对我国养老保险制度的完善有重要的意义。本文所提建议仍有不完善的地方，需要根据经济的发展结合具体国情，提出更适合的改革建议。 参考文献： 1张英洪.城乡一体化的根本：破除双重二元结构J.调研世界， 2010（12）：30-33. 2方争勇.人口老龄化背景下的城镇住房反向抵押贷款养老模式研究D.重庆理工大学，2011. 3郝晓娟，薛兴利.城乡一体化居民养老保险制度研究文献综述J.农村经济与科技，2012（11）：21-23；48. 4李晓婷.论我国城乡一体化养老保险制度的构建D.西南财经大学，2011.