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1、统筹城乡环境治理地方立法的制度构建以山东省德州市临邑县为例邵荷花 汪栋 作者简介：邵荷花（1991），女，山东章丘人，山东农业大学2014级社会管理与政府法治专业研究生； 汪栋（1968），男，安徽肥东人，山东农业大学教授、硕士生导师。（山东农业大学 文法学院 山东泰安 271018）摘 要：统筹城乡环境治理是我国城乡一体化的重要组成部分，只有合理规划城乡布局，统筹治理城乡环境治理立法，改变城乡二元结构，才能实现城乡全面、协调、可持续发展。地方环境治理存在部门保护主义和地方保护主义突出，立法能力不足，立法程序及宪法监督缺失等问题。因此，在统筹城乡环境治理立法过程中，必须协调行业利益及地方利益的
2、关系，厘清中央及地方立法的权限，构建统筹城乡环境立法的利益协调机制以及相应的地方立法宪法监督制度。关键词：统筹城乡；环境立法；协调机制；宪法监督一、问题的提出根据涂尔干的社会分工理论，随着社会的发展，社会的劳动分工越发达，分工会越来越细，其主导规则是“分工的连带关系”的“协作型法”，这种规则调整着行业利益的关系。上个世纪八十年代政治学新兴的“治理”概念强调“扁平化治理”和公众的参及，弱化国家的“统治”角色，重视国家及地方的双向互动，这为地方立法提供了又一理论支持。统筹城乡环境综合治理，是指政府领导、部门协作、公众参及，对城镇和乡村的容貌秩序、环境卫生、设施建设、公共服务和绿化生态等进行规范和管
3、理的活动。统筹城乡环境治理筹划城市（部门利益）及乡村（地方利益）即协调部门利益及地方利益的过程。因此，城乡环境治理符合社会学“连带关系”发展趋势，同时，地方环境立法源自人民主权理论及地方自治原理，契合政治学的“治理”概念。城市化是社会分工不断发展的结果，代表着市场经济的发展，是一种社会连带关系，是契约的发展结果，如果说城市利益关系主要体现了“分工的连带关系”，偏重于行业性、部门性及开放性，是横向的扁平化的利益关系，那么，乡村利益关系则体现了“同求的连带关系”，偏重于地域性及封闭性，是纵向的垂直的利益关系。而统筹城乡环境治理的过程，就是统筹协调城市及乡村、部门利益及地方利益的过程。如何在环境立法
4、中将横向及纵向（城市及乡村）紧密的联系起来，并实现二者的和谐相处，是目前我国亟待解决的问题。其中，城市利益及乡村利益、行业利益及地方利益、行业利益及行业利益间的矛盾尤为突出，在环境立法中解决这些突出问题成为立法的重点和难点。笔者在此以山东省临邑县的城乡环境治理为例，分析目前我国统筹城乡环境治理中出现的各种问题，并进一步分析出现的深层原因，即从法律的角度找出其出现的立法方面的不足之处，并运用涂尔干的社会分工理论和善治理论进行阐述，提出统筹城乡环境立法的立法构想。地方环境立法具有因地制宜、自主性、地方性、区域性等特点，地方环境立法可以增强规则在本区域内的确定性。这一法治价值源于其政治治理功能，即地
5、方立法能够提高规则供给的回应性、效率、质量及民主参及程度。地方立法因地制宜，公众参及直接便利，地区内部差异较小，制度需求的一致性高于全国，不必过多考虑非正式制度及正式制度之间的兼容性；地方立法所需信息及时而充分，立法风险较低，利于制度创新；地方立法能够更好自我控制、调适。当然，地方立法的这些法治价值及善治功能主要是针对调整“同求的连带关系”而非“分工的连带关系”而言。环境治理立法过程中的城乡关系，既包括“同求的连带关系”，也包括“分工的连带关系”，前者体现为地方利益的立法诉求，后者体现为行业利益的立法表达。 因此，统筹城乡环境治理，必须运用立法的方式协调各方的利益，建立合理的利益协调机制，充分
6、发挥地方环境立法的善治功能，使城市及乡村、行业及行业、部门及地方等和谐相处，得到统筹，使地方环境得到更好地改善，实现人及自然的和谐相处。二、临邑县城乡环境治理一体化发展现状（一）立法现状目前，临邑县进行城乡环境治理的地方立法层面的法律依据主要是山东省政府的相关规定和文件，其中主要有：1995年6月1日，山东省人民政府关于印发山东省实施城市市容和环境卫生管理条例办法（已废止）的通知；1996年12月14日，通过山东环境保护条例，并于2001年修正；2010年3月1日，实施山东省城镇容貌和环境卫生管理办法2013年9月，德州市颁布实施了德州市城市建筑垃圾管理办法，该办法根据中华人民共和国固体废物污
7、染环境防治法、国务院城市市容和环境卫生管理条例、建设部城市建筑垃圾管理规定和建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定等有关法律、法规，结合德州实际情况制定。2013年10月，山东省人民政府颁布第267号政府令山东省机动车排气污染防治规定；2013年11月，山东省德州市政府法制办发布关于加强行政执法监督优化发展环境的关于进一步优化发展环境的意见；2014年4月，山东省人民政府办公厅发布关于加强村镇污水垃圾处理设施建设的意见；2016年2月，山东省人民政府办公厅发布关于加强乡村安全生产、建设工程质量安全、环境保护、道路交通安全监管工作的通知等规章和条例。这些成为临邑县进行统筹城乡环境治
8、理的法律依据，临邑县政府在这些条例和办法的指导下，进行城乡环境一体化建设，使农村的环境得到很大改善，但也存在很多问题尚未解决。虽然，山东省在城乡环境治理方面制定了相关的条例和办法，但是，及四川省相比，还是处于落后的地位，四川省在统筹城乡环境治理方面在全国居于领先地位，四川省第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议于2011年7月29日通过四川省城乡环境综合治理条例（以下简称条例），自2011年10月1日起施行。条例明确规定了城乡综合治理的范围和责任，第一次以条例的形式规定了城乡环境治理的内容，使城乡环境治理步入法制化轨道。而山东省的各条例并没有一个将城乡环境的治理综合到一起，而是重视城镇的
9、环境治理，轻视农村的环境治理。因此，山东省需要完善城乡环境法律体系，将农村部分的法律空白补充完善，平衡城乡环境立法，更好地建设社会主义新农村，保障人民的基本环境权益，让农民正真感到幸福。（二）发展现状临邑县现下辖10个乡镇2个街道办，人口54.5万。目前，已基本实现城乡环卫一体化全覆盖，形成了以“村收集、镇运输、县处理”运行模式，逐步构建起了城乡环卫一体化的总框架。使全县城乡环境得到很大改善，尤其是农村居民，也享受到了城市环境保洁的待遇。综合看来，临邑县在城乡环境治理方面还是取得了很好地成绩，建立了网络化环境监管体系，使城乡环境处于整个网络化的监管之下，大大改善了农村“脏、乱、差”的状况，使得
10、农民的生活环境得到改善，为农村居民提供了更好的生活环境，也实现了社会主义新农村建设村容整洁的目标。然而，在治理过程中却存在很多的问题，由于我国长期受城乡二元结构的影响，我国的城乡环境治理偏重于城市的保护和治理。由于临邑县农村主要以种植业为主，因此，现代农业生产化肥、农药和农业地膜的使用造成的污染以及农作物秸秆的焚烧造成的大气污染问题严重，加之，生活垃圾日益增加，污水任意排放造成的水源污染，还有乡镇企业排放的废气，废水，固体污染物等的污染。目前，不只是临邑县的农村，甚至全国的农村都面临着城市污染向农村的转移。农村成为城市的垃圾场，田间地头，城市生活垃圾和工业垃圾堆积成山，时间久了，垃圾不处理，产
11、生的垃圾液渗到地下水源，是当地的饮用水遭到污染。农村不仅要消化自己产生的垃圾还要承受来自城市垃圾的压力，严重超出了自身的净化能力。根据邻避效应 山东省社会科学规划项目“法治中国建设视野中的宪法实施与监督程序研究”（15CFXJ34）。，人们是不会允许在自己的周围建一些危害身心健康的设施的，但是为什么会出现农村的环境遭到污染和破坏的现象呢？是当地居民不懂得邻避效应还是其他原因？究其原因，主要是当地的行业利益及地方利益之间的矛盾，比如一个钢铁厂要入驻农村，地农民肯定会以邻避方式加以抵制，因为会破坏当地的环境，但是，钢铁厂会想方设法的给予当地百姓以所谓的“福利”，即解决当地的就业问题、占用耕地给予补
12、偿等手段，而代表当地利益的村委会或乡镇政府就会考虑到当地的经济发展答应其在当地建厂，并不是违背规律的结果而是行业利益及地方利益两者相互妥协的结果。三、城乡环境治理出现问题的深层原因（一）环境协商治理机制不健全 广东的PX项目和天津大爆炸事故的发生，充分说明了我国的环境协商治理基础出现了问题，即其中最重要的一环即公众参及出现了问题。环境协商治理机制，即确定及环境相关的主体按照既定的程序和方案共同制定环境决策，贯彻决策执行，并使全过程得到有效监督的环境资源调配过程。 邻避效应即居民因担心建设项目(如垃圾场、核电厂等邻避设施)对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，从而激发人们的嫌恶情结，
13、滋生“不要建在我家后院”的心理，及采取的强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。环境协商治理机制可以体现公民的直接参及，能够保障公民的基本环境权利，公众能够通过这一机制充分表达自己的利益诉求。而在城乡环境的治理过程中，虽然我国有环境保护公众参及办法，但是，实践中，未能真正实现公众的直接参及。环境保护公众参及办法第4条明确规定，环境保护主管部门可以通过征求意见、问卷调查，组织召开座谈会、专家论证会、听证会等方式征求公民、法人和其他组织对环境保护相关事项或者活动的意见和建议。第7条规定，参加专家论证会的参会人员应当以相关专业领域专家、环保社会组织中的专业人士为主，同时应当邀请可能受相关
14、事项或者活动直接影响的公民、法人和其他组织的代表参加。然而，现实中，普通公众的意见并不能进入立法程序，环保事务或关联区域性的地方利益，或牵涉全国性的行业利益，两者缠绕纠结难以区分，地方环境立法面对跨地域的行业利益，如何确定利益相关者？利益相关者能否有效参及立法过程？这是目前地方环境立法亟待解决的问题。（二）地方环境立法质量差，立法能力落后第一，条文抄袭或重复上位法。地方环境立法中，单纯追求数量，为了完成任务而立法，例如，湖北省环境保护条例、河北省环境保护条例等均照搬 1989 年环境保护法的体制设置，条文数量相差不超过五条，一些条文完全复制上位法，还有一些只是做少量的文字性修改，而对本该加以具
15、体化的制度规则鲜有涉及。 秦鹏，唐道鸿：环境协商治理的理论逻辑与制度反思以为例，深圳大学学报（人文社会科学版），Vol33 No1，2016年1月，第108页。第二，制度落后。由于地方都有“环境为经济服务”的传统观念，因此，地方制定的规章和条例缺乏对生态系统的整体管理，只是针对环境污染的治理忽略了对生态环境的保护、改善和恢复。第三，我国地方环境立法“千篇一律”。地方立法依赖民主协商协调机制。地方人大及其常委会的立法能力建设是地方立法正当性及合法性的基础，然而，现在大部分地区虽然享有了地方环境立法的权利，但是由于大部分地方都没有专业的法律或技术人员，也没有专门的立法机构，只是临时组建的机构来响应
16、立法法的放权。有的地方立法能力不足，进行第三方立法，搞“委托立法”或“立法外包”，还有的甚至“法盲立法”。（三）地方环境立法部门利益和地方保护主义突出 地域利益关系而非行业利益关系是地方环境立法的重点对象。目前，由于相应的立法监督机制没有建立起来，地方环境立法的部门利益和地方保护主义就显得尤为突出。有的立法偏向既得利益集团，干预市场，造成不公平竞争。还有的搞地方保护主义，限制外地企业进入本市承揽业务，在监管中不一视同仁，对外地企业搞歧视性政策。再次，地方环境立法权掌握在地方权力机关和地方政府手中，在各部门进行起草立法时，各个部门不自觉地会向自己的部门有所倾斜。从而会引起各部门间的矛盾和利益冲突
17、。因此，地方立法程序必须着力整合地方共同体各组成部分的次级区域的利益关系。（四）地方环境立法的宪法界限模糊 立法法明确规定地方可以进行环境保护方面的立法，放权给地方，一放全国就由原来的49个较大的市享有的地方立法权扩大至所有284个设区的市、30个自治州和4个不设区的地级市。地方立法权的扩张，将宪法监督提上更紧迫的日程。地方环境立法制定出来后，“一放就乱”、“否具有合宪性、是否具有地方特色立足实际、是否发挥了地方的自主权、地方环境立法是否适度”、“是否及宪法相抵触”、“是否及上位法相冲突”等问题出现后，怎么解决？这就要实施对宪法的监督，即地方环境立法的合宪性审查问题。另一方面，立法法只是明确规
18、定了地方在环境保护方面可以进行立法，却没有明确规定环境保护的范围，地方环境立法更是不明确。因此，由全国人大常委会明确立法法地方立法事项的范围，对“环境保护”作出清晰界定，既是其职责所在，也是形势所需。 李昌凤：修改后地方环境立法面临的机遇与挑战，学习论坛，2016年第2期，第68页。以法律解释的形式明确地方环境的立法范围，要兼顾立法权的均衡分配，避免及其他领域交叉重叠。这虽然不是地方的立法权限，但对地方环境立法起到至关重要的作用，是立法法亟待解决的问题。（五）立法项目分部不均，立法领域有所空白立法项目分部不均，主要表现为三点：重城镇轻农村；重实体轻程序；重法规规章轻环境标准。山东省地方环境立法
19、在某些领域尚有空白，尚未对农村环境保护作出明确规定，尚未体现出可持续发展的思想。例如山东省城镇容貌和环境卫生管理办法中，明确了城镇环境卫生管理办法，却忽略了农村的环境卫生管理，而四川省城乡环境综合治理条例则兼顾了城乡的统筹发展，将城乡的环境治理综合到一起治理，并制定条例，将其上升为法，使城乡环境治理也有法可依，同时也纳入法治化轨道。并且，在土壤污染防治方面、农药的污染防治方面、环境侵权民事责任方面、农村环境基础设施建设方面和环保执法手段等方面地方环境立法也都存在一定的欠缺和空白。四、统筹城乡环境治理立法的制度构建统筹城乡环境治理，加快新农村建设，要构建和完善本省的环境地方法规体系，并制定配套的
20、地方性法规和政府规章，通过立法保障农民的环境权益，应做到以下几个方面：（一）均衡立法项目填补立法空白地方环境立法要解决“重城镇轻农村，重实体轻程序，重法规规章轻环境标准”这三个问题，首先要立足全局，在立法中贯彻可持续发展的思想。立法要坚持公平、持续、协调、生态安全的原则。把农业、农村、农民看作一个有机的整体，尽快制定农村环境保护及污染治理的综合性地方法规，或者制定专项农村环境污染防治法规，对农村环境保护的相关问题作出明确规定， 李昌凤：修改后地方环境立法面临的机遇与挑战，学习论坛，2016年第2期，第71页。在立法中做到城乡均衡发展。另外,填补土壤污染防治方面、农药的污染防治方面、环境侵权民事
21、责任方面、农村环境基础设施建设方面和环保执法手段等方面的欠缺和空白，通过立法填补空白,以保证有法可依。通过立法填补空白,以保证有法可依。其次，要做到实体和程序并重，立法、行政、司法各方面都要兼顾，合理分配环境执法权，不能只顾及政府部门的权利忽视公民的监督检举权。再次，要在立法中详细规定环境污染的处罚标准，加大污染环境的处罚标准。（二）完善环境协商治理机制 善治是使公共利益最大化的公共管理过程。 杨莉英：河北省地方环境立法的现状、问题与对策，河北科技大学学报（社会科学版），2010年4期，第61页。善治的本质特征，就在于它是政府及公众对公共生活的合作管理， 是政治国家及公众的一种新颖关系，是两者
22、的最佳状态。 秦鹏，唐道鸿：环境协商治理的理论逻辑与制度反思以为例，深圳大学学报（人文社会科学版），Vol33 No1，2016年1月，第111页。我国地方环境立法的参及主体大都是环境保护方面的专家或专业人士，普通民众进入不要立法程序中，更不能表达自己的声音，因此，要完善立法主体，将广大公众从权威中解放出来，让公众参及环境立法，实现其主体地位，畅通参及渠道，让他们充分发挥自己的能力，为自己发声。同时，加快中间层市民在社会的建设，充分发挥非政府组织（NGO）如环保组织的的作用，通过各种宣传途径如电视、广播、报纸、网路等宣传环保知识，培养市民的公民角色意识。（三）广纳贤才，提高立法技术和质量 法者
23、，社会之公器也。三尺之法安立？立法者，为社会立规矩、画绳墨也，故务求公正。 陈剩勇，赵光勇：“参与式治理 ”研究述评，教学与研究 ，2009年第8期，第81页。立法是如此神圣崇高的工作，以至于只有近乎圣贤的人才能担此重任。立法者要有公正善良的心灵和情怀，要用较高的理性，要有经验，地方环境立法要招贤纳士，吸收专业素质高的高素质法律人才。此外，地方环境立法还要提高立法的技术和质量。通过利用立法的一些技术手段如科学预测、合理论证、结构缔造、语言表达等的运用提高立法的质量。着力解决地方立法机构人员、经费和机构设置问题。充分保证地方环境立法的能力。须改革其组成及工作方式，提高人大代表和委员的法律素质；同
24、时，地方党政机关、政协、社会团体等共同参及立法，使立法成为彼此协商协调平台；探索建立立法联系点制度、征求人大代表意见制度、立法项目征集及专家论证制度等，整合地方智识资源，完善利益表达机制；规范“委托立法”，控制“立法外包”，杜绝“法盲立法”，以保证地方立法的民主性、科学性。（四）构建利益协调机制 建立行业利益及地域利益的地方环境立法程序整合机制。地域利益关系而非行业利益关系是地方环境立法的重点对象。因此，地方立法程序必须着力整合地方共同体各组成部分的次级区域的利益关系。地方公众参及是地方立法程序的根本，但同时，必须考虑地方立法的外部效应，尤其是涉及跨地域的全国性的行业利益时。统筹城乡环境治理问
25、题根本的是要协调利益问题，协调行业利益及地方利益、城市和乡村利益、行业及行业之间的利益等，构建合理的利益协调机制，完善利益表达机制是环境立法要解决的关键问题。（五）完善宪法监督地方立法权的扩张，尤其是十八届四中全会后，立法法明确将环境的立法权下放到地方，并且全国拥有环境立法权的主体数量迅速增加，去和才能级保证地方的立法质量又能将地方的环保事务纳入法制化的轨道，这就将宪法监督提上更紧迫的日程。需要加强对地方环境立法的正当性及合法性的宪法监督，需要按照“有法必备、有备必审、有错必纠”的要求，完善地方环境立法的监督制度和备案审查制度。宪法监督制度是合法（合宪）性形式审查及实质审查的统一体。形式审查主
26、要是程序审查，实质审查即实体审查。合法（合宪）性审查制度设计要防止地方立法超越立法范围，更须注重对公民权利的宪法保障。宪法规制地方立法的根本目的是实现国家、地方及个人的利益平衡。建立备案审查制度，和违宪、违法的专门审查制度，同时加强社会公众的监督作用。参考文献：1李昌凤.立法法修改后地方环境立法面临的机遇及挑战J.学习论坛：2016,(2):67-71. 2陈公雨.地方立法十三讲M.中国法制出版社.2015. 3杨莉英.河北省地方环境立法的现状、问题及对策J.河北科技大学学报(社会科学版):2010,(4):58-63. 4许俊伦.地方立法论M.中国民主法治出版社.1997,(110).陈公雨
27、.地方立法十三讲M.中国法制出版社.2015. 5许俊伦.地方立法论M.中国民主法治出版社.1997,(110). 6汤唯，毕可志等.地方立法的民主化及科学化构想M.北京大学出版社.2006. 7苏小炜.我国地方环境立法初探J.巢湖学院学报：2005,(2):59-63.System construction of urban and rural environmental governance of local legislation- Taking Linyi County, Dezhou City, Shandong Province as an exampleShao Hehua WA
28、NG-dong (College of Humanities & Law, Shandong Agriculture University, Taian Shandong 271018)Abstract: The CO-ordinating urban and rural environmental governance is an important part of the integration of urban and rural areas in China, rational planning and layout of urban and rural areas, urban an
29、d rural governance environment, change the dual structure in urban and rural areas, urban and rural comprehensive, coordinated and sustainable development. Local environmental governance department protectionism and local protectionism is outstanding, legislative incompetence, lack of legislation an
30、d the constitution supervision and so on. Therefore, in the process of balance urban and rural environment governance legislation, must coordinate the relationship between the industry interests and local interests, to clarify the central and local legislative authority, building as a whole of urban and rural environmental legislation interest coordination mechanism and corresponding local legislation system of constitution supervision.Key words: balancing urban and rural; environmental legislation; coordination mechanism; constitutional supervision