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1、调查和决策构建预防为主、调解优先多元化社会矛盾纠纷解决机制调查和思考总第303期 调查和决策（内参） 第193期 构建预防为主、调解优先多元化社会矛盾 纠纷解决机制调查和思考 成都市多元化矛盾纠纷解决机制课题组 当前，我国正处于经济社会发展战略机遇期，也是矛盾凸显期。随着改革不断深入，开放不断扩大，利益分化整合进一步加剧，多元化利益诉求进一步凸显，能否有效化解以利益争端为焦点人民内部矛盾，直接影响政治安定、经济发展、社会和谐。深刻把握新形势下人民内部矛盾新特点新要求，坚持以人为本，立足群众利益，着眼社会稳定，整合资源，构建有效机制，把矛盾化解在先，对建设和谐社会具有重大战略意义。 一、构建多元
2、化社会矛盾纠纷解决机制是和谐社会建设基础 预防为主、调解优先多元化矛盾纠纷解决机制，就是在党委政府统一领导下，政法委牵头，司法行政部门为主，各相关部门齐抓共管，人民群众广泛参和，整合人民调解、行政调解和司法调解资源，共同化解矛盾纠纷分工合作、协调配合、运转有序良性社会治理机制，这是政治安定、经济发展、社会和谐基础。 第一，建立预防为主、调解优先多元化矛盾纠纷解决机制是应对社会矛盾纠纷发展新趋势客观需要。当前，社会矛盾纠纷正处于一个相对活跃期，呈现出总体数量明显上升、矛盾纠纷类型和涉及主体多样化、利益冲突激烈化、表现形式群体化、引发原因复杂化新趋势，加大了矛盾纠纷解决难度。一些跨地区、跨部门、跨
3、行业三跨纠纷，单靠任何一个部门力量都难以解决，即使解决，效果也不理想；一些需要完善改革措施和调整利益关系等体制机制深层次原因纠纷，解决起来举步维艰；一些涉及面广、政策性强纠纷，解决需要较高政策法律水平和应对复杂情况能力。这些，都需要整合多部门力量，构建多元化解决机制，协调合作，才能奏效。 第二，建立预防为主、调解优先多元化矛盾纠纷解决机制是化解矛盾纠纷有效途径。化解矛盾纠纷方式大体有两类，一是裁判方式，包括司法裁判、行政裁判和仲裁，最大特点是在分清是非基础上就争议做出明确裁断，调查过程往往耗时费力、成本较高。二是调解方式，包括司法调解、行政调解和民间调解三种，最大特点是通过第三方疏导使冲突当事
4、人彼此妥协来实现矛盾化解。实际上，不少社会矛盾纠纷化解，并不需要通过明辨是非方式来要个说法，相当一部分矛盾纠纷可以通过信息沟通、情感宣泄或心理抚慰来释放对立情绪，甚至需要凭借模糊是非方式得以化解。调解方式体现出明显优势。需要强调是，当事人妥协和合意，更符合构建和谐社会基本价值，易于纠纷主体所接受。 第三，建立预防为主、调解优先多元化矛盾纠纷解决机制符合社会治理模式柔性化变革客观需要。在社会治理中，利益主体是利益承担者、追求者、实现者，和不同形式、不同内容、不同功能、不同性质利益客体之间矛盾，必然要通过利益主体来传达，并表现为利益主体之间矛盾。在很大程度上，社会治理就是执政党利益整合功能发挥。构
5、建和谐社会要求社会治理模式更多由刚性控制向以人为本柔性治理模式转变。通过第三方调解，促使冲突当事人合意妥协，最终解决矛盾纠纷方式，在一定程度上避免了司法、行政部门过早介入，发挥了第三方非政府组织中立优势，符合社会公共管理主体多元化趋势。通过调解化解矛盾，是社会管理柔性化客观需要。 第四，建立预防为主、调解优先多元化矛盾纠纷解决机制符合矛盾纠纷解决方式发展总体趋势。当代世界各国司法改革一个共同趋势，就是在改革诉讼程序同时积极推行非诉讼纠纷解决机制。在我国，调解制度作为一种悠久法律传统，一直是私人纠纷解决重要方式。而法院调解则是中国民事诉讼中最富有特色制度，在国外被誉为东方经验，在进入诉讼爆炸时代
6、和案件审理迟延背景下，非诉讼方式对社会纠纷解决尤其具有积极意义和重要价值。 二、构建多元化矛盾纠纷解决机制存在主要问题 一是调解方式运用和当前矛盾纠纷多发频发态势不相称。现实中，矛盾纠纷化解方式较为单一，调解功能体现和作用发挥尚未达到应有程度。一些地方对调解重要地位和作用缺乏必要认同，人民调解参和度不高，人民调解组织作用发挥有限；一些当事人认识不到位，往往偏重选择司法诉讼和行政解决途径来解决矛盾纠纷；一些法官在处理具体案件时也出现一定程度上重裁轻调现象。 二是人民调解参和和运行缺乏制度化保障。在各地试行大调解机制中，人民调解在案件来源、经费保障、调解程序、调解效力、调解人员培训提高和资格认定、
7、和司法调解和行政调解彼此衔接等诸多方面缺乏制度化、规范化保障，致使人民调解缺乏必要公信力。这也是不少民事纠纷当事人不找人民调解员而径直诉到法院或找行政机关解决重要原因之一。当法院和行政机关难于应对众多矛盾纠纷时，一些非规范救济方式应运而生，如宗族性组织就介入调解，一些非法组织如讨债公司，甚至黑社会势力也乘虚而入，带来新社会问题。 三是各种调解方式缺乏有机协调整合，没有形成真正意义上大调解机制。主要体现在：行政调解方式内部协调配合基本处于各自为政状况；人民调解方式内部协调配合关系不够明晰，一定程度上阻碍了调解作用有效发挥；司法调解、行政调解和人民调解分属不同系统，彼此间缺乏协调配合。调解方式协调
8、不够，甚至缺位，社会矛盾得不到及时化解，导致党委政府信访总量居高不下。一些民众在了解掌握党委政府不愿矛盾纠纷激化心态后，通过越级上访对政府施压，助长了闹访、缠访行为和个别人大闹大解决、小闹小解决不良心态，不仅不利于矛盾缓解，更有碍矛盾纠纷预防机制建立。 四是大调解机制试行缺乏必要理论支撑和立法保证。目前，一些地方试行大调解机制多属于经验型做法推广，少有理论上总结和提升，缺乏必要理论支撑。近年来一些学者对国外流行ADR形式（审判外纠纷解决方式）有所介绍和研究。我国大调解机制对ADR如何借鉴吸收目前还缺乏系统实证和对比研究。试行大调解机制由于涉及面广，其规范运作中许多问题都需要通过统一立法来解决，
9、国外ADR所以能够成为一种潮流，其中很重要原因就是实行这一做法国家，都有相应立法将其纳入法制运行轨道。 三、构建多元化社会矛盾纠纷解决机制基本原则 构建预防为主、调解优先多元化社会矛盾纠纷解决机制，目在于超越现行矛盾纠纷苗头排查和预警一般做法，突出对矛盾纠纷预见分析和防范，采取先调解后诉讼化解模式，发挥好调解简便高效、变通妥协和成本低廉优势，重构大调解机制，扩大调解覆盖面，提高公信力，使之成为化解矛盾纠纷、维护和促进和谐社会建设重要途径。这是在现代法制社会下，应对新社会问题，加强社会管理有效手段，必须遵循以下基本原则： 1.必须坚持党委政府统一领导、相关部门协调配合、民间力量广泛参和，构建共同
10、负责、分工协作工作格局。该机制涉及司法、行政和民间资源整合，离开党委政府直接领导，一切工作都将无法开展。要在现有法律框架下，推行机制总体文件应以党委政府名义下发，规范党委政府直接领导和协调职能，并对领导小组和办事机构设置及其职权职责、矛盾纠纷调解处理流程、经费保障等重要问题做出明确规定。 2.必须坚持以司法行政机关为主原则，完善人民调解、行政调解、司法调解相互衔接配合机制。适应社会矛盾纠纷大量增加和加强矛盾预防需要，应坚持以人民调解为主体。要整合以人民调解委员会为主，其他民间社会资源广泛参和人民调解机制。司法行政机关业务管理包括了法制宣传、律师公证、法律援助、基层司法服务、人民调解等，涉及大量
11、民间和半官方组织，和民间资源联系广泛，在公民社会培育中，这种民间资源优势，对和谐社会建设作用巨大。因此，构建大调解机制应以司法行政机关为主。上海、武汉等地已开始实践在党委政府领导下，以司法行政系统为主构建大调解机制。要将司法行政机关作为大调解机制领导机构常设机关，通过资格许可、经费拨付、负责人批准等方式强化对现有人民调解组织管理，司法行政机关应成为大调解机制领导机构常设机关，具体负责大调解机制日常事务，保证调解工作纳入机制性常态化管理。要规定司法行政机关和有关部门配合参和相关纠纷调解，建立专业性调解机构，如建立民间医患纠纷调解机构参和行政调解。要重视司法调解和人民调解衔接，对仍能调解案件在进入
12、诉讼程序后，法院可以委托人民调解组织调解。 3.必须坚持公共法律服务理念，把预防和化解矛盾纠纷保障纳入政府公共财政预算。新机制由传统主要依靠信访、公安、法院以及各级政府等行政资源来化解矛盾纠纷模式转变为更多地借助民间资源（律师、人民调解员、各行业专业人员等）实现矛盾纠纷多元化解决模式。在大量节省行政资源及经费同时，也要看到，某些必要支出，需要纳入政府公共财政预算，如政府聘用法律顾问费；为建立激励机制来鼓励更多民间资源介入调解工作，对调解矛盾纠纷成功奖励费；人民调解员定期培训费；矛盾纠纷当事人中弱势群体或符合法律援助条件减免费用和法院诉讼费等等。考虑到一些社会矛盾纠纷复杂性，还可单列必要专项经费
13、，聘用毕业于法律院校优秀大学毕业生或具有丰富法律实践经验退休法官、检察官、警官等为首席调解员，充实到调解各个关键岗位，提高调解专业化水平，保证调解成功率。 4.必须加大立法论证，适时将党委政府相关政策上升为地方性法规。构建多元化矛盾纠纷解决机制，必须以相应制度作保障。目前，尽管可以以党委政府规范性公文推进协调机制建设，但这一做法缺乏持久性制度保障。应当从立法上早作准备，通过行政立法，明确规定参和机构法律地位、法律责任、参和程序、资金保障、组织网络模式等，推动调解方式联动，鼓励法律中介机构有序介入，扩大纠纷受理范围，提高调解协议书法律地位和社会公信力，促进预防机制建立。 四、构建多元化社会矛盾纠
14、纷解决机制对策建议 （一）构建社会矛盾纠纷预防机制 1.决策风险评估机制。决策行为影响着社会情绪集聚和释放，关系民心向背；政策科学过程是科学发展观在决策方面具体体现。决策要充分借助外脑，发挥专家学者及律师等专业技术人才作用，促进决策科学化、民主化和法制化。在依法决策过程中，尤其要发挥好律师等法律工作者积极作用。由司法行政机关牵头，组织经验丰富、业务能力强、社会代表面广律师组建法律顾问团，参和到党委政府重大决策制定过程当中，为各级政府和部门重大政策和项目提供法律论证、风险评估和法律解决方案，有效规避法律风险和预防可能引发矛盾纠纷，最大限度地实现社会矛盾纠纷被动预防为主动预防、事后处置为事前预防。
15、 2.法制宣传导向机制。主流性法制导向，是引导社会情绪、释放社会控制压力、培育公民法制精神、推进依法治国重要手段。应由司法行政部门牵头，建立相关政府部门、基层司法所人员、人民调解员和律师、基层法律服务工作者等广泛参和，覆盖面广、影响力大社会法制宣传导向机制。凡涉及重大改革事项推进、土地征用和重点工程拆迁安置等事关社会稳定、群众切身利益事项，先期进行法制宣传，使群众明白重大决策出台是符合法律法规，是以保障其利益为最终目，从而赢得广大群众理解支持，确保各项改革政策和措施顺利实施。 （二）推进社会矛盾纠纷大调解机制建设 1.建立矛盾纠纷调解中心。综合性矛盾纠纷调解组织建设是确保大调解工作规范化、制度
16、化进行基础。要在市、县两级建立代表党委政府行使调解矛盾纠纷职权综合性办事机构-矛盾纠纷调解中心，在地方党委政府统一领导下，以司法行政部门为主体，由法院、公安、信访、建设、国土等重点部门共同参和，综合动员和协调各方资源，强化对矛盾纠纷信息全面了解和掌握，减少和避免矛盾纠纷掌握中盲点，增强应对和处置社会矛盾纠纷主动性，保证调解工作权威性、有效性和公正性。 2.构建功能互补部门衔接调解机制。一是诉讼中调解机制，和法院衔接。在人民法院建立人民调解工作室，对经人民法院引导、当事人自愿调解案件进行调解。在当事人自愿前提下，通过诉讼中调解化解当事人之间矛盾纠纷，尽量避免矛盾纠纷进入诉讼程序。一方面解决当前基
17、层法院案件持续上升，法官审案压力过大问题，另一方面为双方当事人提供一种更为经济、便捷和平和纠纷解决方式，实现节约纠纷解决成本、追求效益最大化目标。二是非刑事案件调解机制，和公安衔接。建立乡镇司法所和公安派出所衔接非刑事案件调解机制，对过去由派出所民警调解一般民间矛盾纠纷，转为由司法所进行调解。鉴于司法所目前编制人员有限，可考虑聘请退休警官、法官、检察官或法律专业大学毕业生为首席调解员专门从事调解工作。三是信访案件调解机制，和信访衔接。在信访局内设矛盾纠纷调处室，委派律师或人民调解员值班，现场调解矛盾纠纷并引导信访人以理性合法方式反映诉求。四是重点行业调解机制，和相关部门衔接。在医疗、交通、房地
18、产、劳动保障等矛盾纠纷较集中领域和行业，由司法局牵头组织具备专业知识并热心调解人员组建行业人民调解组织，并建立和行业主管部门联动机制。 （三）引导矛盾主体合理通过诉讼解决社会矛盾纠纷 1.引导矛盾主体通过合法途径表达诉求。经调解无效，确实无法达成调解协议，参和调解工作人员应当告知当事人解决矛盾其他合法途径，并引导当事人通过合法途径解决问题，尽可能避免矛盾纠纷激化情况发生。 2.尽最大努力搞好法律援助。对符合法律援助条件当事人，调解人员应告知其具有申请法律援助权利，并通知法律援助机构为其办理法律援助事宜，做到应援尽援，让当事人感受到政府关心和帮助，通过法律途径解决纠纷。 (提供单位:发布时间:2008-11-25 录入用户：admin-swzys)