CF40-财政政策开前门.docx

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1、财政政策开前门 1提要:运行环境：外部经济景气程度高位回落内信用扩张进一步放缓3季度全球经济景气度继续从高位回落，摩根大通全球综合PMI和全球制造业PMI较2季度进一步下降。信用风险溢价上升，Ml, M2、社融增速持续走低，3季度新增社会融资同比增速-3 %远 低于过去5年6%的平均增速。广义政府支出放缓。（公共财政支出+全国政府性基金支出+扣除掉财政内预算与民间投 资的基建支出）3季度末累计同比增速为8.5% ,较2季度末下降L2个百分点，较去年同期 下降7.1个百分点。运行特点：经济景气程度出于下行通道PMI指数下行，就业市场景气度下降，总体价格水平稳定。房地产和汽车两大周期性行业的销售增

2、速均在下行通道当中，带动整体消费增速放缓。固定资产投资增速放缓，基建投资仍为主要拖累。出口增速处于下行通道当中。展望与风险：经济继续下行，资本市场更大波动外部经济景气程度继续下行，全球资本市场面临美国股市调整压力耐用品消费仍处于周期下行通道信贷紧缩环境下房地产投资亦面临下调压力；基建投资与资金来源仍面临较大缺口，难有 大的起色；制造业投资上行空间有限除非美元指数显著下行，仍面临资本流出和人民币贬值压力资本市场处于深度调整临界点，或面临更大波幅应对措施：开前门、有担当货币政策做出了一系列积极调整，宜保持相对宽松的流动性环境，保持对人民币汇率波幅 的足够容忍度，发挥汇率自动稳定器作用财政政策在“堵

3、后门”的同时需要更加积极“开前门”，为公益和准公益基建投资安排合 理资源来源；合理安排政策改革顺序，在承当调整压力的过程中“有担当”加快金融市场补短板，促进以REITs为代表的权益类融资工具开展，高收益债券市场开展 培育，个人养老金账户开展1本文为中国金融四十人论坛2018年第2季度宏观政策报告（总第36期），报告执笔人为张斌、邹静娴、 张佳佳。报告经2018年7月29日CF40第36期季度宏观政策报告论证会暨第222期“双周圆桌”研讨会 的现场论证。图24财政支出累计同比图23财政收入累计同比图25财政存款变动季度同比增速图26广义政府支出累计同比数据来源：Wind,中国金融四十人论坛运行特

4、点:经济景气度处于下行通道经济景气度回落。3季度制造业PMI月均值分别为51. 1,比今年2季度下降0. 5个百 分点；商务活动和服务业PMI月均值分别为54.4和53.3,分别较今年2季度降低0.5和 0.7个百分点。克强指数,从今年2季度末的10.62下降至8月的10.54。9月工业企业增加 值同比增速为5.8%,较今年2季度末下降0.2个百分点，较去年同期下降1.8个百分点。 7-8月，工业企业利润累计同比增长均值为16. 7%,较今年2季度均值上升0.4个百分点， 比去年同期低5. 2个百分点。克强指皎:当月值PMI -非制迨虫PMI:商务活动 制造业PMI:服务业 57.00 56.

5、00S5.0054.0053.0052.0051.0050.0049.002 WW I.7CocErs, yaoz J.3ZSZ Lr 8 9sz 一8OSOZ 一rt-1 gsoz 一-80 zoz .g: Lto-noz v108Z )m gosz 三.600Z .La&OZ 0.001L 4 85Z -二0 8旦 一Tn -1-一一LL8 66Z -L-丁8三 1号sz v-d L82W L一L L g图28克强指数图27制造业、商务活动和服务业PMI工业企业:利润怠额:累计同比L 80C68Z LS082 r-zo BLOZ pm r-8040Z 一 so zroz von 三9sz

6、-8 9roz ” so 9roz 一 Z0 9sz Voz -I-s SEOZ vosroz )zo oz “SGSZ J.80GSZ J. SOGroz Nod Koz L s d -90 msz L Z0 Gsz 一 n L80 UOZ工业启发当月同比20.00 8. 90-8ALzml czoa 8.ZS- V9k 一5三、 vsx J.Z 二一A 60-sw?LnT,320 及 一号A”-.八“ GO-GrA J.90-U-&L6，Esa - 一 二工：。0一 8 s-5.00图30工业企业利润总额同比增速图30工业企业利润总额同比增速图29工业企业增加值同比增速数据来源：Wind,

7、中国金融四十人论坛2克强指数二工业用电量增速X40% +中长期贷款余额增速X35% +铁路货运量增速X25%。就业市场景气度下降。3季度末，制造业PMI中的从业人员分项指标为48. 3,比今年2季 度末下降0. 7个百分点；非制造业PMI中的从业人员分项指标为49. 3,比今年2季度末上升 0.4个百分点。2018年，国家统计局开始发布城镇调查失业率数据。3季度末，城镇调查失业 率为4. 9%,较今年2季度末上升了 0. 1个百分点；31个大城市城镇调查失业率为4. 7%,与 今年2季度末持平。2018X)1 201X)2 2018-03 2018-04 2018-05 2018-C6 201

8、8-07 2018-08 2018-09PMI：从业人员一一非制造*PMI:从业人员 53.00 52.0051.0050.0049.0048.00-88L0Z LSBL07 J. n 5, 60:0? wg Ku 60 9107 L 8 8 二二 E 一 Go to? (90 SIN r-mosLO? vwoz Ledmo n “grw “90S0Z mLOZ Ln LgsN47.00图31制造业与非制造业PMI:从业人员图32城镇调查失业率数据来源：Wind,中国金融四十人论坛CPI持续上涨，PPI回落。3季度，PPI同比增速回落，从今年2季度末的4.7%下降至 3季度末的3.6%O其中，

9、生产资料出厂价格同比增速为4.6%,比2季度末下降1.5个百分 点；生活资料出厂价格同比增速为0.8%,比2季度末上升0.4个百分点。3季度末，CPI同 比上涨2.5%,较2季度末上升0.6个百分点，其中食品价格同比增速由2季度末的0.3%上升 至3季度末的3.6%,非食品价格同比增速为2.2%,与2季度末持平。3季度末，南华综合 指数较今年2季度末略有上升。房价增速有抬头迹象：根据历史数据，新建住宅价格和二手住 宅价格运行轨迹高度一致，70城二手住宅价格指数同比增速从今年2季度末的4.2%回升至 3季度末的6. 9%o 70城新建住宅价格数据尚未公布，但很可能也处于回升轨道之中。70个城新建

10、商品住宅价格指数同比增速由2季度末的5. 8%上升至3季度末的8. 9%oppi：全都工立品:当月同比-ppi：生产货科:当月同比p：生活费科:当月同比12.00ppi：全都工立品:当月同比-ppi：生产货科:当月同比p：生活费科:当月同比12.00 60 8SZ L 90S0Z L8 88Z 十n -60 2oz 十号二R r-8;IOZ -W9I0Z 60 9I J.398Z L mo 9I0Z n Leon 90 SIR Lmo sioz 1 zm L 60 ysz J, 90 d r-号sz -60078 RL60 85Z (88107 r-EOBloz r-ZIr-60二。7 一 9

11、0 =oz Lssoz V20Z -60 9107 J.90 910Z s 9107 SON J. 60 SIOZ J.8SOZ 三 Gsz 760x07 . 90 WON WI0Z L Z工I0ZL 60 ml OZ L8S0Z 二o二oz L2Z10Z L 8 UOZ图33 70个大中城市新建及二手住宅价格图34 PPI和分项PPI:生产资区:当月同比CPI:食品:当月同比CPI：当月同比12.00ppi：全S5工业品:当月同比PK：生活遗蚪:当月同比L60 80Z r-88IOZ1 s BLOZ r-n (60(107 LgoIOZ VOIOZ T-295ZT60 907 5.90 90

12、7J. 8207 VTWOZ J.6OSI0Z J.86I0ZJ.8SOZ ,2)oz woz , 90 qloz Towoz LSEUR HzL 90 moziaoo l-l 8 S 扇丁!I I O O Z ZT6C8OZL 90S0Z-8 812 -L noz 一3202)“ 60 9102 . 8 9I0Z 一“eosloz J.90SSZ”g0 Eoz j,三三2L 90三号LLL .二二二 Hz L 8EOZ 一L10.002.00J.6 8OZ L820Z 一:O8OZ 六一L一vl 9OZ L8S0Z一2.8S0Z voyoz L 一 【- -一P6OQOZ 8S0Z Lmos

13、oz 一一86T gobwz J.8 8SZ TH 十 90八sz 丁8 匚OZ 十zuL 60 MOZ 一T90M0Z L 8 9SZ .L zu L60 L 90 ssz noz -LSS2 一LGOQroz -L90S0Z L ssozL ZE5Z L 6020ZL8S0Z Lu zsz Led图38汽车类销售图37商品房销售面积耐用品（3个月移动平均）18.00r,s8zVO8OZ-S 8定 L322 一八H 一一.sloz 十 SAW? -二二二K 二。工 -一L一 SSI0Z 一 6d008 8 8 8 8 816.14.12.10.8 6 4主耐用品（3个月移动早均）11.504

14、0耐用品类销售一T-38sz “ L so.8sz 一V- 一 1 roooIOZ 一 J,二、wzL bn -1-;二 - - - - 十S.9I0ZTwoz - 一- - 二二“ s 95Z Lsswz Lg SION一 一 BL 8 ssz 一8SSZ 一 L 一 Hz 一 L 508 & &图39非耐用品类销售图36南华综合指数图36南华综合指数图35 CPI和分项数据来源：Wind,中国金融四十人论坛周期性行业需求增速仍处于下行通道。房地产和汽车两大周期性行业的销售增速均在 下行通道当中。7-9月，商品房销售面积累计同比增长2. 9%,比2季度末降低了 0.4个百分 点；汽车类销售在

15、2季度继续下行，季末降到了-7.1%,比2季度末低0. 1个百分点。根据 商品的耐用程度，可将我国限额以上零售划分为耐用品和非耐用品:3季度，耐用品类与非耐 用品类销售均明显下行：非耐用品中，书报杂志类，化妆品类，服装鞋帽针纺织品类，以及粮 油、食品、饮料、烟酒类3季度末销售同比增速分别为21.6%, 7.7%. 9.0%和12. 5%,较2 季度末下行14.2、3.8、L0和0.2个百分点；耐用品中，家用电器和音像器材类、家具类以 及汽车类3季度末销售同比增速分别为5. 7%、9. 9%和-7. 1%,较2季度末下行8. 6、 5. 1和0. 1个百分点。商品房搭售遣积:累计同比60.00

16、50.00 111=111-iaoo-3在我国限额以上零售中，非耐用品包括粮油、食品、饮料、烟酒类，服装鞋帽针纺织品类，化妆品类， 体育、娱乐用品类，书报杂志类，中西药品类，文化办公用品类，日用品类，石油及制品类。耐用品包括 汽车类，家用电器和音像器材类，家具类，金银珠宝类，通讯器材类，建筑及装潢材料类。数据来源：Wind,中国金融四十人论坛定资产投资增速继续回落，基建投资仍为主要拖累。7-9月，固定资产投资累计同比 增速为5.4%,低于今年2季度末的6.0%和去年同期7. 5%o其中，制造业投资累计同比增速 从今年2季度末的6.8%上升至3季度末的8. 7%;不含电力的基础设施投资累计同比增

17、速从 今年2季度末的7. 3%下降至今年9月的3.3%O房地产开发投资出现回暖迹象：房地产开发 投资累计同比增速为9.9%,房地产新开工面积累计同比增速为16. 4%,房屋施工面积累计 同比增速为3. 9%,均较今年2季度末明显回升。固定资产投费完成套:制造业:累计同比25.00 20.0015.0010.00固定费产投费完成额:累计同比25.00 20.0010.00- 0c;.$8:oz r-岑8sz 一Lssoz -L2sz r-8ZI0Z 一L 9cH5Z V2WZ VI50Z 一L89I0Z 5. 8 9I0Z r-391oz L3s【oz -8SSZ L 8 SIOZ-J.2M0Z

18、 -8 QIOZ L 90 NON “ s D8Z VTG:OZ Lb(：oz 00aT 60obsz L 800IOZ 一Toaoz L ZESZ (60 oz 十 90 =oz 一L z?oz -L 60 9【0z -十 90 9sz L mo 910z L zsoz 一十 60 ssz T-g SIR 二0 sroz 三30Z Leosoz -848 V二sz L 60 coz 8 a定资产投资：制造业图42定资产投资图41国定贵产投贡完成题:基毗设施建设投责:累计同比房屋新开工宜乐:累计同比房地产开发奥金东源等计：累计同比-房总检工复权:累计胃比 右.40Q0r 18Q030820.0

19、01OW14.0012.00aoo-10.0020.0030.008 6芭 2M07 ss 号芭U288-国友奏产投责完成额*础设施建设投责（不含电力）:累计可比29.00 T6020Z - 3810Z , 60 80、 , 8 BIOZ 8 8 , H ,60小oz匚OZ 8=oz soz T = 9I0Z -8 9I0Z - ss , S0 9SZ , EO9OZ - 5 9OZ 二 SIOZ - 60 s WZ kn 820Z iosoz 二0 SIOZ 一二soz15.00图43定资产投资：基础设施建设图44房地产新开工面积、施工面积、资金数据来源：Wind,中国金融四十人论坛出口熠速

20、持续回落。3季度末，以人民币计中国出口累计总额11.86万亿元，累计同比增 长6.5%；以美元计出口累计总额1.83万亿美元，累计同比增长12. 2%,较2季度下降0. 3个 百分点。其中，9月出口增速出现反弹，或与防止贸易战伤害的进口商提前囤货、人民币贬值、 出口退税率提高等因素有关。分国家和地区来看，3季度末对韩国、东南亚和美国出口累计同 比增速为6. 3%、17. 3%和13. 0%,分别较2季度末降低2. 6、0. 8和0.5个百分点；对日本 出口累计同比增速为8. 5%,较2季度末上升0.5个百分点；对欧盟出口累计同比增 速为11.6%,与2季度末持平。中国的出口增速回落与全球出口增

21、速表现高度一致，而后者那么 与全球制造业景气程度高位回落表现相一致。25.0020.0015.0010.005.000.005.0010.0015.0020.00-25.00出口金酸:累计同比60S0Z r-90X0Z 一 Eq8roz Lsaoz noz r-amoz L U 9L0Z J.8 9L0Z 一 90 9E0Z L mo 9L0Z Lusroz L60 SLOZ ,90 SLOZ 一 mo sroz L n Led 90 G5Z vo MON 一 60 EL0Z40.0030.0020.0010.000.00iaoo-2aoo3aoo美国欧盟日本东南亚歌国L 60207 9020

22、ZLS20Z L H0ZL s十 90 二。7 V2I0Z L U 9I0Z SM0Z J.90S0Z” E0 07 VLSUR vgosloz vor-UMOZ L84SZ L90DI0Z vosoz LLeoeoz图45出口累计同比增速数据来源：Wind,中国金融四十人论坛图46对主要贸易伙伴出口累计同比经济运行展望与对策全球经济景气度持续回落，资本市场面临挑战。美联储经过几轮加息以后，对实体经济 具有更显著影响的长期利率显著上涨，美国十年国债利率持续回升。欧元区和日本尽管还保持 短期利率为零，但是长期利率受到美联储加息影响明显提升。从全球制造业PMI、全球贸易的 走势来看，多数经济体的实

23、体经济景气程度已经跨过本轮周期高点开始回落，美国经济得益于 减税政策影响高景气度得以延长几个季度但也面临着向下调整压力。进入10月份以后美国股 票市场连续出现大跌，波幅急剧放大，全球股票市场也受到冲击，调整还远没有结束。出口增速将继续回落。进出口贸易、全球工业品价格和全球经济景气程度高度相关。随着 全球经济进入景气周期下半场，全球贸易增速回落，叠加中美贸易摩擦政策落地以及加征关税 影响发酵等因素，中国出口增速也将继续回落。另外，我国经济处于从制造业到服务业的经济 结构转型时期，出口部门相对于服务业部门而言，在吸引资源方面的能力下降，中国 在全球出口中的市场份额增速回落是长期趋势。外需增速放缓和

24、结构转型两方面力量综合作用 下，出口增速放缓在所难免。基础设施建设投资仍面临压力。下半年以来，稳投资系列政策信号不断加强，地方政府专 项债券发行和使用进度较快，对基建工程审批加快。在众多积极因素影响下基建投资即便反弹 也难有大的起色，资金来源仍然是突出问题。符合现行政策法规要求的合理资金安排远缺乏以支 撑当前庞大基建规模。制造业投资持续回升空间有限。制造业投资增速从今年3月份的3. 8%持续回升至9月 份的8. 7%o装备制造业与原材料加工行业是拉动制造业投资回暖的主要行业，推动本轮制 造业投资复苏的动力主要来自于企业利润增速的回升。然而展望未来，这些驱动因素都有所减 弱，叠加局部行业产能利用

25、率降低、投资意愿减弱以及国内外不确定因素加强都将拖累制造业投 资。另外，在中国经济整体处于制造到服务经济结构转型大背景下，制造业持续回升 空间有限。房地产市场下行态势延续。随着各地对房地产市场的调控政策密集出台，地产投资和销 售放缓。从房地产的先行指标来看，房屋新开工面积和土地购置面积保持较快增长，3季度末 累计同比增速为16.4期口 15. 7%,较2季度末分别增加4.6和8. 5个百分点，可见短期内房 地产投资仍保持一定的韧性。然而接下来将面临严峻挑战。房地产市场调控仍将延续从严态势, 房地产开发商前端融资被控制，后端销售又因为限购限价不畅，市场对房价上涨预期减弱，观望情绪浓厚。房地产销售

26、的下行将逐步对房地产投资形成压力，地产投资和销售增速 将会持续下滑。短期资本净流出和人民币贬值压力。从当前中美经济运行的位置来看，中国经济在经历 了 2016-2017年的显著抬升以后正处于短周期意义上的放缓进程，而美国经济正处于周期 高位。这种环境下，中国会出现短期资本净流入下降甚至是资本净流出。这种资本流向的变化 很正常，正如2016年下半年到2017年中美利率放大会带来资本净流入增加一样。除此以外， 中美贸易纠纷升级也对资本流出和人民币带来了新的压力。近期内除非美元指数出现大幅向下 调整，中国将难以摆脱资本流出和人民币贬值压力。瀛要更加积极开前门，在承当调整压力的潮呈中“有担当。以财政部

27、23号文件为代表的地方政府债务管理规定为地方政府举债关上了后门，为了保障合理的基础设施建 设投资规模，必须尽快翻开相关建设工程融资的前门，增加财政赤字非要有必要。仅以基建投 资中的水利、环境和公共设施管理业为例，这些工程相当局部有公共物品或者准公共物品特征，现金流缺乏以偿付本金和利息支出，而这些工程的预算内资金来源在全部资金来源 中占比不到20%o如果不能为合理的，有公共物品或者准公共物品特征的建设工程找到预算内 资金来源，或者是经济和民生开展受挫，或者是23号文件最终被扭曲甚至放弃。社保、税收等政策调整过程中顺序安排很重要。政策有更充分的信用基础和压力承载能力, 要敢于先吃亏，承当起政策调整

28、的缓冲器。比方加强社保征收力度和降低社保征收费用标准两者 之间，如果先做前者再做后者，对政府而言更加沉着，但过程中可能就挤死了大量企业。先做 后者再做前者，政府可能并不需要付出更多，政策初衷得以更好表达。货币政策已经做出了积极调整，宜斯相对宽松的流动性环境。货币政策方面需要做的是 保持相对宽松的流动性环境，坚守不轻易干预外汇市场，为防范和应对更大的金融市场动乱做 好预案。央行近期已经做出了一系列政策调整，降低准备金率；压低无风险市场利率；放宽 MLF抵押品范围；设立民营企业债券融资支持工具，支持民营企业债券融资；增加再贷 款和再贴现额度1500亿元，支持金融机构扩大对小微、民营企业的信贷投放等

29、等，对于降 低资金本钱和维护金融市场流动性稳定供给发挥了积极作用；央行允许人民币有更大的波动空 间，积极发挥了汇率的自动稳定器作用，也释放资本流动的压力。然而解决当前经济面临的挑 战，货币政策进一步发挥作用的地方有限，需倚重更具结构性特征的财政、贸易和产业政策调 整。加快金融市场补短板。表外业务和民间互联网金融有如此快速增长，说明纳入监管的体 制内金融服务远缺乏以满足需求。扩宽金融服务的供给渠道才能根本上缓解当前金融体系面临 的深层次矛盾。对这个问题的讨论参加此前季度报告“金融补短板”，这里不再赘述。专题研究：财政政策开前门主要观察与发现：1.2010年以来，全口径财政支出与收入与GDP之比都

30、有显著提升。社会保障、住房和 社会福利设施、医疗保健支出在总支出中的占比快速提高，经济事务支出占比大幅下降。税收 收入和政府性基金收入在总收入中占比下降，社会保险基金收入、非税收收入和国有资本经营 收入的占比上升。2 一般政府支出/GDP当前处于31.5%，国际比拟中处于中等偏低水平。税收/GDP为17.5%, 与开展中国家相当，低于OECD国家的均值34.% ；（税收+社保）/GDP为22警，（一般政府 收入+土地使用权）/GDP为33.8% ,广义政府收入/GDP接近兴旺国家水平。3 “财政缺口/财政收入”在全国的分布有比拟明显的区域特征。东南沿海等经济兴旺 地区的赤字率比拟低，东北地区以

31、及中西部地区赤字率比拟高。人口流入且经济增长较快的大 城市赤字率偏低，人口流入且经济增长较慢的中小城市赤字率偏高。4地方政府融资平台债务快速增长，20082017年均增长率为29.3%,近5年年均增长 率20.9% o 2017年地方政府融资平台债务水平已接近40万亿。5情景1当中，地方政府严格执行23号文件精神，全国保持每年3*左右的财政赤字率， 如果不为地方融资平台中现金流较差的公益准公益或者投资失败工程的债务兜底，2017年 债务率为36.9% , 2023年上升至43.S ；如果将上述负债纳入预算，2017年“并表”后债务 率为67. 4% , 2023年债务率降至65. %。6情景1

32、没有考虑基建投资大幅下滑及其对未来经济增长的影响，情景2估算了基建 投资缺口，并考虑其对GDP增速和债务率的影响。如果考虑到基建投资的大幅下滑，2018 2027年间历年的GDP增速较基准情景下降20%30%,真实GDP增速2023年降至4. 4% （基 准情景为5.4%）, 2027年降至3. 4% （基准情景为5% ）。名义GDP增速从2018年的& %下降 到2027年的4.& ,经济增速的大幅下滑将使得债务率上升。“并表”后的债务率2023 W 略微上升至70.8% , 2027年将进一步上升至76.。7情景3假设政府用预算内资金使公益/准公益类工程基建投资保持在名义GDP增速， 做到

33、该点需要将赤字率保持在9 %左右，债务率2023年将上升至91 % , 2027年上升至111%。8情景3中的赤字率较高，如果将历史数据按照同样口径计算，中国也经常有8%9% 的赤字率情况出现。从国际比拟来看，兴旺国家尽管经济增速和利率之间的差距小，对未来债务 率的自动削减能力弱，但是过去10年平均财政赤字率很高。2008-2017年期间，美国、日本、 英国、欧元区、印度等经济体的财政赤字率分别为6.9 、6.3S 、6%0%、3.5和航，同期中 国仅为L5%。赤字率较低的欧元区出现了主权债务危机，而其他国家那么幸免与此，可见从 赤字率和债务率维度判断风险并不可靠。9财政部23号文件关上了地方

34、政府不规范融资的“后门”，但还需要翻开“前门”。为 防止基建投资过度下滑并持续拖累经济增长，在保住23号文件工作成果的基础上，需要额 外提高财政赤字率不低于3个百分点。防止赤字率与债务率上升引发过高风险的关键不仅在于 控制债务率的高低，更重要的是债务所对应的投资是否真正发挥了作用，投资在人口流入的大城 市或东部沿海区域往往更为有效。一.财政收支情况与国际比照（-）全口径财政收支一财政部口径全口径财政支出/GDP上升，社保基金支出占比扩张显著。2014年我国新预算法初步 建立的全口径预算体系包括了四类预算：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算 和社会保险基金预算2010-2017年，全

35、口径财政支出总额有了快速的增长，从20104 （1） 一般公共预算，是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会开展、维 护国家平安、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。一般公共预算的收支差额被定义为我国政府财政 预算赤字，通过国债和地方政府一般债弥补，且实行债务限额管理。（2）政府性基金，是政府为支持公 共基础设施建设和公共事业开展向公民法人征收并且具有专项用途的财政资金，以特定税费征收和国有土 地出让收入为主，用于特定的基础设施建设和社会事业开展支出。政府性基金的收支差额可通过专项债弥年的13. 77万亿上升至2017年的31. 50万亿，年均涨幅为12. 5%,高于

36、名义GDP涨幅，占 GDP的比重也由2010年的33.3%上升至2017年的38. 1%。从财政支出的结构来看，一般公 共财政支出占比最高，其次是政府性基金支出、社会保险基金支出和国有资本经营支出， 2017年上述四项占比分别为64.5%、19. 4% 15. 5%和0.6%。比照2010与2017年的财政支 出结构，社会保险基金支出和国有资本经营支出占比提升，分别自2010年的9.7财口 0.4%上升 至2017年的15.5%和0.6%,而一般公共财政支出与政府性基金支出占比下降，分别自 2010年的65. 3琳口 24. 7%下降至2017年的64. 5琳口 19. 4%0就财政支出增速而

37、言，2010-2017 年国有资本经营支出、社会保险基金支出和一般公共财政支出涨幅高于GDP涨幅，分别为 271.8%. 267,8魅0 126. 0%,政府性基金支出涨幅为79. 6%,低于GDP的涨幅。涨幅 271.8%.涨器267.8%全口径财政支出31.50万亿名义GDP为82.71万亿占GDP比例为38.1%国有资本经营支出,0.20万亿J0.6%）社会保险基金支出政府性基金支出610万亿（19.4%）一般公共财政支出20.31 万亿（64.5%）4.90万亿（15.5%）国有资本经营支出,0.05万亿（0.4%） /涨幅尹藻社会保险基金支出,4.90万亿（9.7%） /政府性基金支

38、出,3.40万亿（24.7%）/,涨幅126.0%一般公共财政支出8.99万亿（65.3%）20102017图1全口径财政支出结构全口径财政收入/GDP上升，政府基金收入占比显著收缩。2010-2017年，全口径财政收 入总额有了较快的增长，从2010年的13.75万亿上升至2017年的29. 20万亿，年均涨幅为 11. 3%,高于名义GDP涨幅,占GDP的比重也由2010年的33.3%上升至2017年的35. 3%。从 财政收入的结构来看，一般公共财政收入占比最高，其次为政府性基金收入、社会保险基金收 入和国有资本经营收入，2017年上述四项占比分别为59. 1%, 21. 1%, 19.

39、0%和0.9%。比照 2010与2017年的财政收入结构，社会保险基金收入和国有资本经营收入占比提升，分别自 2010年的12.4%和0.4%上升至2017年的19. 0%和0.9%,而一般公共财政收入与政府性基 金收入占比下降,分别自2010年的60. 4%和26. 7%下降至2017年的金.1%和21. 1%。就 财政收入增速而言，2010-2017年国有资本经营收入、社会保险基金收入和一般公共财政收 入涨幅高于GDP涨幅，分别为362.0%、224.4%和107. 7%,政府性基金收入涨幅为67. 1%,补，同样实行债务限额管理。（3）国有资本经营预算，是政府以所有者身份依法取得国有资本

40、收益，并 对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成局部。（4）社会保险基金，是指为 了使社会保险有可靠的资金保障，国家通过立法要求全社会统一建立的，用于支付社会保险待遇的专项资 金。包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金以及生育保险基金。低于GDP的涨幅。国有资本经营收入,0.26万亿（0.9%）社会保险基金收入 5.54万亿（19.0%）全口径财政收入玲涨幅112.4% 名义GDP玲涨幅100.3%）/涨幅疯0%* / ，*腑122*4%/ / f */ /国有资本经营收入,0.06万亿10.4%）/，捻幅671%社会保险基金收入,1.71万亿

41、（12.4%） /政府性基金收入I3.68万亿（26.7%），/政府性基金收入6.15万亿（21.1%）一般公共财政收入17.26万亿（59.1%）涨幅107.7%一般公共财政收入8.31 万亿（60.4%）201020102017图2全口径财政收入结构（二）一般政府收支IMF 口径IMF公布的政府财政统计手册中，政府财政收入包括税收、社会保障缴款、赠与和 其他收入（其他收入主要指财产收入、出售商品和服务收入、罚金罚款和罚没收入以及其他 杂项收入）。根据IMF 口径测算我国的一般政府收入，是指一般公共预算收入、政府性基金收 入（不含国有土地使用权出让收入）、国有资本经营收入、社会保险基金收入的

42、合并数据，并 剔除了重复计算局部。一般政府收入不包括国有土地使用权出让收入，因为IMF政府财政统计手册定义， 政府收入是指增加政府权益或净值的交易，国有土地出让行为是一种非生产性资产的交易， 结果只是政府土地资产的减少和货币资金的增加，并不带来政府净资产的变化，不增加政府的 权益，因而不计作政府收入。另外，财政部公布的四项财政预算收入中存在重复计算局部，主要体 现为公共财政对社会保险基金的补贴。相应地，一般政府支出也按上述口径统计。为便于国际比 较，本节对IMF 口径的广义政府收支进行分析，具体计算方法如下：（1） 一般政府收入二（一般公共预算收入+政府性基金收入+国有资本经营收入+社会保 险

43、基金收入）-（国有土地使用权出让收入+社会保险基金中财政补贴收入）（2） 一般政府支出二（一般公共预算支出+政府性基金支出+国有资本经营支出+社会保 险基金支出）-（国有土地使用权出让支出+公共财政对社会保险基金补贴支出）1. 一般政府支出根据IMF的口径，2010-2017年一般政府支出总额有了快速的增长，从2010年的10. 62 万亿上升至2017年的25. 06万亿，年均涨幅为13%,高于名义GDP涨幅，占GDP的比重也 由2010年的25. 7%上升至2017年的30. 3%。2007年之前，我国公共财政支出按照政府功能划分为5类，分别为经济建设支出、社 会文教支出、国防支出、行政管

44、理支出、其他支出。2007年，我国财政部主导了政府收支分类 改革。新体系下的政府财政支出被划分为了 17类，分别为一般公共服务、外交、国防、公共 平安、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环 境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务、其他支出、转移性支出。在国际上，IMF对政府财政支出按照职能通常划分为10类，分别为一般公共服务、国 防、公共秩序与平安、环境保护、住房和社会福利设施、医疗保健、社会保障、娱乐文化和宗教、 教育以及经济事务工为了便于国际比拟，本报告将我国的一般政府支出项按照国际核算标准进 行了重新归类，并按照政府职能划

45、分为四大类，分别为：一般政府职能（是指政府为维护国家 统治阶级的利益，对外保护国家平安，对内维持社会秩序的职能），公共服务职能（是指政府 为促进社会公平公正、维护社会和谐安定，所提供完善的社会福利体系和健全的社会保障制 度的职能，包括教育、医疗、卫生、环境保护、公共事业和社会保障等）、文化职能（是指 政府为满足人民日益增长的文化生活的需要，依法对文化事业所实施的管理职能）和经济职 能（是指政府为国家经济的开展，对社会经济生活进行管理的职能）。具体划分标准如下表 lo表1按职能划分的政府支出IMF财政支出一般政府支出 政府职能划分我国财政支出职能归类职能划分IMF, 2001年政府财政统计手册。

46、一般公共财政一般公共服务一般公共服务、外交、援助其 他地区支出、国债还本付息支支出（扣除对社会保险基金一般政府职能国防出国防补贴支出）公共秩序与平安公共平安政府性基金支环境保护节能环保出（扣除国有土地使用权出公共服务职能住房和社会福利设施城乡社区支出、住房保障支出让支出）医疗保健医疗卫生与计划生育社会保障社会保障和就业、社会保险基 金支出社会保险基金文化职能娱乐、文化和宗文化体育与传媒专题：财政政策开前门2010年以来，全口径财政支出与收入与GDP之比都有显著提升。社会保障、住房和社 会福利设施、医疗保健支出在总支出中的占比快速提高，经济事务支出占比大幅下降。税收收 入和政府性基金收入在总收入中占比下降，社会保险基金收入、非税收收入和国有资本经营收 入的占比上升。一般政府支出/GDP当前处于31. 5%国际比拟中处于中等偏低水平。税收/GDP为17. 5%, 与开展中国家相当，低于0ECD国家的均值34.3% ；（税收+社保）/GDP为22. ,（一般政府 收入+土地使用权）/GDP为33.8% ,广义政府收入/GDP接近兴旺国家水平。“财政缺口/财政收入”在全国的分布