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1、试论基本公共服务均等化的意义摘要：本文从基本公共服务均等化的内涵入手，分析了促进基本公共服务均等 化的重要意义。主要有表达公平正义、提升社会文明程度；调节收入差距、保障 社会和谐；推进主体功能区建设、促进生态保护；推动社会资源合理配置等方面。 关键词：基本公共服务；均等化；意义国家十一五规划中，基本公共服务均等化概念首次出现，并且随着科学开展观的实践 和和谐社会建设的不断深入,推进基本公共服务均等化被提升至越来越突出的战略位置。党的 十六届六中全会将“基本公共服务体系更加完备列为构建社会主义和谐社会的主要任务之一。 党的十七大报告进一步提出缩小区域开展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，围绕
2、推 进基本公共服务均等化、完善公共财政体系等明确要求。党的十七届三中全会将城乡基本 公共服务均等化明显推进作为2020年农村改革开展基本目标之一。并且推进基本公共服务 均等化规划已被确定为十三五时期国家级重点专项规划之一。此项规划进一步明确要加快 健全国家基本公共服务制度，建立国家基本公共服务清单，并提出到2020年，基本公共服 务体系更加完善，体制机制更加健全，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有 所居等方面持续取得新进展，使基本公共服务均等化总体实现的主要目标。这些重要论述表 明推进基本公共服务均等化是近二十年来国家的基本开展战略之一，其意义似乎不言自明。 但基本公共服务均等化的
3、作用有其内在的学理性和逻辑性，并不是通过简单的表达和罗列就 很清楚的，这方面的相关研究和论述也还存在欠缺和缺乏。本文力求加以弥补和丰富，使基 本公共服务均等化的重要意义更加清晰、科学地表达出来。一、基本公共服务均等化的内涵（）基本公共服务公共服务是指C共部门为了直接满足公民基本的、具体的公共需求，生产、提供和管理 公共产品及特殊私人产品的活动，以及行为和过程。在市场经济条件下，市场满足人们的各 种需求都要首先满足利润最大化的投资目标，而在很多公共产品需求中资本往往不能实现 利润最大化，这些由于市场失灵留下的空白，就要政府负起责任。公共服务的真正涵义就是 政府和社会要确保社会领域公民基本权利的实
4、现，并给予制度性保证和有效社会支持。在社 会领域，有几项公民权利是国家必须通过公共服务均等化给予满足的，包括：生存权、健康 权、居住权、受教育权、工作权和资产形成权。基本公共服务那么是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会开展阶段和总体水 平，全体公民不管其种族、收入和地位差距如何，都应公平、普遍享有的服务，其规定的是 一定阶段上公共服务应覆盖的最小范围和边界。基本公共服务是公共服务中最核心、最根本 的局部，是政府回应社会基本公共需求而提供的物品和服务，关系到公民基本的生存权与基础 性的开展权。它与公民的基本生存、生产和生活紧密相关，关系到公民现实的最根本的利益, 并且决定了公民在社会竞
5、争中的起点的公平性。从我国现实情况出发，基本公共服务其范围 主要涵盖公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、住房 保障、公共文化等领域。（二）基本公共服务均等化基本公共服务均等化并不是简单的平均化，而是通过筹集和调动社会资源，公平地提 供公共产品这一基本方式来满足社会公共需要，使不同地区的居民能享受到大体相同的基本 公共服务的过程。这是在成认地区、城乡、人群存在差异的前提下，保障所有公民都享有一 定标准之上的基本公共服务，其实质是底线均等。同时由于出发角度不同，均等化的界定 方式也就不同，学者们主要从权利均等、机会均等、结果均等、结构均等方面进行界定。一是从基本权利
6、的角度来界定，学者认为基本公共服务均等化是指公民都有平等享受基 本公共服务的权利。二是从机会均等的角度来界定，学者认为基本公共服务均等化的内涵应 包括全体公民享有基本公共服务的机会均等，结果大体相等，同时在提供大体均等的基本公 共服务过程中，尊重社会成员的自由选择权。三是从结果均等的角度来界定，学者认为，基 本公共服务均等化是指一国范围内的全体居民应当享受到水平大致相当的基本公共服务，包 括义务教育、基础卫生医疗、就业和社会保障等。四是从构成要素角度来界定，学者认为， 应该从均等的主体（谁跟谁均等）、均等的客体（哪些方面要均等）、均等的标准（如何判断）等3 个方面来理解，并认为均等的主体是地区
7、间、城乡间的社会成员，均等的客体是基本公共服 务。也有学者指出，社会公正的功能性结构由分配的结果公正、起点公正（机会均等）和过程 公正（程序公正）三个要素构成。二、基本公共服务均等化的意义分析（-）表达社会公平正义，是国家文明程度走高的标志均等化是一个与公平紧密相连的概念，而基本公共服务均等化供给不同于一般意义上的 提供公共产品，它在享有服务的广泛性、满足需求的根本性以及覆盖范围的完整性方面，往 往更多地涉及全体社会公众生存和开展的根本权益和底线需求。可以看出，基本公共服 务均等化侧重于对基本需求的满足，着眼于对社会弱势群体的保障，这是以社会公正作为根 本性的价值导向，并且使对社会公平正义的追
8、求成为贯穿这一过程始终的主线。政府必须承当起维护社会公平与正义的公共职能，通过推进基本公共服务均等化，帮助 不管是自然条件或是经济开展导致的相比之下的困难及弱势群体解决诸如环境差、上学难、 就业难、看病难、住房难等民生性问题，满足困难及弱势群体生存与开展的最低层次需要。 举例来说，从城乡居民能享受到公正的公共产品来看，通过均等化的基础设施建设，农村居 民和城市居民能消费基本相同的自来水、电路、煤气、互联网和交通等；通过提高农村幼儿 园、小学和中学教育质量，能缩小城乡人力资本投资的差距，有利于缩小日渐扩大的收入分 配差距；通过为农村提供更多的卫生资源、提供更多更好的卫生服务，可以使农村居民得到
9、应该得到的卫生服务，缩小与城市医疗服务的数量和水平的差距；通过治理日渐恶化的环境, 可以使农村居民生活在一个更健康的环境。总之，基本公共服务均等化的实质就是通过基本 公共服务的公平、合理分配，使一些弱势区域和群体能有生活的保障，实现社会整体福利水 平的提高和社会公平正义程度的提高。社会公平程度的高低是表达一个国家文明程度高低的重要因素。古往今来许多例子可以 看出，只有高度实现公平正义的社会才是一个文明社会的表达。实现基本公共服务均等化就 是要着眼于广大民众的基本需要，不断提升基本公共服务的质量，优化基本公共服务的供给 方式和结构体系，明确基本公共服务供给应该重点保障的对象，这符合现代社会人们对
10、于公 正社会的普遍认同与合理期待。对于社会公正的追求已成为当前推动中国改革开展的一个指 导性思想，这既顺应人类政治文明的开展趋势，也符合中国社会主义事业的本质要求，以此 为根本价值导向的基本公共服务均等化的实现也将是中国文明程度走高的标志。（二）能有效调节收入差距，促进社会和谐中国在改革开展突飞猛进的过程中，也积累了大量的社会矛盾。改革开放以来，我国经 济快速增长，综合国力不断增强，居民收入显著提高，贫困人口大幅度下降，但居民收入差 距也在持续拉大，成为收入分配差距较大的国家之一。城乡居民收入差距、城镇居民收入差 距、区域开展差距综合在一起就表达为中国基尼系数的不断提高。虽然地区间、城乡间和不
11、 同阶层之间财政能力和公共服务供给能力的不均等是任何国家社会经济开展中不可防止的事 情，但这种差距不能无限制的扩大，否那么就不能形成社会公正的价值观念，不能增强国家和 社会的凝聚力，并且会威胁到社会的稳定，影响社会的和谐。收入差距过大的本质是居民没有公平共享到国家改革开展的成果。改革开展成果共享主 要是针对当前中国城乡之间、区域之间以及不同社会阶层之间开展不均衡、不协调的现状提 出来的。共享缺乏突出地表现为社会基层、农村、欠兴旺地区、弱势群体和困难群众共享不 足。因此，推行基本公共服务均等化在很大程度上也可以说是要提升这些地区和群体享受到 的基本公共服务水平，从而使不同收入、不同纳税的人们都能
12、享受到基本相同的基本公共服 务，相当于缩小了人们的收入差距，这也是改革开展成果共享理念的现实要求。现实情况也说明，当前基本公共服务的非均等化是导致我国无论在城乡之间还是区域之 间，国民的收入分配失衡情况越来越严重的原因之一。由于我国政府考核体系的数字GDP化， 使得我国政府在保障和加速市场运行方面发挥了重要作用，但在弥补市场经济的缺乏方面那么 所作甚少，而基本公共服务就是其中一个重要方面。随着我国市场经济机制的日益完善，公众 对公共教育、公共医疗和社会保障等基本公共服务的需求也越来越大，对这些基本公共服务的 均等化要求也越来越紧迫。但由于政府在这方面的失位，使得公众的基本公共服务均等化需求 不
13、仅没有得到满足,反而拉大了各收入阶层的贫富差距。因此，必须从推进公共服务均等化方 面来改变我国国民收入分配失衡的状态。就我国基本公共服务的城乡差距来看，伴随着我国农村义务教育和道路交通等基础设施 建设条件的不断改善，基本公共服务的城乡差距主要表达在了低保水平、养老保险、公共卫 生、公共医疗等方面；就基本公共服务的地区差距分析，由于我国各地经济与社会开展不平 衡和各地财政供给能力存在着很大差异，导致了不同地区的基本公共服务类别和基本公共服 务水平存在很大差距；就同一地区的贫富差距来看，由于基本公共服务的个人承当费用上涨 太快，大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度，这是贫富差距不断扩大的重要原
14、因之一, 为困难群体提供义务教育、公共医疗和社会保障等基本公共服务,不仅可以直接缓解并缩小贫 富差距，还可以通过提高他们的自身素质，提高其获取收入的能力。同时有研究得出，公共服 务均等化程度的提高，包括教育水平均等化程度的提高、医疗卫生支出水平均等化程度的提 高和社会保障水平的区域均等化程度的提高，有利于贫困人口的减少。因此纠正政府财政自身的不公平性就是对收入分配不公的最好调节。也就是说，保障和谐 社会、解决收入分配不公最有效的路径是逐步实现基本公共服务均等化。就中国来说，基本 公共服务基本涵盖了人们的基本生活需要（水、电、气、教育、卫生和环境等），如果农村居 民和城市居民、贫穷阶层和富裕阶层
15、都享有大致同等数量和质量的基本公共服务，人们的基 本生活需要能得到满足，我国收入差距过大以及城乡、区域和贫富差距过大的现象能得到缓 解，那么社会矛盾就会日渐缓和，社会稳定程度就会增加，就能进一步促进社会和谐。（三）推进主体功能区建设，有利于国家生态保护我国在改革开放后社会经济飞速开展，取得了令人惊叹的成就，但获得这些成绩的同时 也付出了沉重的生态代价，环境和资源破坏严重，同时人们对美好生活和高品质生态环境也 表现出越来越强烈的需求，因此生态保护在近年来愈加引起高度重视。主体功能区是在国家 十一五规划纲要中提出的新概念，其宗旨就是解决经济快速开展过程中资源短缺、环境恶 化、区域差距扩大等问题。主
16、体功能区的划分是国家根据资源环境承载能力、现有开发密度 和开展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间 划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整 完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。这是一项有助于 从源头上遏制生态环境恶化趋势,实现生态环境保护和资源节约目标的重大举措。主体功能区的划分中，优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开 始减弱的区域;重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域； 限制开发区域是指资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好
17、并关系到全国或较 大区域范围生态平安的区域;禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。不同主体功能 区有不同开展模式，有各自不同的功能，由限制开发区域和禁止开发区域基本概念可以清楚地 看到这两类主体功能区的主要功能不是开展经济，而是保护生态环境，发挥其在全国或较大区 域范围中的生态平安作用。比方在农产品主产区和重点生态功能区，国家需要对其进行保护, 就必须限制进行大规模、高强度工业化和城镇化建设，这必然会导致大量经济利益的牺牲。 随着主体功能区的推进,限制开发区和禁止开发区的经济开展尤其是工业开发受到限制或者禁 止,那么其财政收入将明显减少,而且这些区域的经济开展水平和财政收入本身就较低，其
18、财政 收入水平本来就难以满足基本公共服务供给的需要,实行限制开发和禁止开发后，无疑使这些 地区的基本公共服务供给面临更大困难。限制和禁止开发区为保障主体功能区大局的顺利推进牺牲自身经济利益，换取全国的生态 平安，所以给这些区域提供均等的基本公共服务是合理的,也是必须的。有学者认为，可以将 两者理解为互为因果关系:以主体功能区建设为政策目标,那么实现基本公共服务均等化就是 政策手段,即实现基本公共服务均等化有助于推进主体功能区建设，实现基本公共服务均等化 是因，主体功能区建设是果;以实现基本公共服务均等化为政策目标，那么推进主体功能区建设 就是政策手段，即推进主体功能区建设有助于实现基本公共服务
19、均等化，主体功能区建设是因， 基本公共服务均等化是果。如果这些地区没有公共财政的投入和支持来进行基本公共服务均等化，当地居民无法享受 到与其他地区大致均等的基本公共服务，以满足他们在基础教育、公共医疗、社会保障等方面 的基本需求，那么不仅使他们的生活面临很大困难,而且还使这些地区的功能定位受到很大冲 击和扭曲。生态补偿支出属于公共服务支出的重要组成局部，要建立规范的生态环境补偿机 制,补偿这些地区退出或放弃开发性、经营性工程所带来的财政损失与社会经济损失，使地方 有执行国家禁止与限制开发政策的积极性，防止生态产品这一公共产品消费中的“搭便车现 象，解决好生态投资者的合理回报问题。主体功能区建设
20、中限制或禁止相关产业开发才会为 相关地区所接受并转化成理性的行为，不会遭到这些区域的反对而难以顺利推行。从这个意 义上说，基本公共服务均等化是实现主体功能区建设的重要政策手段，是实现主体功能区的必 要条件。因此，通过基本公共服务均等化，为主体功能区建设中相关区域提供一种供给生态 服务的激励，有利于国家生态保护的稳步进展，这是对生态利益和开展利益的重新分配，具 有协调社会经济开展和资源环境保护之间矛盾的重要意义。（四）有利于社会资源的合理配置所谓社会资源，是指一个社会及其社会个体赖以生存和开展所需的人力、财力、物力、 机会等生产和生活资料。社会资源是价值性、有限性和主体性的统一，所谓社会资源配置
21、 那么是指上述各种资源在各种不同的使用方向之间的分配。只有选择合理的、高效的社会资源 配置方式，才能使有限资源的开发利用到达最正确效果。社会资源配置关乎整个社会利益的分 配，进而关乎许多社会问题和矛盾的产生。因为这个过程总是通过社会中的组织来实现的， 因此一个社会的组织体制对社会资源配置起着举足轻重的作用。从组织架构来看，现代社会一般是由市场组织、政府组织和社会组织三元组成的，三者 自然成为不同类型的配置主体，它们互动互补互联，为形成现代规范的社会资源配置模式奠 定了组织基础。随着我国市场经济体制的不断完善，市场机制在资源配置中日益发挥着主导 作用，这种配置是直接的、微观的和趋利的，主要是通过
22、自由公平的市场竞争和交易来实现。 这种情况下，社会资源的分配非常容易受资本化影响而产生一些不公平和不合理的现象。尤 其是在一些基本公共资源和物品的分配上，市场主体积极性不高，十分需要政府主体在其中 采取高效的调节措施，以优化有限资源的分配利用，使资源在全社会均衡配置并提高资源的 利用率。由政府主导的推进基本公共服务均等化这项工作可以作为有效提高社会资源配置效率的 一种重要手段。可以从两方面来提升公共财力支出的利用效率，一方面，根据边际效用递减 规律，提供相同的公共财力分别到财力缺乏地区和财力充裕地区，以增加公共产品和服务供 给，财力缺乏地区所产生的效用比财力充裕地区要大很多。另一方面，基本公共
23、服务均等化 有助于提高有限财政资源的使用效率。如果是长期处于财力充裕，满足基本公共服务需求后, 仍有大量财力剩余的政府，就有可能因为预算约束较松，而放松支出管理，会造成资源的不 合理规划利用导致资源浪费等情况。如果是长期处于收不抵支的财政困境的政府，就有可能 因为看不到改善的希望，而放弃了改进的努力，仅有的稀少资源更不能得到合理利用，所以 这两种情况都有可能缺乏提高公共支出效率的动力。因此实现基本公共服务均等化，可以为 财力缺乏地区提供更多的财力支持以满足基本公共服务的供给，并加强各地区对提高其公共 资源利用效率的动力，提供更好更完善的公共服务。社会资源利用能力的改善和配置的优化源于更好的公共
24、服务。而要提供更好的公共服务， 就必须对社会资源的利用能力和配置方式进行考虑和设计。实际上，社会资源的利用能力的改 善和配置方式的优化本身就是完善与创新公共服务的过程。政府履行好提供公共产品与公共 服务这项职能，不仅可以有效促进有限资源在全社会均衡、合理地进行配置，从源头上解决 很多社会问题，还能够在提供均等化的基本公共服务情况下充分调动市场主体的积极性，促 进生产力的开展。三、总结综上而述，实行基本公共服务均等化，首先可以使全民公平公正地共享我国改革开展的 成果，共享政府提供的公共利益，有利于构建公平正义的社会价值观念，加快我国文明社会 的进程。其次，强化政府责任，构建公共服务型政府，落实各
25、项基本公共服务及其均等化措 施，具有调节再分配，缩小城乡、区域和不同社会群体之间的收入差距，进而对于缓解社会 矛盾，实现公共性的利益和谐、文化和谐与社会和谐具有重要意义，有利于促进整个社会的 和谐与稳定。除此之外，推进基本公共服务均等化与推进国家主体功能区建设有着密不可分 的关系，从某种意义上说,基本公共服务均等化是实现主体功能区建设的必要条件，对促进国 家生态保护具有重要意义。最后，通过政府进行基本公共服务的均等化工作，可以有效提升 社会资源的配置效率，更加公平合理地利用和配置社会资源。现如今，实行基本公共服务均等化已经是一项表达以人为本、公平公正和弥补市场公共 产品供给失灵的重要制度安排。
26、通过对基本公共服务均等化意义的剖析和认识，可以使我们更有动力去推进基本公共服务均等化，更有责任使基本公共服务均等化成为一项基本国策。参考文献唐钧：公共服务均等化-保障六种基本权利，时事报告，2006年第6期，第4243页。陈兴盛，蔡跃洲：中国政府公共服务：基本价值取向与综合绩效评估，财政研究， 2007年第6期，第2024页。郭厚禄：我国基本公共服务均等化研究，中共中央党校，2009年第6期，第81页。 孙晓莉：中外公共服务体制比拟，北京国家行政学院出版社2007年版，第217页。郭小聪，代凯：国内近五年基本公共服务均等化研究:综述与评估，中国人民大学学 报，2003年第1期，第145154页
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