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1、浅析当前我国农村换届选举存在的问题及对策【内容摘要】村委会选举是整个村民自治活动的起点、前提和基础。现今在村委会选举中出现很多不正常现象，法律法规的不健全约束着村民参与选举，贿选、宗教势力更是损害村民的政治权益。选举中出现的“两委”矛盾及村民的素质也真接影响着选举的结果。这些问题导致农村出现一些不稳定因素。本文就农村换届选举中出现的一些问题，对如何完善选举规范、加强选举监督，如何减少宗族势力影响、建立村级班子考核机制，以及协调农村利益团体关系等谈一谈肤浅的看法，并且提出一些解决问题的思路。【关键词】村委会 选举 对策一、村委会选举的基本情况（一）村委会选举的社会基础我国村委会的直接选举，始于1
2、987年中华人民共和国村民委员会组织法的颁布。根据这部法律，村委会主任、副主任和委员由村民直接选举产生，其任期为三年。这一法律规定，在中国选举历史上无疑是一个具有划时代意义的事件。但是，在毫无以直接选举为民主手段的历史传统国度里，何以中国共产党在农村发起并领导了这样一场民主运动呢？不过，如果没有漠视中国农村社会发生的巨大变化，那么，就会比较容易地发现，中国体制改革，具体讲就是以家庭联产承包责任制为起点的农村经济体制改革，全面深刻地改变了农村的经济关系和社会结构，从而为村委会的选举奠定了坚实了经济、社会、和政治基础。 （二）村委会选举的三个阶段第一个阶段是起步阶段，即1982年1988年村委会组
3、织法（试行）颁布实施以前。1982年12月4日中华人民共和国第五届全国人民代表大会第五次会议通过的中华人民共和国宪法第111条规定：“居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举”。第二个阶段是发展阶段，即1988年1998年村委会组织法（试行）颁布实施的十年。1987年11月24日六届全国人大常委会第二十三次会议通过的村委会组织法于1988年6月1日颁布试行，它标志着我国农村村民自治和民主选举村委会走上了法制化的轨道。第三个阶段是提高阶段，即新的村委会组织法颁布实施。1998年11月4日新的村委会组织法颁布实施，这是在总结了十年村民自治成果的基础上，对试行法做出重要补充修改、内容充实
4、完善的一部重要法律，尤其是对村委会直接选举的规定更加具体、程序化。从法律的第10条到第16条共7个条款，都对直接选举依法做出规定，特别是在提名候选人的问题上，更加民主，更合民意。（三）村委会选举的影响改革开放后广大农村实施的村民自治，就像一阵春风吹过沉寂的中国民主政治的湖面，泛起阵阵涟漪。村委会选举所引发的理论价值和实践功效，对整个国家的政治发展产生了积极的影响。1、缓和了农村的社会矛盾。通过村委会选举，村民大多数能够选出带领大家致富、热心为村民干事、为村民所信任的人当村干部；村民能够通过村民大会或者村民代表会议决定与自己利益攸关的重大事项；村民制定村民自治章程或村规民约，建章立制对村务规范化
5、管理；实行村务、财务公开，民主评议干部，村民可以对干部进行监督，从而维护自己的利益。通过村委会选举的方式，密切了干群关系，减少了矛盾，村民则心情舒畅，真正有了当家作主的感觉。调动了农民的积极性，加快农村经济的发展。2、增强村民的民主意识。村委会成员只是由村民以一定方式选举出来的，并对全体村民负责。他们的权利意识、平等意识逐渐加强。村委会管理村中事务的权力来源于全体村民的授权，如果村委会不为村民谋公利，而为自己谋私利，村民有权罢免村委会成员。在民主决策、民主管理过程中，村民逐渐学会了运用民主的方法解决问题，遇到不同意见时，进行协商、妥协。民主的过程，实际就是各种利益博弈的过程。村民逐步认识到行使
6、自己的权利就能维护自身的利益，就会积极参与到自治的过程中来，发挥主体作用。3、引起了对党的领导方式的思考。目前在村民选举过程中，“两委”关系主要有：“两委”交叉任职，两块牌子，一套人马；“两委”分开，两套人马。交叉任职的，关系较融洽；“两委”分开的，多数关系不和谐、闹矛盾，主要是争夺村里事务的财权。造成村“两委”矛盾的原因有体制上的，有利益上的，还有就是村委会组织法上对“两委”权责的不清晰规定。这样的规定事实上一方面承认村民选举产生的村委会的领导权，充当“当家人”的角色；另一方面确认了村党支部对村委会的领导，赋予了村党支部对村务的“决定”权，这就为村民“支持”的村委会与乡镇党委和政府支持下的村
7、党支部“争权夺利”埋下了“祸根”。二、村委会选举中存在的主要问题随着村委会换届选举的强力推进，农村基层民主政治建设的步伐明显加快，广大村民、各级干部的民主法制意识逐渐增强。但农村经济发展不平衡，农民共同利益日渐凸显出不同的分化情况，农村换届选举也暴露出一些亟待解决的新问题。（一）法律法规不健全中华人民共和国村民委员会组织法，是直选村委会必须遵循的法规，有着很强的指导性，对保证选举的规范运行起着决定作用。但实践中，我们觉得有的规定过于原则，不好落实；有的不完善，不好把握；有的过于复杂，不利操作。1、有关候选人资格的规定过于原则。现有的省级村委会选举法规都没有关于大多数选民投票选举不具备法规规定条
8、件的人为村委会成员，选举无效的规定。即便是从消极的否定的方面规定了村委会成员限制性资格条件的一些省份的村委会选举办法（违反计划生育政策法规的，3年内不得被提名为村委会成员候选人），也没有关于大多数选民选举违反计划生育政策法规未过3 年的人为村委会成员，选举无效的规定。由于没有相应的法律后果条款，所有规定实际上都没有真正的法律强制性，而只有一定的政策引导性。尽管这些规定对于引导选民提名村委会成员候选人以及投票选举村委会成员有一定的意义，但对选民的提名和投票并无真正法律上的约束力。一旦有不具备法规规定资格条件的人或违背法规禁止性规定的人被大多数选民选为村委会成员的情况发生，要么选举的合法性会成为一
9、个难以确定的问题，要么村委会选举法规的权威性会受到很大的损害。因此，这些规定在政治上似乎合理，在法律上却是不合理的，将其放在有关的政策文件中是可以的，放在有关的规范性法律文件中则是不合适的。2、有的程序规定过于复杂，不利于操作。村委会选举中由村民选举村选举委员会、选举产生村委会候选人、选举产生村委会，大部分村都要在大约一个月的时间里集中组织4次全体选民，工作量较大，组织起来也很困难。3、有选举权的村民资格难以界定。组织法第十二条第一款规定，“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除
10、外”。目前，农村居民的构成十分复杂。部分人居住在村里，但户口已经“农转非”；部分人户口在村里，但长期居住、工作在其它地区：还有一些原本村村民，户口虽然已经“农转非”，也不在村里居住或工作，但是仍有参与分配村里的集体资产的权利。由于组织法第十二条第一款中没有明确“村民”的概念，因而难以确定这部分人是否有选举权，以致部分村在选举中发生了矛盾。（二）贿选问题有的地方在换届选举时，候选人之间经常展开一些不正当的竞选活动。比如，一些候选人不仅仅通过亲朋好友“游说”，有的以经济手段拉票，如有些候选人及其代理人在选举开始之前四处活动，给群众送烟、送物，有的大肆请客送礼等。有的甚至通过贬低性议论及“大字报”等
11、有意损害竞争对手的声誉，借以达到当选的目的。竞选者充分利用人间关系进行拉票，甚至利用金钱贿赂选民，开展不正当的竞争。农村选举中的拉票贿选手段多种多样，有组织人员游说拉票；利用亲戚、朋友、宗族的关系相互拉票；请客吃饭、送钱送礼贿赂拉票；不顾本村集体经济实力，乱承诺许愿、开空头支票，蛊惑人心；甚至是威慑、恐吓拉拢选票。竞选者首先对全村选民和对手信息进行统计分析，确定竞选方法和手段、贿选对象和方式数量。现在农村贿选表现最突出的就是宴请和送礼，借人情往来之名，行贿赂选举之实。中间派和拥有较多选票的家庭是贿选的重点对象。贿赂竞选违背了选举的公平、公正的原则，直接导致换届选举的成本提高，耗费大量的人力、物
12、力和财力。 贿选的弊端十分明显：一是拉票贿选侵害选民的政治权利，使不正当竞争越演越烈，毒化社会风气。二是拉票贿选使村民面对的选举风险过大。一方面贿选可能选上参选动机不纯、私欲膨胀人员，甚至是地痞村霸、劳改释放分子。另一方面，贿选成本是部分竞选者的投资，有投资就必然要收获，这就可能导致贿选者就任后以权谋私、贪污腐败、蚕食集体财产、损害村级利益。三是促使农村分帮分派，激化矛盾，影响农村班子团结和工作效率。四是选民面对拉票、说情、威胁、利诱，承受的心理压力加大，影响农村社会的和谐稳定。（三）宗族参与问题由于我国两千年封建制度的影响，宗法社会残留意识在不少农村群众的思想中依然存在，有的还根深蒂固。不少
13、农民看问题，首先是家庭，其次是家族，再次是宗族。换届选举时，家族、宗法、姓氏都可能形成一方势力，影响正常的选举工作。宗族、家族性的投票现象直接影响农村基层民主选举公平、公正，成为了农村基层组织建设和基层民主建设的一股破坏性力量。主要表现：一是选举出来的班子在工作时首先维护自身小团体的利益，成为宗族、宗派的代言人，关键时刻不能代表全村村民利益，不利于村庄整体发展和安定和谐，并严重影响农村基层政权的稳固，甚至进而引起社会震荡。二是一些村民盲目随从，投违心票或没有真正拥有投票的民主权利，不可避免地为村里以后工作的开展埋下了不稳定因素，也不利于农村民主政治建设。三、完善村委会选举的对策（一）完善选举规
14、范，加强选举监督1、完善候选人的条件，保证候选人的素质。酝酿、提名候选人，是换届选举工作的关键环节，直接关系到候选人是否真正反映选民意愿和代表选民意志，关系到新一届班子素质的高低和选举工作的成败。因此，应对候选人的条件做出具体规定，可将“七不宜”或是“五不宜”改为“七不准”或是“五不准”，对哪些人不符合候选人条件而不能作为候选人进入下一轮选举作出具体规定。村民选举委员会要进行候选人资格审查，不符合条件的人一旦被推选为候选人，可根据规定取消其候选人资格。2、完善有关责任，增强可处理性。对哪些属于破坏选举的行为，出现这些行为分别由谁处理以及如何处理要规定清楚、具体，使之有法可依、违法可究。比如对什
15、么行为属拉帮结派、什么属贿选都要做出明确的界定和规定，这既可以使那些有采取不法行为进行选举想法的人无机可乘或不敢冒险以身试法，同时一旦发生问题，也可以及时有效地处理解决，以减少或根除不正当行为和违规行为的发生发展。3、简化有关程序，增强可操作性。我认为可试行无候选人的“海选”方式，一次性直接投票选举产生村委会成员。即在村委会选举中，只要有人达到了“两个过半”的要求，即参加提名的选民达到全体选民的“过半”，该选民又获得了参加提名的选民的“过半”赞成票，就可以直接确定当选。法律对这种方式未做规定，但这种选举方式符合直接选举的原则，简化了直选的程序，降低了选举成本，减轻了村民的负担。可以在村级组织建
16、设基础和干群关系较好、规模适中的村进行实践，并研究其在法律规范中的可行性。 （二）加强选举的组织工作，提高村民素质1、加强换届选举前的调查和安排。首先应对全乡镇的村委会特别是宗族、派性严重的村庄进行调查，研究分析并做好处理预案。然后根据县政府的选举方案制定贯彻实施意见。在选举前，对村干部进行任期财务审计，以村委会为单位，组织村务公开监督小组成员和村民代表参与，由乡、村有关人员依法进行审计。审计结果及时公布，接受村民监督。同时，应对选举做好安排。要做好培训部署，精心组织好投票，严格按照法定程序选举。乡镇干部应按照法律程序指导选举。特别是在候选人提名上，不搞政府建议名单，不搞内定候选人。法律上未作
17、规定的具体问题，尊重村民自己的选择。2、村委会选举应遵循原则、做好后续工作。村委会选举必须遵循一些基本原则，例如直接选举原则、普遍选举原则、差额选举原则、无记名投票原则，以及公平、公正、公开的原则。选举完成后，对新当选的村委会成员进行培训和教育，使其尽快转变思想观念，转变工作方法和作风，学会用民主的方法、法律手段管理农村事务。对当选者的“承诺”也应在其任期内进行监督。乡镇干部应经常下村了解村委会主任承诺的实施情况，并把村委会主任竞选时的“承诺”存档，每半年组织村委会主任“回头看”，年终向全体村民汇报。3、培养村民的选举意识。村委会应当设立专职负责选举工作的人员，把选举作为一项日常性工作来抓。要
18、培养村民的大局意识，消除狭隘的宗族意识，积极投身选举。要对选民进行相关政策和法律法规教育，引导他们依法履行义务，行使权利。要对选民进行思想道德教育和现代科技知识教育，教育他们诚实守信，把积极性用到依法致富和农业现代化建设上来。宣传教育工作要贯穿换届选举工作始终。（三）逐步减少宗族势力的影响事实证明，一些地方出现宗族、家族势力干扰选举，缘由选举程序不完善。因此，完善选举程序，是防止宗族、家族势力干扰村委会选举的有效手段。这方面应重点抓好四个方面的工作：1、坚持海选，确保村民的提名权。在提名候选人阶段要坚持海选，让每个有选举权的村民直接提名确定村委会候选人，不能用组织提名代替村民提名，这样可以避免
19、一些大姓大族操纵候选人提名，保证候选人符合绝大多数选民的意愿。2、严格审查候选人资格。民主选举的目的就是要选出一个遵纪守法、能热心为群众服务、带领大家共同致富的村委会班子，所以村委会成员应具备较高的综合素质，在确定正式候选人时，要严格按照有关规定对候选人任职资格进行审查，将那些违法乱纪、搞宗族派性的人员和村地痞排除在候选人之外。3、规范选举中的竞选。竞选要在公平、公正、公开的原则下进行，为每一位候选人提供平等竞争的机会。首先要加强村选举委员会对竞选的组织安排和全程监督，在选举时各村要因地制宜地划分成若干个片（区），选委会成员分片落实监督责任；其次要因地制宜地选择竞选方式。应该允许候选人进行自我
20、介绍，如登门入户向选民宣传，或者将个人简历、治村方案打印后每户分发，只要内容合法健康都应允许，但不允许候选人利用家族、宗族、帮派势力组织竞选；第三要认真规范竞选的内容和行为。候选人在发表竞选演说时不能向选民大开“空头支票”，做不切实际的许诺，更不允许低毁、攻击、谩骂其它候选人。4、严格规范投票程序及方式，严防宗族、家族势力操纵选举。一是严格规范委托投票。要严格控制委托投票的数量不超过法定数额。二是设立秘密写票间。保证选民能够不受干扰、毫无顾虑地按自己的意愿写票。设立名副其实的秘密写票间，可以消除怕被别人知道自己选谁或者没有选谁而带来的不利影响，有效地瓦解和抵制宗族势力引发的干扰。三是对某些选举
21、方式和投票程序作硬性规定。规定流动票箱的使用范围，规范投票站的设立，选票代写人员不得违背选民意愿代写选票，候选人不得担任选举工作人员，所有票箱都必须集中在大会会场当众唱票、计票，当众公布选举结果，以体现直接民主选举的基本精神。农村换届选举工作既琐碎又繁杂，涉及的点面也非常宽广。村民自主进行选举，促进了农村民主型政治文化的形成，为国家政治民主的发展提供了坚强的文化支撑和精神动力。但是这一“草根民主”是否能茁壮成长为参天大树，取决于我们大的政治文化环境。任何事物都是一个逐步发展的过程，农村换届选举也是在实践中不断丰富、发展、完善的过程。随着社会的不断发展，农村换届选举也正面临着新的课题，给我国政治
22、发展带来深远的历史影响，以及未来发展的光辉前景。参考文献：1、王禹：我国村民自治研究，北京大学出版社2004年7月版；2、李凡主编：中国基层民主发展报告(2000-2001)，东方出版社2002年4月版10月版；3、郑永流：当代中国农村法律发展道路探索，中国政法大学出版社2004年版；4、唐鸣：关于村委会选举选民登记的几个法律问题，中国人民大学复印报刊资料D411宪法学、行政法学2004第4期，原载华中师范大学学报人文社科版（武汉）2004年第1期；5、白钢、赵寿星著：选举与治理中国村民自治研究，中国社会科学出版社2001年10月版；6、申端锋：村委会选举十年回顾，载社会科学报2008年第10期，总第1111期；12