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1、2垃圾处理设施的邻避特征及其社会冲突的解决机制张向和1， 彭绪亚2（1.重庆市环境卫生监测站， 重庆401121；2.重庆大学城市建设与环境工程学院， 重庆400045）182名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 1 页，共 4 页 - - - - - - - - - 城” 产生的社会冲突已经由陌生变为中国居民熟悉的词语， 这个看似遥远的事物却时常真实地发生在我们身边。2 2邻避抗争途径与手段多样化。邻避抗争有多种途径。根据抗争的性质， 可以分为暴力抗争和非暴力抗争。一般情
2、况下， 居民的抗争首先是采取非暴力的抗争手段， 在现行的制度下进行抗争， 比如通过上访 、 向领导反映、 游行 、 打出横幅标语、 网络表达诉求等等 ， 当这些途径都不产生效果的时候， 居民可能采取暴力等手段抗议垃圾处理设施的建设与运行，以不合法的途径和手段来维护自己的权益， 如围堵公路交通。随着网络社会的到来以及居民财富的增加，抗争也出现了许多新的途径 ， 如今网络成为居民争取自己利益的有效手段，通过网络 ， 邻避问题总能够引起社会的关注， 也就更可能得到解决 。当然居民抗争往往使用多种途径和手段同时进行 。例如2004年8月13 15日，承担着重庆市主城区垃圾处理重任的 长生桥 垃 圾处理
3、 场 遭当地村民围堵， 上百辆垃圾车被迫滞留， 主城垃圾清运系统几乎陷入瘫痪，严重影响了城市居民的正常生活和居住环境。又如2009年12月12日下午 ， 广州市花都区狮岭镇碧桂园假日半岛小 区的近百名业主 组织了一支包括60余辆 私 家 车 的车队 “ 出游 ”， 于17时左右 到达花 都区政府门前， 打 出 横幅并散发传单， 反对汾水垃圾焚烧发电厂建设。2 3城乡邻避抗争存在差异。冯仕政 （2007） 研究发现， 一个人社会经济地位越高、社会关系网络规模越大或势力越强、关系网络的疏通能力越强 ， 对环 境 危害 作 出抗争的可能性就越高， 反之 ， 则选择沉默的可能性越高。由于我国城乡经济文
4、化存在的客观差异 ， 导致我国城乡邻避抗争存在很多差异。首先 ，邻避设施在城市受到的抵制程度要高于农村，也是由于这个原因， 垃 圾卫生填埋 场 、 垃圾焚烧发电厂、 大型垃圾中转站由城市向农村或郊区迁移。其次 ， 城市与农村邻避抗争的结果不同， 在我国城市近年来通过邻避抗争取得成功的案例较多， 比如重庆市拟新建的第二座垃圾焚烧发电厂 ， 原方案在原有同兴垃圾焚烧发电厂基础上扩建，因其处于城市内环范围内， 周边高档居住小区较多， 居民抗争激烈被迫放弃扩建，目前选址在距离城市中心85km外的外环范围内建设。 最近广州番禺垃圾焚烧项目也是如此等 。然而 ， 在农村受害者受到环境污染的侵害， 却找不到
5、一条能彻底解决的途径。无奈之下 ， 不少受害者采取了自力救济的举动来达到权利救济的目的。例如重庆主城同兴垃圾处理场周边80的农户对垃 圾场信任度极低， 因垃圾焚烧发电布袋除尘器破裂后使村里的果树和蔬菜受到极大污染， 村民们几次上访都没有结果。无奈之下 ， 村民们把垃圾车辆通行和自己出行的公路阻断以此希望能遏制垃圾焚烧发电厂的生产。多数律师认为，污染受害者的暴力抗议环境污染事件属于自力救济。自力救济是基于自己或自己的群体或社区的权利或利益受到侵害，个人或结合其他受害者进行的抗议活动。环境纠纷的自力解决， 是指环境污染和破坏的受害者，在不能或无法通过正常的公力手段解决与加害人的环境纠纷时， 为了保
6、护其合法的环境权益， 自行对加害人及其设施造成适当损害的行为，这种行为通常称为环境自卫。 基于此 ， 多数律师认为， 农民们的这种行为更多地应当认定为农民的自卫，而非公诉机关所提起的刑事犯罪。类似案例 ，如重庆黑石子垃圾处理场周边居民的抗争从2005年3月开始至今， 致使投资3 68亿元的垃圾处理场建设投入使用仅一个月后就被迫停止运行等。2 4邻避抗争对制度演化的作用加强。世界各国邻避抗争的历史说明， 通过邻避抗争能够促使政府政策的改变，能够促使一个国家的环境制度向公平 、 公开和公正的方向演化。我国邻避抗争的事实也证明了这一点。这一点可以从广州番禺垃圾焚烧发电项目的邻避抗争中得到证实。 以下
7、是新闻媒体已有的关于事件的报道过程：2009年10月25日， 番禺数百业主签名抗议垃圾焚烧发电厂；11月14日，广州规划局称番禺垃圾焚烧厂正在评估；11月21日，番禺区长承认建垃圾焚烧厂未与居民沟通；11月22日，广州市政府提出坚定不移推动垃圾焚烧；11月23日 ， 副市长听取群众对项目意见，群众拒绝 ； 广州城管委提出焚烧项目由市民决定；11月24日 ，调查发现广州垃圾发电25年收入近500亿元 ； 广州番禺垃圾焚烧项目拟重新论证选址；12月1日， 广州高官否认亲属在垃圾焚烧企业任职；12月2日， 网友质疑环评专家身份：做垃圾焚烧生意；12月10日，广东官方让步， 项 目选址 日 期推迟 。
8、从以上所列时间序列可知， 从2009年10月25日番禺数百业主签名抗议垃圾焚烧发电厂开始 ， 到12月10日广东官方做出让步， 同意项目另外选址 ， 通过两个月的邻避抗争， 最终迫使政府在邻避设施建设项目上做出让步。这个过程中， 我们可以清楚看出政府态度随着抗争进行的转变。可以想象 ， 如果没有番禺居民持续的邻避抗争， 不会迫使政府政策的转变。从这一过程中可以得出， 邻避抗争运动已经开始影响政府的环境政策 ， 特别是影响政府的决策过程， 最终导致中国环境制度的演化 。3垃圾处理设施邻避现象的解决机制研究邻避现象已经成为现代社会中一个普遍现象。 解决邻避问题 ， 化解社会冲突， 最重要的是形成一
9、种良好的制度和解决问题的机制，然而我们目前并没有形成解决邻避问题的制度， 没有把解决邻避问题纳入到一种常态的183名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 2 页，共 4 页 - - - - - - - - - 解决方式中来， 处理社会冲突缺乏制度规范， 没有制度可循， 不能够从根本上有效解决邻避问题。邻避制度建设将是我国政府和学界必须面对和亟需解决的问题。 针对我国目前垃圾处理设施产生邻避现象的特征， 我们认为垃圾处理设施邻避现象的解决机制和制度设计应该按照以下几个原则加强。
10、3 1补偿的原则。垃圾处理设施的建设， 会给城镇居民及其全体相关者带来益处， 同时给垃圾处理设施邻近的少部分居民及其相关者带来相应的损失。在处理冲突时， 收益者应对受损者进行补偿， 这条原则称为“ 收益者补偿原则”。补偿是最早用来解决设施设置问题的制度， 提供适当的补偿能提高居民接受度， 增加设置的成功性。基于经济学的外部性理论，邻避设施对于居民造成的外部成本应该内部化， 也就是污染者应该付费。对于补偿机制和原则， 虽然有部分学者如Baumoland Oates（1988） 指出 ， 若为常见的公共外部性则不应补偿外部性的承受者， 因为若承受者收到补偿， 则会减少他们从事防卫性行为之诱因，例如
11、会有过多的承受者居于污染影响区域内，这会造成更大的污染损害。但Shawand Shaw（1991） 证明了补偿外部性承受者的理论基础在于外部性必须是具可抗性与可转移性质的私人外部性，邻避现象就是居民抗拒可转移的私人外部性的表现， 因此补偿居民具有正当性及合理性。补 偿 原 则 另 一 个 问 题 是 关 于 补 偿 金 的 问 题 。Frey（1996） 实证研究了瑞士废物处理场放射性废料处置场设置个案， 发现居民支持度因补偿金的提供反而下降，虽然补偿金金额提高至一定程度，居民的支持度仍然停滞不前 ， 但当提高至某一更高金额后支持度却大幅提升。Frey（1996；1997） 深 入分析 其影响
12、因素， 他们发 现 补 偿 难有提高接受度的效果， 但是具有公民责任感的居民会将补偿视为一种受贿， 而受贿是不道德的行为， 因此补偿反而降低设施的接受度。因此 ， 影响补偿对居民支持度的因素有二 ， 即增进效应与排挤效应， 前述现象就是此二相反效应之相互消长的结果。国外的研究说明， 补偿金提高不一定能够促使居民对垃圾处理设施建设的支持，但是在处理我国垃圾邻避问题的过程中， 补偿金往往不足。补偿金不足包含了两层含义 ， 一是补偿金绝对数量不足， 二是在核算居民邻避损失的时候还有诸多损失没有计算进去， 比如 ， 因为垃圾处理设施建设而需要搬迁的时候，没有考虑到搬迁者对原居住地的感情依恋问题等等。因
13、此 ， 在垃圾处理设施邻避问题解决机制中不但要明确对垃圾设施建设中的受害者补偿的正当性，而且在补偿金核算过程中还应该考虑受害者更多的损失， 如失去土地后居民的就业压力、 子女教育择校费用增加、 与城镇居民融入被歧视等。当然 ， 补偿与居民支持度之间的关系会受到其他许多因素的影响，没有确定的因果关系，因此解决邻避问题仅仅使用补偿机制有时候是难以实现邻避问题的解决。3 2维护环境正义的原则。环 境 正 义 简 单 地 说 便 是 因 环 境 因 素 而 引 发 的 社 会（ 不 ） 正义 ， 尤其是关乎强势与弱势团体间不对等关系的议题 。根据罗尔斯的差异原则， 作为社会最弱势的少数民族理应获得政府
14、的优惠待遇（Rawls，197l； 张福建 ，1991）。即使我们不同意罗尔斯的差异原则， 不论是透过实质正义或程序正义的原则来检视，社会上的强势团体均无法自圆于将污染物弃置于最弱势且最没有能力应付污染问题的人们的家园之做法。李至翔 （1996） 认为 ， 将废弃物倒在少数民族或弱势团体家园的做法， 是一种将成本外部化的做法。按理说 ， 生产废料者有责任将废料妥善处理， 使其不致危害他人； 若生产者没有能力妥善处理废料，则根本不应从事该项生产。然而 ， 在资本主义最大化利润的逻辑之下， 企业或个人均试图将处理废物的成本转而由全体或部分的居民来负担 。 于是 ， 处理垃圾的成本便转嫁到附近居民身
15、上， 以土地毒化 、 饮水污染、 健康受损及生活环境恶化等不同形式展现 。在污染者寻求“ 最小反抗途径” 之下 ， 少数民族或弱势团体便是这些行为下最大的牺牲者（ 纪骏杰 ，1996）。因此 ， 垃圾处理设施邻避抗争事件表达出的是， 不同地区的居民为了避免居住生活环境遭到污染、 抗议政府与垃圾处理运行管理者不尊重当地居民权益的行径， 当地居民自发性地凝集，以及在抗争过程中所共同表现出的意识与决心， 也就是当地社会冲突的发生。然而 ， 对 于邻避 现象 ， 一直存在着这样一 种 观 念 ， 认为居民的邻避抗争出于自利的追求从而没有考虑整体社会的需求 ， 其抗争行为的最终目的是为了获取更多的补偿。
16、但是 ， 透过个别抗争事件所表达出来的集体意识， 邻避运动的发生彰显的是， 一般大众对于环境保护的重视，以及对该理念的坚持与实践。因此 ， 居民自我凝聚而发起的邻避运动为环境抗争事件提供了一个正面的论述为了反对污染源的进驻，基于共识而共同发起的抵制行动（ 叶颖超 ，2003）。全国各地垃圾处理设施的邻避抗争案例说明， 居民的抗争意识与行动不仅反映了其对环境保护的重视， 对环境权平等的要求， 同时 ， 由于居民的抗争行动最终促使政府既定政策的转变， 因此 ， 居民的抗争行动更可视为环境正义的实践， 也是实现城乡统筹的实践。3 3平等协商的原则。垃圾处理设施的选择一直是存在政府与居民之间最大争议的
17、协商议题， 而政府与居民由于立场不同， 再加上184名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 3 页，共 4 页 - - - - - - - - - 互信基础不足（ 叶名森 ，2002）， 其最终往往以对抗的结果收场 （ 邱敬斌 ，2007）。 邱敬斌 （2007） 指出 ， 存在于政府与居民之间的邻避抗争， 是一种囚徒困境， 如果双方不采取合作的战略， 不协 商 ， 双方的收益 都会最小； 如果社会冲突双方采取合作策略就 会增加 邻避抗争过程中的总收益。由于我国目前并没有 形
18、 成有效 的 解决社会冲突的制度，导致邻 避问题 双 方面对邻 避问 题 时没有制度可遵循， 政府在处理邻避问题时随意性较大。由于没有完善的制度，社会冲 突的受 害 方往往不知道怎 么反映自己的诉求， 这些因素往往导致 冲突 双 方采取 激 烈方式解决邻避问题。另外 ， 如有完善的邻避问题解决制度存在， 双方在面临邻避问题时有制度 可以 遵循 ， 采取协商、 谈判 、 调解等方法来公平合理地解决问题， 也是一个有效的途径， 这一点在国内其他领域的研究已经被证明。邻避抗争的平等协商机制的另外一个含义是，这种谈 判 是 义 务 性 的 双 方 不 可 单 方 面 采 取 不 利 于 对 方 的 行
19、动 ， 谈判不成功时由法院仲裁（ 林巍 ，1995）。 但在我国解决垃圾处理邻避问题的时候， 由于邻避的一方， 特别是政府 ， 他们拥有强势的地位， 他们往往不通过双方的谈判和协商或者没有对等地谈判和协商，或在周边居民尚不了解垃圾处理设施等情况 下 就开工建设垃圾处理设施， 这也是造成邻避问题矛盾加深的根源之一。3 4选址决策程序公开的原则。邻避问题的解决， 与垃圾处理设施选址决策的程序有关 。自19世纪70年代以来 ， 垃圾处理等邻避设施选址决策程序经过多次改变，由传统的命令控制式转变为自愿与市场式，再改为自愿伙伴式（Shaw，2005：Kasperson，2005；Linnerooth-B
20、ayer，2005）。 选址决策程序的转变使得邻避现象趋于缓和 ，但 仍 未能解 决设置问题（ 萧代基 ，2007）。Hadden（1991） 和Kraf（1991） 研究了选址程序上的公平及公众参与的层次，其中公众参与被证实为选址成功的关键要素（Ibitayo，1999）。OHare（1983） 指出选址过程中居民未参与， 会使居民认为被排除于选址过程， 更不愿意接受 。传统的命令控制式由于常常引起居民抗争而无法执行 ， 进而发展出自愿与市场式的选址决策程序， 但由于自愿与市场式选址的结果常是选址于贫穷、 落后的区域， 因此被抨击为罔顾环境正义的选址决策程序， 而减少使用。目前的选址决策程序
21、多介于两者之间，不同选址程序的正反面争论不一（ 萧代基 ，2007）。目前 ， 我国垃圾处理场许多社会冲突的出现， 很大程度上是由于选址的决策程序有问题，在垃圾处理设施选址决策过程中，往往只有政府参与或政府聘用的机构和专家参与 ， 常常出现先选址， 后在行政的压力下进行环评的现象 ； 而垃圾处理设施设置区域的居民对此不了解， 只是在垃圾处理设施选址决定后以一纸通告告知居民， 或出现是大政府决策后告知小政府，这种缺乏居民参与的垃圾处理设施必然遭到居民的抗议， 社会冲突必然难以调停 。因此 ， 要解决邻避问题， 在垃圾处理设施选址过程中应该鼓励居民参与，征求周边居民意见和专家的环评意见 ， 征求当
22、地小政府的意见， 公开信息， 进行充分讨论，唯有这样 ， 才能化解政府和居民的矛盾， 平衡大政府与小政府之间的博弈， 使得问题有解决的基础和可能。3 5人性公平的原则。人性公平是机制或制度存在的前提和使命。制度是规范社会运行和人的行为的根本，但制度的存在毕竟是服务于人 、 服从人性需要的。现有制度在解决邻避冲突过程中的缺陷性和不足之处，其根本原因是现有制度在设计过程中没有考虑人性的需要和人性的公平。因此 ， 在邻避机制或制度设计过程中要坚持人性公平的原则， 处理好制度与人的关系， 才能从根本上化解和消除邻避现象，化解邻避冲突。追求人性公平是垃圾处理设施建设的最终目标。垃圾处理设施的建设最终是为
23、了满足人们对生活质量的追求， 而且垃圾处理设施的选址、 运行质量与人们的生活质量密切相关。在垃圾处理设施建设过程中， 政府为减少成本的支出 ， 减少在垃圾处理设施建设过程中的社会压力，往往把垃圾处理设施建到偏远地方或弱势群体所在地，这样遭遇抵制后的补偿能够最小化。 这种让少数人做出牺牲的制度出发点违背了邻避设施建设的初衷，是对人性的一种践踏。因此 ， 我们提出基于人性公平的制度或机制设计 ，就是要设计一种以人性最大化为目标的邻避现象解决机制， 实现垃圾处理设施建设的初衷， 让所有人平等享受建设垃圾处理设施带来的福利。垃圾处理场的建设， 最终目标就是为了改善人居环境， 防止二次污染 ， 而不是以
24、牺牲农村居民的利益为代价。4结语实践证明 ， 以损害少数人利益为代价， 追求所谓社会成本最低的邻避制度往往是无效的。 论文研究指出邻避现象的本质是一个关于人性公平的问题， 故而在解决垃圾处理场产生的社会冲突机制设计时，需要我们从更大的视角去考虑成本收益， 即要在成本收益过程中考虑人性公平这一因素， 同时考虑环境相邻权的保护等问题。只有这样 ， 才能在搬迁安置补偿、 选址决 策 、 运 行管理 方面形成一种具有内在稳定性的制度，垃圾处理设施邻避现象及其社会冲突才能从根本上得到解决。责任编辑王飞185名师资料总结 - - -精品资料欢迎下载 - - - - - - - - - - - - - - - - - - 名师精心整理 - - - - - - - 第 4 页，共 4 页 - - - - - - - - -