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1、如有侵权，请联系网站删除，仅供学习与交流高速公路路产路权维护中法律纠纷问题分析【精品文档】第 11 页高速公路路产路权维护中法律纠纷问题分析 摘要：本文以北京市的企业投资经营管理高速公路模式为例，从分析企业为何在维护路产路权时屡屡面临法律纠纷入手，探讨企业如何寻找法律上的平衡点，以提高企业运营管理过程中法律风险防范能力和管理效益。关键词：高速公路、路产路权、 法律纠纷1引言1999年9月16日，经北京市人民政府批准，首发集团公司成立，这是北京市高速公路实行改革和企业化运作的产物。自此，北京市高速公路管理模式实现了由“路政管理”向“路产管理”的转变。高速公路的建设、运营、收费、路产、养护等行为全
2、部由企业来运作，企业作为民事主体，直接承担路产路权维护义务，行使路产管理和路权维护的法律权利。目前，北京市高速公路里程已达800公里，其中由首发集团公司经营管理的有660余公里，占全市高速公路总里程的83%。在充分肯定企业投资经营管理高速公路模式巨大优势的同时，也不能忽视这种模式的缺陷。首发集团公司作为北京市高速公路企业化运营管理模式的代表,其所面临的问题在一定范围内具有典型性和代表性。这些问题主要集中在相关法律空白、维护道路权益手段方式单一乏力、企业地位尴尬等方面。以2006年的京石高速公路北京段轿车撞狗案为例，当时社会各界对“究竟是饲养人承担法律责任、还是高速公路经营管理企业承担法律责任”
3、这一问题展开了热烈讨论。最终，法院以高速公路经营管理企业没有及时发现并清除路面之犬，存在管理上的瑕疵为由，判决企业赔偿受害人118万元，使企业遭受了巨大的经济损失。惨痛的经济代价使企业开始认真思考路产路权维护与法律纠纷之间的关系。如果不对企业投资经营管理高速公路这种模式的法学理论加以认真研究，不但会直接影响到企业短期经济目标的实现、降低企业承担社会责任的能力，更将在长远方面有损企业形象、社会诚信，并最终影响政府决策、国有资产权益保障等国家利益。首发集团公司的企业定位是：替政府融资、为人民修路、以路为依托、谋企业发展，企业所追求的目标是为政府分忧、为人民服务。由此可见，这类企业的目标不仅仅是利润
4、最大化，更是对社会负责。2高速公路路产路权维护中存在问题分析正确行使权利、严格履行义务，才是企业避免法律纠纷的正确方法。企业维护路产路权时之所以会引发诸多法律纠纷，主要原因是企业以民事主体身份维护路产路权，还没有找到法律上的平衡点。具体而言，因保护路产、维护路权而产生的法律纠纷主要包括两类：一是因企业维护管理义务“不到位”引起的，如路面出现动物、石头、遗洒的货物等障碍物，导致发生人身财产损害事实等情况；二是因维护管理权利“越位”引起的，如治理非法超限运输车辆等情况。2.1管理权限模糊由于我国财产法律制度中关于国家财产的特别规定，导致国有企业的法律地位一直比较尴尬。虽然目前高速公路投资建设形式多
5、元化，但毋庸置疑的是，高速公路作为一种基础设施，其所有权归国家享有，企业仅享有经营管理权。高速公路与其它形式的国家财产相比，在管理上有更大难度。首先，高速公路是有形财产，地域范围广阔；其次，高速公路经营管理企业向社会提供的产品是快捷通行服务，是无形产品。在向社会提供产品和服务的同时，如何保护自身的利益、保护国家财产的利益，已经成为高速公路经营管理企业最为关心的法律问题之一。然而，在实践中，由于高速公路无法摆脱“公路”的根本属性，因此在企业经营管理之外，还受到交管、路政等行政部门的管理，致使企业的经营管理受到诸多限制，企业无法全力施展拳脚开展经营活动。有的高速公路经营管理企业在多年的实践中虽然摸
6、索出了一些经验，表面上似乎已经形成了一套完整的管理模式和理论，但仔细研究，不难发现这些管理模式和理论都是围绕着“路政管理”展开的，没有体现出企业对“路产”的自主经营，实在有违现代企业管理制度的题中之义。究其原因，不外乎是关于企业在维护路产路权方面的权利性法律规定匮乏得近乎可怜，而企业却承担着维护路产路权的沉重义务，导致企业几乎一行使权利，就会造成被动挨打、承担法律责任的后果。最明显的是在超限运输管理中，道路交通安全法第六十九条规定，任何单位、个人不得在高速公路上拦截检查行驶的车辆，公安机关的人民警察依法执行紧急公务除外；收费公路管理条例第三十四条更明确规定，在收费公路上行驶的车辆不得超载。发现
7、车辆超载时，收费公路经营管理者应当及时报告公安机关，由公安机关依法予以处理。根据上述规定，企业对正在高速公路上行驶的超载车辆不能拦截，只能求助公安机关予以依法处理。但往往等到公安机关到达后，车辆早已从高速公路上呼啸而过。这种现象会严重降低高速公路使用寿命，甚至造成高架桥梁倒塌。一旦出现这种情况，作为直接经营管理高速公路的企业，必定会首当其冲地承担国有资产管理不力的责任；但企业如果因履行管理责任而拦截超载车辆，则不免有越权违法之嫌。2.2路产损失追讨难高速公路经营管理企业在剥离了行政机关的外衣，以民事主体的身份重新亮相的同时，也完全丧失了行政强制权力。因此，当高速公路上发生交通事故导致路产受到损
8、害后，高速公路经营管理企业只能作为一个普通的民事主体要求索赔，而不能像路政部门那样行使行政强制处罚权。高速公路交通事故造成路产损害后，企业索赔难度很大。当事人往往以民事主体法律地位平等、对路产损害事实和赔偿金额存在异议等为由，对侵权行为拒不承担赔偿责任。此外，由于高速公路地域范围广、里程长，企业的管控能力受到挑战。虽然目前的技术水平可以实现全路网无缝隙监控，但企业经济实力却难以企及；另外，单凭人工路产巡视也不可能保证每时每刻每点无缝隙巡视，否则就成了“路产人墙”而非“路产巡视”。上述两点原因导致的后果是，交通事故致使路产路权受到侵害后，侵权人立即从最近出口迅速逃离高速公路。等企业发现权利被侵害
9、时，侵权人早已杳无踪影。即使事后企业通过各种途径找到了侵权人，或在高速公路出口处拦截了侵权人，但如果侵权人拒不承认或拒不赔偿，企业作为丧失了强制力的民事主体，只能通过诉讼手段索赔，此时举证又面临较大困难。对于那些损失金额低于诉讼成本的路产纠纷案件，企业大多只能选择放弃诉讼。2.3法律风险防范能力低关于企业维护高速公路路产路权的法律规定很少，且又以“收费公路经营管理者应当.”的义务性规定居多，对于高速公路经营管理企业享有怎样的权利，如何保护自己的权益，不仅法律上没有明文规定，实践中成功的例子也极少。 高速公路属于封闭式公路。事实上，这种所谓的“封闭”并非完全封闭，只是道路两侧用护栏、护网围起来而
10、已。护栏和护网的高度、坚固度是否达到阻挡人和动物闯入的程度值得探讨，并且护栏和护网上方也是敞开的，不像地铁那样完全封闭。这种不完全的“封闭”导致管理上出现极大弊端，也在一定程度上降低了企业的法律风险防范能力。不可否认，高速公路经营管理企业在追求经营利润的同时，承担经营风险实属正常。但高速公路作为法律关系的客体，具有十分特殊的性质。与公交、地铁等交通服务设施相比，高速公路更加难以管理和控制。2006年一名老人误横穿北京市五环路机动车道时，被驶来的货车当场撞死，其家属也曾以未尽维护管理义务为由将高速公路经营管理企业诉之法院。随着社会公众法律意识的普遍提高，因路产路权维护管理产生的法律纠纷越来越多。
11、高速公路经营管理企业在维护路产路权的同时，因维护管理义务不当等原因卷入到各类法律纠纷中。究其根本原因，还是目前我国法律对高速公路经营管理企业的义务性规定过多，权利性规定过少。这导致的后果是企业在诉讼中处于十分不利的地位。3高速公路路产路权维护建议高速公路作为一种基础设施，虽然是以企业的形式来经营和运作，但企业却肩负着巨大的社会责任。笔者认为，只有让企业找到法律上的平衡点，才能扭转企业被动挨打的局面。但是，企业仅凭一己之力确实难以找到法律上的平衡点，这应当是整个高速公路管理行业和法学界共同关心的问题。3.1成立行业协会对于投资经营管理高速公路的企业而言，由于没有相应的行业协会，因此缺少管理经验交
12、流的平台，在争取合理权利时也显得人微言轻。高速公路行业协会既可以促进企业交流管理经验、完善管理理论，也可以提高企业法律风险防范的能力。由于缺少相应的行业协会，当出现以“高速公路经营管理企业未尽维护管理义务”为由的诉讼案件时，社会各界纷纷谴责企业，而同行业间其他企业却三箴其口，生怕惹祸上身。成立了高速公路行业协会，这种情况会明显好转。行业协会可以集众家之力，甚至代表被诉企业回应各方质疑，维护企业合法权益和国家财产利益。3.2制定行业标准，加强立法加强高速公路路产路权相关立法，并非单纯指加强有利于高速公路经营管理企业的立法，而是要求立法者本着公平原则加强立法。主要包括以下几个方面：（1）制定相关行
13、业标准。目前，我国法律对企业路产巡视次数、巡视间隔没有明确的行业标准规定，仅要求企业应“及时”清理路面障碍。高速公路两侧护网护栏遭到人为破坏或自然损坏的现象难以避免，动物或人都有可能进入高速公路，甚至行驶车辆上的货物也有可能掉落在高速公路上，导致发生交通事故。近来年，高速公路上车辆撞狗、撞木块、撞石头等类似法律纠纷屡见不鲜，企业几乎均以败诉告终。但“及时”不同于“即时”，“路产巡视”不是“路产人墙”，因此应为“及时”设定一个合理行业标准，如同一地点两次巡视间隔为3小时。在合理时间内，如果企业没有“及时”履行维护管理义务清除路障致发生交通事故，能够找到直接侵权行为人的，由侵权行为人承担法律责任；
14、不能证明直接侵权行为人存在的，应按意外事件处理，免除企业法律责任或由企业与受害人按公平原则共同分担责任；超出合理时间范围的且不能证明直接侵权行为人存在的，应认定企业未尽到维护管理义务，由企业承担法律责任。（2）改变高速公路交通事故处理程序交管部门处理交通事故时，根据当事人的行为对发生交通事故所起的作用以及过错严重程度确定当事人责任。对于高速公路交通事故“当事人”范围的认定，应进一步明确。交通事故导致路产路权受侵害时，高速公路经营管理企业作为路产路权的维护管理人，应当认定为交通事故当事人。由于法律没有明文规定，交管部门在处理高速公路交通事故时，仅将机动车驾驶人作为交通事故的当事人。高速公路上发生
15、交通事故后，将交管部门处理交通事故必须通知高速公路经营管理企业到场作为法定程序，对调查机动车驾驶人基本情况、车辆安全技术状况及装载情况、交通事故的基本事实、驾驶人道路交通安全违法行为及导致交通事故的过错或者意外情况，同时调查高速公路道路情况和其他事实具有积极的促进作用。只有确保高速公路交通事故现场不被破坏、与事故有关的各方当事人全部在场的情况下，才能准确认定发生交通事故的原因，避免企业蒙受“不白之冤”；此外，要求处理交通事故时企业一方到场，对于企业维护路产路权、及时向侵权行为人索赔具有重要意义。（3）赋予企业合理民事权利维护路产路权，既是高速公路经营管理企业的义务也是权利。企业应当严格履行路产
16、路权维护义务，为社会公众提供快捷舒适的通行服务；同时，企业有权在合理限度内行使路产路权维护的权利，制止侵权行为，保护社会公众、企业和国家的人身财产安全。目前，北京市的高速公路超限运输、挖掘占路施工、非公路标志设置、桥下空间使用等对高速公路路产路权可能存在侵害的行为在申请行政许可时，行政机关会先征求高速公路经营管理企业意见，让企业对高速公路承载超限运输、实施挖掘占路施工、设置非公路标志、使用桥下空间的能力和可行性进行前期勘察测算，客观发表意见。这种将征求企业意见做为行政许可的前置程序，在一定程度上赋予了企业合理的民事权利，对维护路产路权具有十分重要的法律意义。对于未经行政许可擅自实施的侵害高速公
17、路路产路权的行为，应当允许企业为保护路产路权不受侵害，在情事紧迫来不及请求国家公安机关予以救助的情形下，采取自力救济，对侵权行为人实施合理的强制行为。当然，企业这种自助行为不能超过必要的限度，并且应当在采取了自助行为后及时通知公安机关处理。赋予高速公路经营管理企业合理的自助权利，可以提高企业经营管理活力，有效维护路产路权不受侵害。3.3灵活运用诉讼程序（1）集中起诉因交通事故造成高速公路路产路权受到侵害的案件很多，经常出现当事人采取逃避、拒绝或减少赔偿的情况。如果每出现侵权案件，高速公路经营管理企业就提起一次侵权损害赔偿之诉的话，无疑是对我国司法资源的巨大浪费。目前，物业公司起诉欠费业主、银行
18、起诉断供购房者，大多采用了集中起诉的方式。这种方法同样适用于高速公路经营管理企业起诉侵害路产路权行为人。企业可以以年度、案件数量、损失金额等为单位，择时起诉，节约诉讼成本和司法资源。（2）将保险公司列为第三人高速公路经营管理企业在起诉侵权行为人时，为确保顺利获得赔偿，应当将车辆保险公司列为第三人。一般情况下，当事人在有经济能力赔偿、并且事后可以向保险公司理赔时，都会予以赔偿。但对于那些撞桥等重大交通事故，由于经济损失太大，赔偿金额高达几十万元人民币，侵权行为人一般不具备向高速公路经营管理企业直接赔偿的能力。根据车险理赔程序，投保人应在自行赔偿后向保险公司理赔。虽然我国法律没有关于车险先行赔偿的法律规定，但笔者认为，对于撞桥等重大损害赔偿纠纷案件，高速公路经营管理企业应当要求法院判决保险公司先行赔偿。这种赔偿程序对保险公司不会产生任何损害，并且体现了保险合同的最大诚信度，同时也保障了受侵害人高速公路经营管理企业的权益。4结语企业投资经营管理高速公路这种模式能够产生巨大的经济效益，北京市已经做出了尝试，并取得了一定效果。由于欠缺法律上的支持，这种模式的优势还没有完全显现出来。法学界应当关心高速公路经营管理企业的健康发展，促进企业的迅速成熟和高速公路事业的蓬勃发展。