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1、如有侵权，请联系网站删除，仅供学习与交流“生态环境保护”专题【精品文档】第 78 页“十三五”生态环境保护规划解读（上）邹骥 中国人民大学环境学院特聘教授各位学员大家好，我叫邹骥，是来自哈尔滨工业大学深圳校区经管学院的特聘教授，也是中国人民大学环境学院的兼职教授。今天我想和大家分享一下，对“十三五”生态环境保护规划的理解。今天我们讲这样几个问题，围绕着“十三五”生态环境保护规划，讲八个问题：一、“十三五”生态环境保护规划的主要内容。二、“十三五”生态环境保护规划的重要意义。三、“十三五”生态环境保护规划的特点。四、改革生态环境治理基础制度的重要举措。五、“十三五”生态环境保护规划在重点工程投资
2、方面的考虑 。六、强化各级政府落实“十三五”生态环境保护规划的主体责任。七、推动生态环境保护的公众参与。八、“十三五”生态环境保护规划的保障措施。一、“十三五”生态环境保护规划的主要内容（一）“十三五”生态环境保护规划的三个部分我们说“十三五”生态环境保护规划，是在2016年11月份由国务院正式下达通知。要求各省市自治区来予以实施。这个规划分成三大部分：第一部分是首先来判断全国生态环境保护方面的形势，以及在“十三五”期间生态环境保护工作的指导思想、原则和目标。第二部分主要阐述规划里面的实质的内容，分七个方面：1.强化源头防控，夯实绿色发展基础。这是第一个方面，就是主要的内容。2.深化质量管理，
3、大力实施三大行动计划。这里面讲的三大行动计划，主要是水污染治理，大气污染治理和土壤污染防治。3.实施专项的治理，全面推进达标排放与污染减排。这个专项治理涉及的方面很多，涉及到水污染的专项、大气污染的专项、土壤、生态系统的保护等等，有很多具体内容，一会儿我还会谈到。他谈的很细很专门，比如我举一个例子，比如说大气，大气污染治理他专门谈到了细颗粒物质的治理。谈到二氧化硫、氮氧化物，谈到了挥发性有机物，还谈到了氨、氮等等，谈的很专门。对每一种重大的，带有全局性的影响的这种污染问题，都有专门的论述，专门的安排。那么在水里面，也谈到了比如我们常说的化学吸氧量COD，常说的总氮、总磷。而且他还分区域，分流域
4、专门谈到不同区域，不同流域的水污染治理的问题。这是关于专项治理。4.实施全程的管控，有效防范和降低环境风险。这里面主要是针对一些具有比较高的风险，比如重金属，比如一些有机污染物，还有像危险的化学品、核、核安全这些具有比较高的环境风险专题，也做了专门的部署。5.加大保护的力度，强化生态修复。这里面主要是针对生态系统和一些重要的生态单元的保护和修复来作出安排。6.加快制度创新，积极推进治理体系和能力现代化。这主要是针对治理体系，针对制度的创新，来支持生态文明建设的制度安排。制度安排的改革创新做了具体的部署。7.实施一批国家生态环境保护的重大工程。列了一些来支撑实现这个规划目标必须要做得重大工程。这
5、就是整个规划的第二部分，也是规划主体部分的主要内容。第三部分就是健全规划实施保障措施，里面又分两方面的内容：1.明确责任分工、加大投入力度、加强国际合作、推进试点示范、严格评估考核。2.在重点工程的投资方面，鼓励建立多元化的投资格局，主要以企业和地方为主。中央财政根据中央和地方的事权和财权的划分原则给予适当的支持。（二）通过目录了解内容大家在阅读这个“十三五”规划原文的时候，这个规划也比较长有几十页。那么原文一共分了十章，我在PPT里面也给大家列出了这十章的目录，大家通过看这些目录，当然最好是精读全文，来更详尽的了解，就可以比较透彻的理解“十三五”规划的总体结构和具体的内容。第一章就是我们说的
6、全国生态环境保护的形势，这是第一章讲形势。谈到了过去生态保护取得的进展，也谈到生态环境是全面建成小康社会的突出短板，把现在的状况来概括。因为党中央国务院部署到2020年要全面建成小康社会，这个可以说是第一个“百年梦想”的目标。但是建成小康社会，现在看来很多方面会超额完成任务，应该说比较有把握。但是我们说在生态环境质量方面目前还存在短板，如果我们不切实的努力补上这个短板的话，有可能会拖了我们全面建成小康社会重要部署的后腿。所以我们是这么来判断目前的状态和形势。另外，也揭示了生态环境保护面临的机遇和挑战，这是第一章的内容。第二章的内容就是来阐述制定这个规划的指导思想、基本原则，还有主要的目标。那这
7、个一会儿我们还会更具体的来介绍。第三章的内容就是强化源头的防控，夯实绿色发展基础。他这里边又分了四节，第一节就是强化生态空间的管控；那么第二节是推进供给侧结构性改革；第三节是强化绿色科技创新引领；第四节就是推动区域绿色协调发展。这四节内容了构成“十三五”生态环境保护规划里面关于源头控制防控和整个综合决策，将环境保护与发展协调起来，形成绿色发展的基础，构成了这样一个内容，这个应该说是论述了环境与发展之间的关系。论述了当前社会经济发展中，它和环境保护问题的最大的交集。大家看到空间的问题、供给侧结构性改革的问题、科技创新的问题，还有区域绿色协调发展的问题。这几个问题，实际上把它看成一个发展的问题。那
8、么如何谋篇布局，通过我们发展的安排、发展的战略、发展的政策的协调，来达到保护环境，保护生态的这么一个效果，使生态环境和经济发展相协调。在这一章得到了充分的体现。第四章就是深化质量管理，大力实施三大行动计划。应该说“十三五”生态保护规划，突出了这样一个核心：就是要以环境质量为核心。那么怎么样来保证环境质量，他实际上是通过三大行动计划，来保证整个的环境质量的基本的要求。这里面三大行动计划分别包括：分区施策改善大气环境质量、精准发力提升水环境质量、分类防治土壤环境污染。那么大气、水和土壤，这个是构成了三大行动计划，也就是我们过去常说的“气十条”“水十条”“土十条”，那么这些都是做的行动计划。这些行动
9、计划的实施期跨了我们“十三五”主要的时间，都应该在“十三五”期间得以贯彻，得以完成。所以专章来论述如何通过实施大气、水和土壤相关的环境质量的计划来支撑整个的生态环境保护大的目标、大的战略的实现，这是第四章的。第五章的内容就是实施专项治理，全面推进达标排放与污染减排。这个就是我们前面讲到的专项污染治理和减排的部署和措施。这里面包括：实施工业污染源全面达标排放的计划。这完全是主要面对工业污染源，特别是污染比较严、污染强度比较高的这些行业的工业污染源，像冶金，包括黑色冶金、有色冶金，像建材、水泥、平板玻璃、陶瓷、化工，包括石油化工和一般的基础化工、精细化工，还有像交通，像建筑，像电力，一些重要的国民
10、经济部门。还有其他的一些制造业，我们说的这个印染、纺织、酿造、食品加工等等，这些工业部门的污染源达标排放，应该说是我们长期奋斗的重要领域，也是我们长期梦寐以求的来实现达标排放这么一个梦想。那么我们要在“十三五”时期，要攻艰克难，要在这个工业污染源达标排放的这个问题上要取得一个实质性的进展，显著的进展。否则的话我们很难完成全面建设小康社会，补上生态环境保护短板的历史使命。所以把工业污染源全面达标排放专门列出来纳入这个计划。第二节谈到深入推进重点污染物的减排。就是我前面谈到的，像重点的大气污染物里面，人民群众呼声比较强烈的雾霾问题，这里面污染物主要是细颗粒物质，这些怎么减。然后对于整个全国土的生态
11、环境影响比较大的酸沉降、酸雨，也就是相关的二氧化硫的排放。然后氮氧化物的排放。先说这个大气，还有对于颗粒物质贡献比较显著的VOC，就是挥发性有机污染物等等。另外，我们现在大气污染物里面还有臭氧等等。那么水污染物，除了通常一些宏观总量的指标，比如这个COD化学需氧量，比如说像总氮，总磷这些指标之外，还有一些专门的水污染物的治理问题。另外，还有比如像重金属这一类的，他们如何防控，都做了专门部署。第三节谈到加强基础设施的问题，加强生态环境保护的基础设施。我们说经过几个五年计划，在过去的将近20年的时间里面，15、16年的时间里面，我们修了大量的城市污水处理厂，修了大量的管网。但是现在我们发现乡村基础
12、设施还很薄弱还要补上。另外，像大气污染治理里面的一些基础设施，电厂。另外去散煤的过程中，一些能源的基础设施，煤改电、煤改气等等。这些基础设计的建设，都为我们实现整个污染物削减提供了一些最基本的保证。必须还得加大力度，加大投入。因为没有这些基础设施的到位，这些投资不到位的话，我们很多污染治理的技术措施就难以奏效，难以到位，这个目标就不能实现。所以对基础设施专门的谈。当然基础设施也是一个资金力度大，资金需求高的领域。它还带来了一个融资的问题，钱从哪儿来，因为一投多少亿的投进去，可以说是百年大计，都是几十年的周期。那么怎么安排这些资金，怎么能够把社会各界资源动员起来，完成基础设施的投资，在这里面都有
13、所论述。第四节谈到了加快农业农村环境的综合治理。这个也做了专门的论述，这个就是第五章的内容。第六章的内容就是实行全程的管控，有效防范和降低环境风险。大家知道我们除了一般常规的、慢性的，当然慢性不代表不严重，除了这样的环境问题以外，还有一些非常紧急的，突发的这种风险非常大，烈度也很大，损害也很大的环境风险事故，像化学品、危险品等等，爆炸、泄漏，对我们的水环境，对人民群众的健康和生命财产的安全，都会造成直接的威胁。所以必须对这样一系列的风险隐患，要加以防范和控制。我们专门辟出第六章，在“十三五”生态环境保护规划里面来谈如何有效的降低和防范环境风险。这里面包括五节：第一节谈到完善风险防控和应急响应体
14、系。第二节谈到加大重金属污染防治的力度。第三节谈到提高危险废物的处置水平。第四节谈到夯实化学品风险防控的基础。第五节谈到加强核与辐射安全管理。这里面我再多说两句关于核安全的问题，大家知道在我们国家，我们还要继续发展核电，这是一个既定方针。另外，还有大量的医学、科学试验、农业等等，很多地方还在使用一些辐射源，它们都有一个安全的问题。如果我们风险防控做得好，可以充分的利用它们的功能为人民造福，为我们的国民经济作出贡献，包括核电。大家有时候“谈核色变”，其实核电还有核技术的应用，是在国民经济中必不可少的。而且它也标志着我们国民经济的技术水平，发达和先进的程度。可以说在世界上的绝大部分发达国家的经济体
15、，都有非常广泛、非常深入的核技术的应用。但是大家害怕的是一旦出了核事故怎么办，那么这个核事故把很多人吓住了。所以我们在制度上，在技术上，做专门的安排来防控这些跟核技术、核应用有关的风险，趋利避害，这也可以说为国民经济中运用核技术保驾护航。在讨论核技术安全问题的时候，我们从环境行政管理部门，有专门的体制、专门的机构、专门的技术规范标准、专门的技术力量来保证这些核辐射的安全。在五年规划里面，对它理所当然做了专门安排，这个安排和化学品、危险废物、重金属等等，都是在我们风险防控的掌控之下。如果我们建设的越好，我们发生事故的概率就越低。这样也是我们整个社会经济发展，人民生命财产安全所必须的，所以专门对它
16、作出规划。第七章就是加大保护力度，强化生态修复。这一章也是我们刚才前面谈到的污染控制、环境风险防控，应该说更多的是和工业、交通、电力，和城市直接相关的。实际上我们生态环境是一个大的系统，环境一般理解就是和人类距离更近，联系更直接；生态实际上也是受人类活动的影响。联系也很密切，但是从尺度上来讲，更大。我们看大家旅行坐火车，在一个城市里面，我们说北京市很大，上海市很大。其实把你放在一个空间里面，你大不过农村，大不过乡村。那么坐火车的时候很快就离开上海站，离开虹桥站，离开北京南站，你很快就进入到田野里面去了。而且大段的时间是在田野里面，在乡村行驶。这个直观的认识是坐飞机更是，大片的还是崇山峻岭、河流
17、、农田、海洋等等。尽管我们说这些年城镇化、建成区面积、城市人口都在迅速上升。但是从空间上来讲，还是占的面积要小的多。更大范围的我们说森林、草原、湿地等等，这个面积要更大，青藏高原等等，这些是我们大的生态系统。那么这些生态系统实际上也深受人类活动的影响，然后有一些生态系统也很脆弱。他们的生态服务功能是不是健全，他们是不是一些历史上的欠帐，一些退化，是否能得以恢复和修复也直接关系到我们社会经济发展的资源基础，关系到我们是不是有足够的资源，是不是有足够保证我们生存的基础。所以我们把它上升到维护国家生态安全。如果大生态系统出问题的话，我们的水源就会受到威胁，我们的经济资源就会枯竭。有时候它带来的损害是
18、比一场战争都要巨大的。所以我们现在新的“安全观”把生态安全列为一个国家安全的重要方面。那么我们的森林是不是安全，我们的土地、农田、草原等等，包括还有其他一些自然资源。所以这一章首先是从国家生态安全这样的高度去论述要保护生态和修复生态的意义。然后还谈到了管护重点的生态区域。一会儿后面我们还会展开讲，中国有诸多的生态区域，我们的青藏高原，我们的东北大小兴安岭，三江平原等等，我就举几个例子，我们的长江流域、淮河流域、黄河流域，我们有7大流域，等等等等，这些生态区域如何去保护，它都有不同的特点。另外，还要保护重要的生态系统。刚才我谈到森林生态系统、草原生态系统、湿地生态系统、海洋生态系统、水生态系统，
19、特别是大江、大河这个生态系统。因为在这些生态系统里面有不同的群落，有不同的种群，植物、动物，有生物多样性，都栖息在这个不同的生态系统里面，构成了一个有机的、相互紧密联系的大生态系统。这个生态系统它是否能够提供足够的生态服务功能，这个生态系统本身是不是健康也是标志着一个国家的综合国力重要的组成部分。我们说一个国家的综合国力，可以看这个国家是否富裕、经济是否发达、人均GDP、人均收入，你看这个国家的军事实力，军队是否强大，你看这个国家的思想、文化是不是有吸引力，是不是发达，有自己的哲学思想、科技。我们说还有一个很重要的方面，就是这个国家的生态系统怎么样。如果这个国家的生态系统不健康，非常的贫乏，非
20、常的脆弱，生态承载量也很低，生态效率、生态服务功能也很差，可以说在极大的程度上就大大降低了提供国家人民给他们安全生存的基础，就是极大的削弱了这个基础。另外，提供这个国家社会经济活动的资源，还有一个应该是生命知识系统，没有这个生态系统就不可能有生命得以健康、安全的存在。另外，它还是一个给人民提供舒适、享受、精神活动、审美活动的场所。所以生态系统的功能是非常丰富的，我们要充分的认识到生态系统对我们生存和发展的重要性，对我们国家复兴强大的重要性，对我们国家安全的重要性。没有这些生态系统最基础的保证，这叫国之基础。一个国家能够兴旺发达，能够繁荣昌盛，结果土地很贫瘠，它的森林被大量的砍伐，然后它的生物量
21、，生物服务功能非常的贫乏，这是不可想象的。所以我们说要保护好生态系统。还有一个要提升生态系统的功能，修复生态退化。在过去大家也知道，长期以来由于我们认识上的偏差，我们也看到包括一些发展的误区，存在着一些生态退化的地区。这里面我举几个简单的例子，比如森林砍伐，比如草原土地的荒漠化，退化；比如蓄洪区，水生态系统退化被围垦了，这个叫围湖造田，导致当有洪水的时候，湖水都没有地方去存去输。那么这都属于生态退化，这种问题我不用点地名，大家都能想象在什么地方，一些很典型的生态退化的地方。如果任其退化下去。对我们整个生态系统的前景，那是不堪设想的。所以我们要作出专门的规划，投入人力、物力、资源去修复这些生态退
22、化的地区，我们的森林，我们的草原，我们的耕地，我们的湖泊，湿地等等都要进行修复维护。另外，要扩大生态产品的供给，生态服务功能里面有一个重要的内容就是生态产品。实际上我举几个例子，大家一说生态产品想到了一些经济作物，特别是在森林生态系统里面，这个很直观的有很多生态产品，草原也是，湿地（也是）。我特别在这里面想强调生态产品的生物多样性，我们的一些基因库、一些濒危的物种，包括植物，包括动物。大家说有一个珍奇的动物多一个少一个对我们生活有什么影响，影响非常的巨大，后面我还会提这个问题。所以，我们还专门谈到要保护生物多样性。举一个简单的例子，生态系统里面刚才我谈到，它分层次的，最大的叫生态系统，当然生态
23、系统还有不同的尺度，那么生态系统下面有群落，群落下面有种群。那么种群又构成了他们相互联系的关系，大自然生态系统里边有食物链。如果说中间某一个生物消失了，可能这个食物链就断了，那么这个链上其他的生物，可能就会受到影响。也会受到殃及。这就是为什么我们强调生物多样性，这只是一个非常直观浅显的例子，有点以一挂万，但是它说明生态多样性的重要性。另外，现在我们在现代的制药，现代的医学里面，需要大量的丰富的基因。这个基因很多是存在于生物多样性里面。在我们生态系统里面，有大量的以前人类自身并不认识，或者没有直接接触的基因库，它是存在于不同的动物、植物身上。这些基因经过科学的加工，可以在细胞，在分子生物这个层面
24、上，加工出一系列的产品，作出一系列的技术。它对于农业的生产，对于医疗、药物的发展都是至关重要。所以，我们专门把第七章用来论述生态修复，生态保护这样的内容。第八章的内容就是谈生态环境保护的制度，要加快制度创新，积极推进治理体系和治理能力的现代化。大家知道我们随着国民经济逐步的发展，收入水平的提高，我们经过几个五年计划经济已经翻番了。现在人均GDP按照官方汇率说大数是8000美元。如果按照购买力评价的话，这个数会更高。按照世界银行的标准，我们中国的人均收入水平，应该达到中等偏上的水平，这个和我们改革开放之初已经不可同日而语了。在这样的情况下把整个社会的结构，社会经济的联系的复杂性，市场主体的复杂性
25、都引出来了。那么这时候的我们治理，我们的制度，我们的政策也要与时俱进。一些传统上做不到的事情现在可以做了，一些传统上的做法可能现在需要调整来适应新的形势，新的发展阶段。所以我们说对制度做进一步创新、改革。在新形势下，新的发展阶段下，新的发展目标下，作为支持的制度的治理体系来保证我们在向更高发展阶段迈进的时候，能够有长效机制推动我们生态环境保护持续做下去。这里面包括健全法制体系、完善市场机制、落实地方责任、加强企业监管、实施全民行动、提升治理能力这么六节的内容。大家知道生态环境保护，是整个国民经济的重要的组成部分，是我们整个经济发展的重要组成部分。我们为什么要改革体制，改革体制做制度的创新，实际
26、上是为了支撑我们社会经济的可持续的发展，为了有一个长效机制来引导市场的主体，引导整个社会经济体系里面的利益相关者向着一个健康正确的方向去行为。然后最后按照可持续发展的要求，按照实现两个百年梦想目标的要求去形成合力。所以在这里面，我们说专门在规划中，对制度的建设、创新作出了安排。第九章就是专门来列举了实施一批国家生态环境保护的重大工程，为了落实先面所提到的目标、政策、基础设施，需要有一批重大工程来支撑。第九章整个就是来论述这些，有一个很长的单子。当然这些重大工程的到位，也还需要解决资金的来源，资金的投入的比例，轻重缓急，另外资金的回报等等众多的问题。这里面比较核心的是要动员全社会的资金，特别是社
27、会资金，地方政府的资金、企业的资金，甚至于居民的资金，来形成合力，来完成这些重点工程。第十章就是论述健全规划实施保障措施。我们规划想的再好，论述的再好，如果没有这些保障措施，还是规划规划墙上挂挂，最后还是一纸空文。所以我们还是要识别出来都有什么保障措施，来保证规划得以实现。这里面包括明确任务分工、加大投入力度、加强国际合作、推进试点示范、严格评估考虑这些内容。这样我们“十三五”生态环境保护规划，主要的内容，主要的篇章就是这些。“十三五”生态环境保护规划解读（下）邹骥 中国人民大学环境学院特聘教授 一、“十三五”生态环境保护规划的主要内容（六）战略定位前面我谈到一个体会，就是这次“十三五”规划，
28、我特别谈到了他面临形势的时候，提到了国家战略提升，国家战略提升刚才反复的强调了一个五位一体的总体布局。应该说五位一体总体布局，它不仅仅是针对环境保护，生态文明建设，它是对未来发展的总体布局，是最高的战略布局。那么这里面包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设还有生态文明建设。首次我们党把生态文明放在和经济、政治、文化、社会建设同等重要的战略地位上。所以我为什么说是一种战略地位的提升。这个定位就给我们生态环境保护强有力的支撑和依托，你说重视不能比这个更重视了。另外，我们还谈到“四个全面”的总体布局。包括全面建成小康社会，至少在“十三五”期间，这是发展目标。为了实现这个全面建成小康社会的发展目标
29、，要用改革促发展，所以要全面深化改革，这是第二个全面，没有全面深化改革，就促不了这个发展，实现不了我们的发展目标。所以，这两个是紧密相连的，改革是为了促发展，为了全面建成小康社会。为了推进这个改革，推进发展，必须全面依法治国，这是法制的保障。然后要想把这个全面建成小康社会，全面深化改革，全面依法治国这些事情做好，我们中国的政治文化，中国的历史表明党的领导的重要性，所以提出要全面从严治党。只有把党建设好了，才能有领导力量，带领全国人民把前面“三个全面”做好，所以这“四个全面”是有机的、联系的、一环套一环的，是不可偏废的。所以我们有“五位一体”总体战略布局，有“四个全面”，然后还贯彻五大发展理念：
30、创新、协调、绿色、开放、共享。所以这都是今天指导我们各行各业工作的总体纲领性的，战略性的指导思想。那么这些指导思想，里面都专门的含有生态文明建设，含有绿色等等这样的内容，是这样的元素。所以现在应该说这样一种战略定位，也是指导我们制定“十三五”生态环境保护规划发挥了根本的指导作用。在制定这个“十三五”规划的时候，我们还应该牢记一个宗旨，就是要以人民为中心，改善环境为什么？还是为了老百姓好，为了满足人民对美好生活追求的目标，为了实现这样的目标。以人民为中心的一个规划，才是我们有生命力的，能够人民从中有获得感，能够得到实惠的规划。所以我们牢固树立生态环境保护工作，要以人民为中心。人民群众对美好生活的
31、追求，就是我们的奋斗目标，要让人民享受健康、安全和环境舒适性。让人民可以记得“乡愁”，在全面建成小康社会的过程中有更多的获得感。这是制定“十三五”规划的最根本的出发点。我想对“十三五”规划的指导思想，这个思路要摆在这样的高度去认识。基于这样一些认识，我们“十三五”规划，就提出了一系列的目标。提到这个目标包括这么几大类，大家可以读这个文件，他提出了一系列的定量的指标，这里面分生态环境质量，这是一类；污染物排放总量这是另外一类；第三类就是生态保护的修复，那么大概分这么三大类的目标。生态环境质量又分空气质量，水环境质量，土壤环境三个子项的目标。这些目标又分成约束性的目标，和预期性的目标。应该说有大量
32、的约束性的目标，也就是必须要完成，就是我们都是用2020年的时候，和2015年的时候，也就是“十二五”末期或者“十三五”的起点相比，排放量要削减多少，环境质量要改善多少，这个我不一一的去讲了，大家可以看规划的原文，都有专门的列表。另外，污染物排放总量的目标，环境质量的目标2020年比2015年要改善多少，要提高多少。而这个污染物排放总量的目标，都是2020年要比2015年削减多少，减少多少，这个包括主要的污染物排放的总量，化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物，主要列这么四类的污染物减少的目标。另外，区域性的污染物排放总量有所减少，这里面包括重点地区的，重点行业的挥发性有机污染物VOC，包括重点
33、地区的总氮，重点地区的总磷、这次这个目标做了区分，一个是宏观总量的全国目标；另外是分区域性污染物的削减目标。因为总氮、总磷对特定区域的水体，负一氧化的湖泊，可能这个指标更适用。然后像重点地区的重点行业VOC，因为我们行业的布局和分布是不一样的，所以有总体的综合的，也有分解的，有全国的也有局部的重点区域。关于生态保护修复的目标，这里面包括国家重点保护野生动植物的保护率、全国自然岸线保有率、新增沙化土地治理的面积，以及新增水土流失治理的面积，这是生态保护的修复的目标。这些目标都有具体的数值，我在这里面就不一一列举了。刚才我提到了一个绿色发展的库兹涅茨曲线这个事情，我在PPT有一张图，实际上我要强调
34、一个概念，叫做发展路径的创新。什么意思？表观上去看发达国家主要的经济体，都经历过横坐标人均GDP或者是收入水平，纵坐标是人均的排放，或者是人均的环境压力，都经过一个排放先上升，随着收入的提高，达到峰值，然后排放再下降。发达国家的有一个传统的路径。我们中国还有一般后起的发展中国家，我们存在着一种路径迁移和路径创新的机遇和可能性。我们的库兹涅茨曲线的峰值，可能要比发达国家来的早，来的低。来到的早是什么意思？以二氧化碳为例，当然是全球的温室气体，像二氧化碳一般的主要发达国家经济体，他们人均二氧化碳排放量达到峰值，是在人均GDP达到20000-25000美元的时候。我们说中国以至于很多重要的新兴经济体
35、发展中国家，他达到峰值的时候，可能不用达到2万美元以上，他可能就达到大概是14000，15000美元就可以达到峰值，我举这么一个例子说明这个问题。另外，这个峰值的高低是什么？我还以人均二氧化碳为例，美国达到峰值的时候，人均每年排放达到22吨二氧化碳，那么中国达到峰值的时候不应该超过10吨，做得好可能8吨，也许9吨，也就是说我们的排放水平是比较低的。我们有理由能做得比发达国家在历史上更好，因为我们今天有一定的后发优势，今天是一个全球化的时代，我们所用的技术比当年那个时候，发达国家在相同的发展阶段收入水平技术要先进，接触先进技术的机会要多的多，另外我们的理念也更先进，政策也更先进，所以我们要做得更
36、好。这个做得更好就是我们对人类作出的新的贡献，我们站在了道义的制高点上，是我们的一个历史使命。从发展观来讲，我们要有这种绿色低碳发展的观念。在“十三五”生态环境保护规划有专章来论述空间布局，就是环境容量与生产力布局，与产业结构布局相融合。另外，专门来论述如何通过环境生态保护来助力供给侧结构性改革这一条，当前经济工作的主线。通过环境保护在钢铁，在煤炭，它的去产能的过程中怎么发挥作用。还强调了科技创新引领，强调了区域绿色协调发展，包括促进四大区，东、中、西部和东北地区，这四大区的绿色协调发展。强调了“一带一路”的绿色化建设。强调了京津冀的协同保护以及长江经济带的大保护，这个都是区域协调发展。第五，
37、谈到的核心是提高要素的资源环境生产率，那么这些实际上从另外一个角度说，都是论述绿色低碳发展的发展理念，发展观。把绿色低碳发展赋予了非常实在的内容，非常具体的内容。就是从抽象走向了具体。他对制度的论述，应该说是已经成体系了，一个是法制体系，法制体系里，现在一方面立法是一个方面，还有司法，还有执法。在法制体系里最紧迫的问题是执法。有法是不是可依，是有法可依。但是不是有法不依，这个执法的质量，违法的成本，这些问题都是我们法制体系比较突出的问题。另外，完善市场机制，完善市场机制里面，刚才我们谈到人民群众日益增长对环境舒适性和健康安全的需求应该转化成一种支付意愿，转化成一种有效的市场需求。然后再由市场的
38、供给侧来进行结构性的改革来满足人民群众的环境舒适性，健康安全的需求。实际上在市场上是有供求的，然后应该形成一个定价机制，这个定价机制可以联系到以前的水价、电价、油价等等，有很多价格跟环境质量是有关系的。那么这种定价机制，是一种市场的机制。让老百姓觉得我一方面我要享受蓝天，享受好的空气质量，这个事我得出点钱，因为毕竟要花钱，要去治理，买设备要运转，耗电、耗水。一方面要驯化消费者，说买到这样的服务是需要花钱的。但是另外一方面，要让他们实实在在的感觉到，我花了这个钱是值得，不能花完钱出去还是雾霾，还很重，这个是决策的风险。那花了钱，这钱是不是有效，是不是见响。所以要完善这个市场机制，包括我们说的环境
39、产品的价格，定价，使用者付费，包括排污权交易，包括环境的费税体系，抵押金返还等等，这都是跟市场相关的一些经济刺激，经济激励，来起到激励利益相关者，或者市场主体去以最小的费用，最有效率的方法实现环境目标。让他们的行为发生这种转变。同时也发挥市场的某种筹资的作用，为低碳、环保、绿色领域的投资筹集资金，这是完善市场机制。还有落实地方责任，因为环境保护现在应该说明确下来，包括环境质量，一个是叫一方的父母官，你为政一方，要看你为政政绩一个重要的表现就是在你从政的过程中，当地的环境质量是不是得到了改善，得到了保持。那么这样地方政府，在环境质量问题上是负有主要的责任。所以要把这个责任落实下来，不能光是说一说
40、，干部的考评、提拔、绩效，奖惩都应该有所体现，这个责任要分清。这个事权分清以后，财权就分清了，按照以事权为基础的财权分配。将来我们马上要开征环境税，收上来的税是归地税，还是国税也就明确了。地方政府收上来这个税以后，然后将来你可能要更进一步的考虑，在环境保护方面怎么支出，公共财政的支出。当然中央政府也肩负他的责任，作为一个统一的国家，我们有跨流域的问题，有跨区域的环境问题，在这种情况下，光靠地方可能就不够了，中央也得出钱另外，加强对企业的监管，企业是市场的主体，他们的环保行为，是决定我们环境保护的一个基本局面的因素。我们现在企业面临着供给侧改革，“三去一补一降”，主要是降成本。一边说着降成本，一
41、方面要治理要增加成本，要达到环境质量标准，怎么办？是不是矛盾，这里面问题有一定的复杂性。实际上这里面我们说还是一个结构调整的问题。说降成本，是要降普遍的成本，要提高效率。但是不意味着那个相对成本不变，也就是说相对成本有一些行业，一些企业，重污染的行业、企业的成本就要上去。因为过去有一些外部成本没有进来，他是无偿的使用环境容量资源，但是没付费，把这个成本交给社会了。交给了政府，交给了老百姓，让他们去承受污染的成本。那么现在把这个成本还记在他头上，所谓外部成本内部化，在他的帐户上成本是增加了。但是这个和我们说的“降成本”是两回事儿，要截然的分开，我们降的成本是由于低效，那些不当管理造成的高成本，那
42、个必须要降下来。一些不合理的收费，一些不合理的审批，不合理的政府干预，使得交易成本很高，这些成本必须得通过放、管、服，把成本要降下来。另外，企业自身技术水平的提高，你的结构的产品、工艺、技术的调整，也去挖钱降成本，这些都是要降的成本。但是你污染，你造成了损害，你没有支付，这本来是应该你支付的成本。那么你让外界去承担了，现在这个东西你要自己重新承担回来。也就是说造成环境损害是要承担成本的，要付出代价的。要么你去交税，要么你上设施，花钱去治理。那么这个成本，过去你没花的，你现在要花。你不能说以“三去一降一补”，“一补”的这个供给侧结构性改革的理由，说这个成本不能花，否则我成本上升了，这是不对的。就
43、是不该你付的成本，可以降的成本，一定要坚决降下来。包括现在政府也在调整，比如强制性社保的支出，我们管它叫就业税，就是劳动力的成本该降就要降，“营改增”，这种成本都要降。但是你造成的环境损失的成本，是你过去没交的，这个该涨，我认为就应该涨上来，这个不应该纳入到降成本。能不能接着解释说，我再污染，我停止运转环保设备，我成本还能不能降呢？那就不对了，那是你必须要付出的成本。所以在这个问题上，要加强企业的监管，包括信息的公开披露，只有这样才能保护好自然资产，保护好我们的生态环境，才能落实生态文明建设。另外，实施全民的行动，公众参与等等，提升治理的能力，这个都是最严格的环境保护制度所要求的。“十三五”规
44、划里面谈到要打好三大战役，这里面三个，是水、气、土壤，就是我们坊间所说的“气十条”“水十条”还有“土十条”，它们污染防治的计划要在“十三五”期间完成。这里面包括分区域的，施策改善大气环境质量，精准发力提升水环境质量，还有分类防治土壤环境污染。这个我不展开讲了，大家可以看文件。另外，还有一些其他的主要任务，防范和降低环境风险，加强生态系统的修复和生态系统建设。在“十三五”生态环境保护规划里面还特别提出了一个叫做提高生态环境管理的“五化”水平，哪“五化”？系统化、科学化、法制化、精细化、信息化，这“五化”都有专门的确切的内容，这里面我特别想强调系统化、科学化的问题。因为环境的问题是综合的问题，这是
45、牵一发而动全身相互联系的，必须用系统的方法解决，头疼医头，脚疼医脚，光搞末端治理解决不了问题，必须系统的考虑，全局的考虑。科学化有很多方面，但是我在这里面，做资源环境经济学的研究者，特别要强调任何的决策管理，要做费用效益分析，费用效果分析，要做风险评价。这一点我的建议是在贯彻落实“十三五”规划的过程中，应该更进一步的提出，任何工程的决策，政策的决策，战略的决策，都要做这样的费用效益，费用效果分析和风险评价。他们应该成为制度，应该要求你必须得做，不做这些决策就是违法的，就是不符合规定的。所以，第一，在程序上要求你在决策过程中，必须得拿出费用效益分析，费用效果分析，拿出专门分析和评价。再有一个要给
46、出做相关评价和分析的技术导则。我想这个是在贯彻落实“十三五”关于提高生态环境管理的“五化”水平的过程中，必须要做的事情之一。还有精细化、信息化结合现在大数据，一些传感器的技术，实时的检测技术都应该推进。过去什么大水漫灌，非定量的做法，应该在这个过程中得以改进。二、“十三五”生态环境保护规划的重要意义编制实施规划是落实统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局的重大举措。编制“十三五”规划是贯彻五大发展理念的深度实践。这个“十八届”五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念对环境保护领域具有方向性、决定性的重大影响。实现“两个一百年”的第一个百年目标的迫切要求。要
47、让人民群众在全面建成小康社会的过程中，享有更多的获得感。编制规划是落实环境保护“一个核心，一个制度，三大战役，实现管理五化”的有效途径。刚才一核心，一制度，三战役，还有管理“五化”水平，我前面已经一一谈到了。只有通过编制规划，才能够把前面说的内容得以实现。我们说这个规划是实现它们的有效途径。三、“十三五”生态环境保护规划的特点紧紧围绕“五位一体”的总体布局，贯彻落实五大发展理念，充分体现和具体化国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的部署和要求。这是第一个特点，战略定位很高，立意很高。以提高环境质量为核心，统筹部署“十三五”生态环境保护的总体工作，这里面将提高环境质量作为统筹推进各项工作的核心
48、评价标准，将治理目标和任务落实到区域、流域、城市和控制单元，很实，而且这个目标的核心也很清楚，就是环境质量。落实生态文明体制改革的要求，实施最严格的环境保护制度。围绕着实施最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治治理体系，这是在制度上。坚持“山水林田湖是一个生命共同体”的理念，强化生态保护与修复。强化修复是这次五年规划的亮点，过去我们一直在说要生态系统保护，保护更多的还是一种被动，保护不要被扰动，不要被侵犯，不要再退化。但这次强调“修复”，应该说对待生态系统更加主动的姿态，把一些已经退化的功能去恢复，要有新的投入，人力、物力的投入。恢复和增强这种生态服务功能。增加修复的内容以后，就可以系
49、统的推进森林、草原、河流、湖泊、湿地等重要生态系统的保护与修复，扩大生态产品的供给，提升生态系统稳定性和生态服务功能。我想这次是一个非常重要的，具有历史意义的开端。从此就开启了生态修复的持久战。肯定不可能在“十三五”期间生态修复都能完成，但是我们要记住今天，记住“十三五”，生态修复这样一个浩大的，持久的举措是始于“十三五”。强化综合治理，协同推进工业达标排放、污染减排和风险防范。把它们都综合起来了。这个就是我观察到的“十三五”规划的五大特点。四、改革生态环境治理基础制度的重要举措重点推进建立完善规范的覆盖所有固定污染源的企业排放许可制度。这个可以说是我们整个近年来改革基础制度的基础的基础，核心的核心，就是这个固定源的企业排放许可制度，这个在一步一步的落实。实际上在某种意义上，确定了企业环境容量，资源的产权或者是其他的权益，使用权，