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1、Four short words sum up what has lifted most successful individuals above the crowd: a little bit more.-author-date公共政策的公共性研究公共政策公共性的研究目录：一、公共政策公共性的内涵2（一）公共政策主体的公共性2（二）公共政策价值观的公共性3（三)公共政策手段的公共性3(四)公共政策对象的公共性3二、公共政策公共性的缺失给社会所带来的问题4（一）引发社会矛盾4（二）诱发不良社会心态5（三）降低政府公信力6三、提升公共政策公共性的途径6(一)实现制度上的创新61、实现公共政策主体
2、的多元化72、实现公共政策的法治化73、实现监督机制的完善化74、完善公共政策的信息传播机制8(二)公民社会的培育81、公共媒体的形成82、大力发展社会中介组织93、增强公民的政治参与意识9(三)政府内部自律机制的建立91.形成服务型的行政文化92.公务员自身的道德修养9四、小结10公共政策公共性的研究摘要：公共政策是公共权威机构为有效管理社会公共事务，合理分配公共利益，在一定时期内指导和规范人们行为的行为准则。公共性是公共政策的本质属性，将直接影响公共政策的效力。和谐社会的建设与基于公共利益，解决公共问题的公共政策密不可分。然而,现实中公共政策常常表现出公共性的缺失, 从而给社会和谐造成一定
3、的负面影响。为此,要想实现构建社会主义和谐社会的目标，就应当以提升公共政策的公共性为着力点。关键词：公共政策；公共性；公共性的缺失Rerseach on the Commonality of Public Policy(Wang Xiaoxiao,Graduate of Public Administrition,2009)Abstract:The public policy is a code of conduct which is used by the public authority for the effective management of public affairs and
4、a reasonable allocation of public interest in a certain period of time.Public property is the essence of public policy ,which will directly affect the effectiveness of public policy.Building a harmonious society is linked with the public policy closely,for it is based on public interest and to solve
5、 the public issues.However,realistically the public policy used to lacking the commonality,thereby effected on social harmony. Therefore , should take upgrading the commonality of public Policy as main point to build harmonious society.Keywords:Public policy;commonality;non-commonality一、公共政策公共性的内涵公共
6、政策是公共权威机构为有效管理社会公共事务，合理分配公共利益，在一定时期内指导和规范人们行为的行为准则。公共政策与私人政策(包括公司政策等)的根本区别就在于其公共性。卢梭曾经指出:“法律乃是公意的行为”,同样,公共政策也应该是体现公意的行为。从公共政策的本质看,公共政策是政府输出的公共产品,其目的就是解决公共问题,为公众提供公共产品、配置公共资源、建构公共秩序、维护公共安全、处理公共危机、协调公共关系等。从公共政策的来源看,在当今世界,人类开发自然和改造社会的能力空前提高,但各种各样的社会公共问题随之而来,如环境恶化、人口激增、气候变暖等。在中国,经过30年的改革开放,市场经济建设有了较大的发展
7、,人民生活也得到了持续改善。但是,在此过程中也出现了许多公共问题,比如可持续增长受到资源、能源和环境的严厉制约;贫富差距的拉伸幅度过大;社会成员基本权利保障的总体状况偏弱;基础设施缺乏等等。这些问题,显然是任何私人和社会组织所不能解决的, 只能诉诸于政府采取高效的公共政策。由此可见,公共政策的作用就在于及时有效地解决社会公共问题,是为“公共”而制定的,“公共”指向的目的性是公共政策的本质属性。具体而言，公共政策的公共性主要体现在以下几个方面： （一）公共政策主体的公共性国家、政府和各种公共组织构成了传统意义上的公共政策的主体。它们之所以构成公共政策的主体是由于这些公共权力组织有着与一般的私人组
8、织不同的“公共性”特征。公共政策主体的公共性首先表现在公共政策主体的合法性,因为合法性的前提是“一致的同意”,这就意味着公共政策主体的权力在一定的程度上是代表公共利益的。其次,公共政策主体的公共性表现为它们是社会上最大部分人利益的代表。公共权力机关是公众个人权力让渡的结果,公共权力机关是维护社会公正和弥补市场不足的制度性工具。此外,由于公共政策的施行需要的是公共治理,因而除了传统意义上的公共权力组织外,每个公民都是公共政策过程的参与主体, 这是公共政策主体公共性的最直接体现。（二）公共政策价值观的公共性与市场机制追求效率的目标不同,公共政策作为一种弥补市场不足的制度安排,它的目标和价值观更多的
9、是体现在追求社会公平、正义、民主,承担社会责任等等。公共政策价值观的公共性首先体现在追求民主理念中的公众的高度参与,公众参与是公共政策的基石,公共政策的过程实际上就是公众与公共权力的互动过程。公众参与程度是衡量民主化的一个重要指标,因而,追求高度的公众参与是公共政策的主要价值目标之一。其次,公共政策的价值观主要体现在公共政策对社会公平的不懈追求上。公共政策作为一种弥补市场不足的制度安排是把维护社会公正作为自己不懈追求的目标的,政府通过公共政策克服市场机制在追求效率过程中造成的分配不公。再次,公共政策价值观的公共性体现在追求和维护社会公共利益上。公共政策关系到千千万万人的利益,它是公众选择的结果
10、,而不是个人谋取私利的工具,维护公共利益是一切公共政策的出发点和目的（三)公共政策手段的公共性公共政策的实施和执行更多地借助于公共权力的行使来实现的,公共政策的主体通过运用所掌握的具有强制性的公共权力来实施和执行公共政策。公共政策手段的公共性也就是体现在公共权力的公共性上。公共权力的公共性也就是公共权力实质上是一种大众的共同权力,它是公众权力让渡给政府的结果,本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量,是一种“公意”的体现,而不是少数人专政的工具。凌驾于社会之上而成为少数人专有和独享的公共权力实际上已经丧失了它的公共性。公共权力的私有化严重地影响了公共政策的公共性的特征, 因而,从某种意义上来说,公
11、共权力的公共化是维护公共政策公共性的重要保证。(四)公共政策对象的公共性公共政策是针对公共问题而产生的,解决的是国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务,无疑这些公共事务都具有鲜明的公共性。公共事务的公共性体现在公共事务是社会全体公民的事务而不说某个个人或团体的事务。公共政策的主体对公共事务的处理首先是从公共问题入手,公共问题是公共政策的逻辑起点,公共问题的解决是必须借助于公共权力来完成。同时,“对公共政策的最终要达成的目标是实现社会公众的公共利益。因此,公共事务、公共问题和公共利益的公共性正是体现了公共政策的公共性。”1二、公共政策公共性的缺失给社会所带来的问题公共政策是根据多数人的意愿和利
12、益要求制定的,之于公众便是“满足多数、保护少数”。公共政策既是多数人的政策,也是少数人的政策,一方面它最大程度地满足多数,另一方面也尽可能地保护少数;在对于强势群体特别是由少数人组成的强势群体加以限制的同时,也对于具有正当利益要求的弱势群体加以保护,这正是其公共性的具体显现。然而,不可隐讳的是,在公共政策的现实运行中,公共政策的制定是由政府体制内外的“少数人”,即政策精英完成的。这部分人受政府的委托,代理行使决策权。由此便形成了公共政策是根据多数人的意愿和利益要求而由“少数人”代表决定的局面。政策精英代表公众规划和制定公共政策,再由行政机关和行政人员去执行。不可忽视的是,一些政策精英往往内含着
13、自利的动机,容易从自身的立场、观点出发,在决策中强调自己的价值观,却难以保持客观、中立的立场,从而导致公共政策公共性的缺失,给和谐社会的建构带来一定的负面影响。 （一）引发社会矛盾 一般地,随着人均GDP进入1000- 3000美元时期,各国社会都会进入不协调因素的活跃期和社会矛盾的多发期,进入社会结构深刻变动、社会矛盾最易激化的高风险期。但是,由于上世纪90年代中后期以来中国社会普遍发生的三件大事,又使得我国的不协调因素的活跃期和社会矛盾的多发期,显得非常尖锐和紧张。这三件大事就是国有企业的改制破产所引发的职工下岗失业、农村土地征用所造成的农民失地、城市房屋拆迁所形成的居民失房。由此引发了党
14、群关系、官民关系的紧张,使得党和政府成为社会矛盾的焦点。其他还有工程项目移民引发的社会矛盾;农民工无保障处境和不正常劳资关系所引发的社会矛盾;企业军转干部问题等。这些社会矛盾的产生,从国际上其他国家发展的历史经验来看,是这一时期社会发展的一种普遍现象;从党和政府成为社会矛盾的焦点来看,是由于许多事件的发生与政府出台的不良公共政策有关。政府在国家经济发展领域介入过宽过深,扮演了具有“自利性”的“经济人”角色,在政策的制定和执行过程中过多地维护自身利益,不惜与民争利。对于高收入群体缺乏必要的、合理的限制,对于基础阶层缺乏必要的“兜底”,社会再分配力度弱,贫富差距拉伸速度过快、幅度过大。对于关乎基本
15、民生方面的事关注太少、投入太少,如中国的教育、卫生和社会保障等公共事业领域投入少、发展滞后,而豪华性的公共投入比例过高,代表 “形象”和“面子”的工程项目太多,分配社会发展成果的公正性发生倾斜。一些地方政府为了提高GDP,取得自己任职期间的政绩,甚至不惜侵害百姓利益,也不在乎破坏环境 断自己的路、吃子孙后代的饭,执法犯法,严重侵损公众利益和长远利益,导致近年来群众上访事件逐年增多,群体性事件也频频发生。 （二）诱发不良社会心态社会心态是一定时期形成的表达和代表社会成员态度、观念、意志的社会心理状态,它又通过社会成员社会认同的需要而强化、左右、诱导社会成员的态度、观念、意志以及信念的形成、保持和
16、变化。它所表现的不仅是个体的社会心理,而且是某些群体甚至是整个社会的心理状态,具体为公众对社会发展的理解、支持、参与和承受的态度。良性的社会心态对社会发展具有积极的能动作用。反之,不良的社会心态对社会发展会产生不利的影响。当前,中国社会心态存在着一些积极的态势和特点:一是人们对维护社会稳定和社会秩序已达成共识,普遍认识到,当前是中国关键的发展阶段,一定要维护社会安定和社会秩序,避免突发事件打断增长的过程;二是随着国际竞争的日益激烈,人们更加具有完善市场经济体制和加快发展的紧迫感,效率和竞争意识显著增强,积极向上、充满活力的社会心态已经形成;三是对发展社会主义民主政治、完善社会主义市场经济和构建
17、社会主义和谐社会,形成了广泛的社会认同。但与此同时,目前我国也存在者一些消极的、不良的心理态势,如公众对官员、政府的不信任,产生抵制政策的心态;人们怀疑社会公正性,产生反社会的心态;利己主义心态等。影响社会心态变化的原因是多方面的,其中公共政策的导向既作用最为重要。因为公共政策作为政府实施公共管理的工具,在国家管理中具有导向作用。公共政策的导向既是行为的导向,也是观念的导向。它是规范人们行为的准则,告诫人们应该做什么事而不能做什么事,这必然会对社会的观念产生巨大的影响,甚至在有些时候,一项政策对人们的观念导向比起对行为的导向作用可能更大。通常高质量的公共政策对社会心态的导向是积极的、向上的,而
18、不良的公共政策对社会心态的导向则是消极的、不良的。公共性缺失的公共政策就是不良的公共政策,它对社会心态的导向就是一种负面导向,会引发社会产生一些不良心态。如,现实中的一些公共政策,其维护公共利益的价值取向不明确,导致政策的实施是使少数利益集团或少部分人获利,从而形成事实上的不公正。加上政府组织内部管理不完善,一些成员徇私舞弊, 贪污受贿,严重侵害公众利益。长此以往便会引发政府信任危机,使公众对政府生产的产品公共政策产生质疑,从内心抵制公共政策。又如,公共政策维护社会公平与公正的价值目标模糊,则会误导公众怀疑社会的公平与公正,产生反社会心态。再如,政府产出的公共政策,如果蕴含明显的 “自利性”,
19、则会使公众的“自利”心理迅速膨胀,“人不为己, 天诛地灭”,这种极端的利己主义心态则会在整个社会蔓延。 （三）降低政府公信力政府公信力即政府信用,是指政府对法定权力和职责的履行程度,表明政府在自身能力限度内实际履行约定的状态。按照契约理论,公众与政府之间的关系是基于公共权力的运行而达成的政治委托代理关系。公众是公共权力的委托人,政府是公共权力代理人。委托 代理关系的成立基于公众对政府的信任,即公众认为自身的利益期待可通过政府对公共权力的代理得到实现。委托 代理关系的变更以政府代理公共权力的实际表现即政府信用为条件。如果政府的代理行为有失信表现,将不同程度地威胁到委托代理关系的存续。可见,公共权
20、力是委托代理关系的中心,而公共权力的公共性决定了公共责任是政府信用的核心。代理理论认为,权利与责任必须对称。公共责任履行的充分程度也就成为政府信用的实质标准。公共政策作为政府运行公共权力的主要手段,其公共性的缺失,正是政府没有较好地履行其公共责任的行为表现。于是, 政府公信力下降必然成为事实。市场信用缺失损害的是消费者权益和经济运行,而政府失信将在社会整体层面上产生影响。一方面,政府信用对整个社会信用体系的良性运行负有主导责任。17世纪英国政治思想家洛克和霍布斯曾指出,信用和信任是政府和社会秩序的主要原则基础。政府作为全社会公共管理者的定位,决定了政府信用是社会信用体系的基石,也构成其政治合法
21、性之根基。另一方面,政府代理公共权力的信用度,关系到公共责任和公众利益的实现程度。政府失信于民,表面上是政府威望的丧失,而本质上是对公共责任的猥亵和对公共利益的侵损,影响的是整个社会的运转。2三、提升公共政策公共性的途径以上公共政策过程中的突出问题偏离了公平、公正、公开等公共性原则，影响了社会的整体和谐和政府公共管理的整体水平。要矫正这些缺失，必须立足于公共政策系统本身，调动系统内外各因素的力量，才能有效提升公共政策的公共性，实现社会和谐。关于提升公共政策公共性的具体途径，笔者试从以下几个方面进行探讨： (一)实现制度上的创新公共权力被非公共运用从某种程度上说是因为制度的不完善,给某些人创造了
22、追求私利的机会, 也就是说我国公共政策公共性的丧失在很大的程度上是由于集权体制和法律的不完善等方面的原因造成的。因而,要增强公共政策的公共性就必须要实行制度上的创新,利用完善的制度对个人利益和小团体利益进行遏制。对公共政策进行制度上的创新有以下的几点: 1、实现公共政策主体的多元化根据文森特.奥斯特罗姆等人的观点,公共管理的体制应该是“多中心”的体制,他们认为“多中心”的体制能促使竞争的产生,从而有效地防止政府的垄断。我国的公共政策体制是典型的“单中心”体制,政府是公共政策过程中的唯一主体,在公共政策的过程中政府占据主导性的地位,其他的政府行动者对公共政策的影响作用不大。要增强公共政策的公共性
23、必须打破政府在政策过程中的垄断地位,实现公共政策主体的多元化。实现公共政策主体的多元化首先要改变现行的高度集权的体制, 政府向市场、社会分权,中央政府向地方政府放权等等。其次,就是扩大公共政策过程中的公众参与渠道,公共政策中的公众参与不仅能促进政策的科学化和民主化,而且也能有效地防止公共权力的非公共运用,从而有利于增强公共政策的公共性。 2、实现公共政策的法治化在公共政策的过程中,由于法律制度的不完善和“人治”风气的盛行给予了某些官员和小利益集团“钻空子”的机会,为他们谋取私利创造了条件,从而使公共政策的公共性削弱或丧失,因而实现公共政策的法治化是增强公共政策公共性的有效保证。“公共政策的法治
24、化,就是依照法律规定的权限,依法律规定的程序、制度制定和执行政策。”3它强调的是法律在公共政策中的重要性和作用,简单来说就是法律在公共政策过程中有着“至高无上”的地位。公共政策法治化首先要求有规范政策行为的法律、法规,这是公共政策法治化的前提条件。公共政策法治化的核心是要严格依法制定和执行公共政策,法律高于领导人的意志和部门的局部利益,公共政策主体的政策行为必须要有法律依据,不得超越法律。公共政策的法治化要求违法必究,对于公共政策主体的违法行为必须追究法律责任,做到法律面前人人平等。 3、实现监督机制的完善化孟德斯鸠曾经说过:“有权力的人使用权力一直到遇到有界限的地方才休止”,也就是说公共权力
25、行使者的权力运用必须要受到有效的监督,不然公共权力的异化将是无可避免的。因而,要增强公共政策的公共性,就要建立完善的监督机制,对公共权力的运用实施监督。对公共权力的监督首先要完善法律监督机制,法律的权威性和至上性保障了公共权力的法律监督的有效性。其次是完善政府内部的监督机制,如各政府部门之间的相互监督,上级政府对下级政府的监督等等。最后是完善社会的监督机制,社会对公共权力的监督就包含有大众媒体对政府的监督;各种人民团体对政府的监督;公民个人对政府的监督等等。监督机制的完善能有效地防止公共权力的非公共运用,从而有效地保证公共政策的公共性。 4、完善公共政策的信息传播机制在传统的公共政策过程中政策
26、的制定是政策系统内部的事情,是一个“黑箱”操作的过程,公共政策的信息不能及时地传递给公众,公众不能很好地了解政策制定的过程,也不能获取更多的政策信息,这些都不利于公众的监督,从而无法保证政策的科学化、民主化。同时,我国现阶段的公共政策传播机制是一种自上而下的垂直机制,政策信息通过行政系统层层上传或者下达,这些不但阻碍了政策信息的传播速度,而且容易在传播的过程中出现失真的现象,同时也不利于公众对政策过程的监督。完善公共政策的信息传播机制能确保信息的透明性和公开性,也就是每一个公民都能获取与自己利益相关的政府政策信息,这样就能确保公民能有效地参与到公共政策的过程,并且对公共政策过程实施有效的监督,
27、从而有效地确保公共政策的公共性,其中“电子政府”是完善公共政策信息传播机制的一种重要手段。 (二)公民社会的培育根据哈贝马斯的理论,国家应该分立为政府、市场和社会三大领域,其中包括私人领域和公共领域在内的公民社会是“公共权力领域”的对应物, 具有公共权力以外的一种非体制化的权力,也就是 “话语权力”。公众通过这种“话语权力”在公共领域中通过对公共问题的协商和讨论而形成“共识”, 而根据这种“共识”所形成的公共政策才具有公共性。公民社会的形成也就意味着公众能通过“话语权力”来制衡政府的体制化权力,从而促使政府制定的公共政策沿着公众利益的方向发展,以此保持其公共性。因而,公民社会的培育对增强公共政
28、策的公共性意义重大。培育公民社会最起码要做到以下几个方面: 1、公共媒体的形成在公民社会中要实现公众的参与和充分讨论, 需要公共媒体的存在,所谓公共媒体也就是大众传媒不是公共权力机关的“喉舌”和“传声筒”,不隶属于任何的公共权力机关,它相对于公共权力机关具有独立性,是保障公众充分沟通的媒介。只有公共媒体得以形成,公众的“话语权力”才能发挥作用,公众才能真正通过他们“话语权力”来制约政府的体制化权力。因为单向的非沟通媒体只会导致信息匮乏也就是导致了意义的缺失,在单面的、甚至是虚假的信息面前,公众的参与显得毫无意义。“国际互联网的发展为公共媒体的形成带来了契机,网络空间为公共领域的参与者提供了更为
29、理想的辩论环境,从而有助于共识的达成。”42、大力发展社会中介组织中介组织被称为私营部门和公营部门以外的 “第三部门”,作为公民社会核心的中介组织的发展对公民社会的形成有着重要的意义,有人甚至把中介组织与公民社会等同起来。在我国现阶段,虽然 “社会国家化”和“国家社会化”的现象已经有所改善,但是政府对社会管得太多的情况仍然存在, 正因为这样,我国并没有像西方民主国家那样存在着强大的利益集团对政府的政策过程实施影响。由于中介组织的发育不健全,在我国的公共政策过程中,并没有形成能与政府进行“讨价还价”的抗衡力量,从而助长了公共权力的异化趋势。发展社会中介组织有助于形成对公共权力的社会制衡力量, 同
30、时也有助于公众的政治参与,而这些都是增强公共政策公共性所必需的。 3、增强公民的政治参与意识公众的政治参与程度是衡量现代民主政治程度的重要标志。参与权力和话语权力也是公民社会的重要标志。由于几千年政治文化的影响,中国人民在很大的程度上已经习惯了作为政治“顺民”这种身份,对政治参与的热情并不高,甚至可以说是 “政治冷漠”。缺乏公民参与的公共政策谈不上是代表公共利益的,也谈不上具有公共性。因而,增强公民的政治参与意识对公民社会的形成和公共政策的公共性的提高都有着重要的意义。当然,增强公民的政治参与意识,教育的作用是不可忽视的。 (三)政府内部自律机制的建立有效防止公共权力的非公共运用,除了以上的一
31、系列的他律机制的建立外,自律机制的建立也显得尤为重要。“政府内部自律机制的建立能使自律行为和每个行动者的利益和整个部门的荣誉联系起来,这种机制能对坚持行政道德的人起激励的作用,而对违反了行政道德的人却形成巨大的压力。”5具有良好自律机制的政府制定的公共政策自然能更好地体现公共性。政府内部自律机制的建立至少要做到:1.形成服务型的行政文化良好自律机制的建立首先需要服务型的行政文化的形成。行政文化简单来说就是政府在行使公共权力过程中所形成的一套价值观念和规范。行政文化影响和规范着行政组织成员的行为。服务型行政文化并不是空洞的“为人民服务”,而是建立起明确的为纳税人服务的观念。过去的“官本位”的行政
32、文化只会使官员骑在人民头上“作威作福”,而不会为人民的利益着想,在这种文化理念下制定的公共政策代表公共利益的程度值得怀疑。“以顾客为导向”的服务型行政文化倡导的使把公众的利益放在第一位,处处为公众的利益着想。以公众利益为导向的公共政策在这种服务型文化中得以实现。 2.公务员自身的道德修养人的自律行为很大的程度上是来自道德的约束的。主体履行道德准则和规范的过程是一个自觉自愿的道德行为过程,也就是自律的过程。因而,从某种意义上说,公务员自身的自律也就是公务员遵守和履行行政道德和规范的过程。公务员的脑海中一些做人和做事的基本原则应该是深深地扎根下来,以形成牢固的道德堤防,以此避免因为各种 “一念之差
33、”而走上歧途四、小结 总之,我国现在正处于构建社会主义和谐社会的关键时期，和谐社会建设是一项复杂的、艰巨的和长期的战略任务,需要面对和解决的困难及问题很多。正确处理公共政策在构建和谐社会中的作用方式、作用范围和作用力度, 对于构建和谐社会具有重要的意义。提升公共政策的公共性,使公共政策更注重于维护和增进公共利益,实现社会的公平与公正,将是构建和谐社会的一条重要途径。参考文献：1 王乐夫、陈干全.公共管理的公共性及其与社会性异同析J.中国行政管理, 2002 (6). 2 薛建玲.提升公共政策的公共性与构建和谐社会J.攀登月刊.20063 王传宏等.公共政策行为M.中国国际广播出版社, 2002
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