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1、大型国有企业内部控制问题研究大型国有企业内部控制问题研究 陈琳 冯晓彦 【摘要】国有企业是我国经济的主要形式，是社会主义市场经济发展的巨大内推力，尤其是大型国有企业集团，更是对我国经济发展的具有重大的影响和意义。随着我国企业内部控制理论和水平的发展，内部控制比较趋于完善，发挥的作用也越来越重要，然而，我国大型国有企业的内部控制仍然存在一些现象和问题，需要引起我们的重视。本文以A大型国有企业为例，分析内部控制存在的问题和解决路径，希望能引发大家更多的思考。 【关键词】国有企业，企业集团，内部控制 一、内部控制的定义 现在社会上广泛认可的内部控制定义是美国COSO委员会制定的，即内部控制是受公司董
2、事会、管理层和其他人员影响的，为达到经营活动的效率效果、财务报告的可靠性、遵循相关法律法规等目标提供合理保证而设计的过程。我国将内部控制定义为：由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的，旨在实现控制目标的过程。其目标是合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。 二、内部控制的发展历程 内部控制理论是随着全球经济的发展、管理理念的规范化，以及企业所有权与经营权分离的背景下逐渐发展的。在企业所有权与经营权分离的基础上，产生了委托代理问题，进而产生了解决控制、协调、监督等委托人与代理人之间利益冲突的需求，出现了内部控制的萌芽。在
3、此，将从国外与国内两个方面对内部控制的发展进程进行系统的梳理和归纳。 （一）国外内部控制的发展历程 内部控制是在内部牵制的基础上逐步形成的自我监督和自行调整体系，大体经历了萌芽期、成长期、发展期、成熟期和最新成果五个历史阶段，这五个阶段分别为内部牵制、内部控制制度、内部控制结构、内部控制整体框架和企业风险管理整合框架五个阶段。 内部牵制阶段。20世纪40年代以前企业普遍处于内部控制牵制阶段，本时期企业以纠错和防弊为目的，主要通过职务交流、账目核对等手段，加强对企业内部会计的控制与管理，以减少错误和舞弊行为的发生。 内部控制阶段。20世纪40年代到70年代企业普遍处于内部控制阶段，在此时期企业内
4、部控制取得了新的进展，在财务会计牵制的基础上，范围进一步扩大到预算、成本控制、内部审计等方面，由此内部控制扩大到企业内部各个领域。 内部控制结构阶段。20世纪70年代以后，在此时期内部控制的相关理论取得了重大突破，大部分企业明确提出了以控制环境、会计系统、控制程序等为主要内容的内部控制结构，从此，内部控制环境正式纳入内部控制的范畴。 企业内部控制整体框架。此阶段内部控制理论已趋于成熟，COSO委员会在此阶段正式提出了内部控制的五项要素模型，推动了内部控制理论在企业中的应用，成为现代内部控制最具权威性的框架，在业内备受推崇，在美国及全球范围内得到了广泛推广和应用。 企业风险管理整合框架。此框架于
5、20XX年9月正式颁布，这个框架是COSO委员会关于内部控制领域的最新研究成果，在这个框架中，内部控制要素进一步被划分为内部环境、目标制定、事项识别、风险评估、风险反应、控制活动、信息与沟通、监督等八个相互关联的要素，此框架的发展不仅丰富和完善了内部控制体系，更是将内部控制的应用进一步推向了全球更大的范围。 （二）国内内部控制的发展历程 我国内部控制的管理工作起步比较晚，业界普遍认为我国的内部控制工作开始于20世纪80年代，直到二十一世纪内部控制才逐渐被我国政府、企业界等各级部门组织所关注。目前，我国关于内部控制的研究虽然取得了不错的研究成果，但总体而言，仍然处于起步阶段，内部控制的主要规范和
6、指导性文件以我国政府国资委、财政部、证监会等机构颁布的法律法规及指引为主。 三、A企业集团基本概况 A集团是由北京市国资委管理的特大型国有企业集团公司，成立于1994年，注册资本32亿元，集团以城市建设、运营为定位，集团业务涉猎多个方面，主营房地产开发、商品房销售，基础设施投资，旅游酒店经营，工业和高科技投资，创业投资，资产管理等多方面业务。在这些业务中，还包括经营对销贸易和转口贸易等业务。自成立以来，A集团逐步形成了以基础设施、房地产、投行并购业务为核心的产业格局，目前拥有各类全资、控股和参股企业共计141家，其中上市公司7家，上市基金4家。在经营状况方面，A公司在各年中实现了高额利润。 四
7、、A集团内部控制现状现状及问题分析 本研究通过内控评估以及访谈多种形式，全面认识了A集团内部控制的实际情况。通过调查发现，A集团在内部环境、风险评估、信息与沟通、内部监督四大方面整体呈现较好的情况，但A集团的内部控制情况与全面完善的内部控制标准还存在一定差距。控制活动方面，全面预算、财务报告、合同管理、人力资源、社会责任等方面情况较好，但担保业务、资金活动（包括投融资业务）、战略计划、法务管理等方面控制较弱，业资金活动（投资）与担保业务均为A集团主要经营活动，存在较高风险。 根据调查，本研究发现A集团在内部控制体系建设方面主要存在以下突出问题： （一）内部环境方面 从调查结果来看，A集团内部环
8、境整体控制情况较好，治理结构比较完善，组织架构设置合理规范，部门职责清晰明确，涉及重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用等方面均通过集体讨论决定，有效降低了企业的运营风险。集团建立了可持续发展的人力资源政策，人员结构稳定、流动性小、积极参与社会公益活动，勇于承担社会责任，树立了良好的企业形象。但从内部控制规范的角度来看，A集团仍然存在以下问题： 治理结构与组织架构方面。集团董事会、总经理办公会、党委会是A集团三大决策机构，但三大机构在职责划分上存在边界不清楚的问题，造成董事会会议于总经理办公会议存在重叠召开的现象，影响了决策的效率。另外，A集团在治理方面还存在发展缺乏創新、
9、投资结构不合理、机会把控能力较弱、授权程度不清晰、下属公司层级过多的情况，致使A集团治理结构管理链条过长等问题。 对下属企业管理方面。A集团对二级公司的管理模式和管理结构还处于摸索阶段，尚未形成体系，A集团公司对下属企业的管理内容、管理范围和管理深度尚且不明确，集团管理层对下属企业管理的分工方面缺乏统一的认识，A集团对子公司的管控力度较弱，管控能力不足，尚未形成实施整体管控的企业文化，上市子公司存在规避集团管理的情况。另外，在奖惩方面，A集团对下属企业的考核更偏重于奖励，对罚的管理力度不够，缺少明确的标准，没有建立明确的管理“红线”和“天花板“，没有形成有效、全面的考核体系。集团往下属企业委派
10、高级管理人员存在一定的随意性，没有按照规定的程序进行相关人员的派遣。 企业文化与职业道德方面。经过多年的发展，A集团基本形成了自己的企业文化，但更多的是一种口号，在这一方面，企业文化缺少清晰明确的表述，公司员工对企业文化的理解深度不够，集团上下级企业文化不统一、缺少对并购企业的文化整合、传承和管理，致使企业文化贯彻落实效果不佳，缺乏具有整体凝聚力的、长久持续的企业文化。除此之外，集团基本的职业道德和价值观描述不清晰，对管理人员和员工应当遵守的职业道德缺少明确的规定，没有形成员工守则、行为规范等完备的文件。企业对公司违纪、违规行为的查处力度也极具欠缺，缺少追究违纪违规行为的具体流程和方法，在这种
11、情况下，容易造成对违纪违规行为的放纵，给公司带来经济上的损失。 （二）风险与评估方面 调查显示，A集团在风险管理方面整体控制较好，在A集团，法律部负责全面风险管理工作，但是在企业集团中，仍存在着风险意识淡薄、防控能力不足、风险管控机制不健全、缺乏统一的风险评估和管理、风险识别与评估手段滞后、缺少定性与定量的有机统一、风险管控人才缺失等问题。 （三）控制活动方面 根据调查结果，A集团在担保业务、资金活动、战略计划、法务管理等方面控制较弱，主要存在以下几个方面的问题： 财务控制方面。目前集团本部各业务部门对下属企业上报的预算把关力度不够，集团内部尚未形成覆盖全集团的全面预算和成型的财务信息系统。集
12、团对所属子企业的成本管理、成本统一核算、现金流、定额管理、账户管理等财务控制活动都缺乏有效的监督和管理，下属企业运营存在较大的自主性。另外，集团重大财务决策主要依据财务人员的经验，因此存在较大的决策风险。 资产管理方面。目前集团缺乏对资产的有效管理，对所属企业在资产管理的深度和强度方面还达不到全资产管理的要求，致使集团资产的收益率较低，负债率较高，收入不足以支撑这么大的资产量。另外，缺少资产评估的专业人才，存在对现有资产低估的重大风险。 战略与计划管理方面。目前集团制定了比较全面的发展战略，但是战略规划、计划的编制缺少相应的制度和流程支撑，战略与计划管理存在脱节的现象，二者未能进行有效衔接。集
13、团下属企业众多，管理人员存在不熟悉下属企业业务的问题，致使经营计划指标一般由下属企业上报，下属企业不能按照集团的经营计划开展生产，存在和集团博弈的情况。 （四）信息与沟通方面 A集团在信息化建设等方面仍然存在较多问题，主要表现在集团尚未建立完善的信息化管理系统，现有的OA办公系统功能发挥有限，集团总体上缺少财务管理信息系统、人力资源管理信息系统等专业信息化管理工具，未与下属企业的管理系统进行有效对接，可能导致信息传导不畅等风险，不能为领导做出正确决策提供强有力的信息支撑。另外，集团尚未安排专门部门负责识别不断产生的信息需求，集团虽然建立了信息技术总体规划，但没有与战略决策相联系，存在与战略目标
14、脱节的问题。 （五）內部监督方面 在A集团企业中，集团纪检监察室是集团监督管理部门，负责对集团的日常工作进行监督，但纪检监察室的作用发挥有限，对企业监察的认识不足，没有引起足够的重视，没有形成监督和反馈机制，除此之外，工会、职代会机构不健全，监督工作基本没有开展，只是流于形式。作为内部监督的重要组成部分，内部审计的基础也较为薄弱，审计人员配备不齐，素质有待提高。 五、对A集团企业内部控制的对策及建议 （一）完善治理结构和组织架构 A集团应建立董事会、监事会、风险管理委员会、战略委员会、审计委员会等决策机构，进一步完善集团的治理结构，并根据集团业务的变化及时对集团本部的组织架构进行调整，使组织架
15、构的设置更加合理，职责分工更加明确，避免遗漏和职责交叉的情况，从而提升内部控制等各项企业管理的效率，减少推诿扯皮。另外，企业应通过对不同身份的考核，合理解决集团公司领导人员交叉任职的问题，在管理岗位与技术岗位“双肩挑”等类似问题的处理过程中更加妥当 （二）加强内部控制的宣传和培训，做好文化建设工作 内部控制是一套需要公司全员高度参与的系统性工程，因此，集团的内部控制工作、责任应落实到全集团每个员工。A集团应通过年度工作报告会、职工代表大会等多种渠道，大力宣传内部控制的内涵及其作用，使内部控制观念深入每个员工的血液和骨髓。除此之外，企业文化建设一直是集团管理层抓的重点，在集团领导的大力推进下，集
16、团应该形成一套较为完善、全面的企业文化手册等系统制度，统一干部职工的思想认识，凝聚共识与力量，为企业的长远发展提供重要保障。 （三）强化集团管控，加强激励与约束管理 A集团拥有11层分子公司，规模庞大，涉及公路、基础设施、金融、农产品等多个领域，采用多元化经营的策略，取得了较好的发展成绩。但随着市场竞争的日趋激烈，A集团应逐步加强对主业的管理与控制，淘汰边缘辅业，优化管理层级，对全资子公司、控、参股子公司、分公司采取差异性的管控方式，建立更为多样、合理的管理体系和明确的业绩考核与评价体系，准确衡量决策机构、高级管理人员以及员工个人对于A集团所做的贡献，实行激励和约束相结合的内部管理制度。 （四
17、）进行全面风险管理，建立风险预警系统 随着A集团国际化程度的不断深入和国内外市场的快速变化，集团面临的不可控的风险越来越多。为了加强对风险的管理，集团指定法律部全面负责风险管理工作，并成立了风险管理委员会，进一步增强了集团对内外部风险的防范和抵御能力。为了进一步完善内部控制体系，集团应着手建立风险预警系统，实现对风险因素变动趋势的实时监控，根据集团的风险承受度，建立风险状态偏离预警线，实现对风险的信息化管理。A集团还应积极引入风险管理核心人才，加强对风险的分析与评价，建立科学、实用的评價标准，综合运用定性与定量相结合的方法，对A集团面临的各种风险进行监督，从不同的角度对风险发生的可能性进行评估
18、，并提前采取防控对策。 （五）加强对控制活动的管理，优化管理流程 A集团应建立并形成覆盖全集团的全面预算、资产管理体系和成型的财务信息系统。健全管理制度和管理流程体系，以制度为基础，全面梳理公司财务管理、资产管理、战略管理、经济计划、融资管理、投资管理、法律事务管理等方面工作的程序，对其中存在风险的环节实际重点监控，采取引进专业人才、加强集团管控、保持战略与计划的衔接、对投融资过程实施重点监控等措施加强对各控制活动的管理。A集团应对涉及集团核心管理职能的110多项核心流程进行了重点梳理，每个核心流程都由流程图、流程描述、风险点及对应的控制措施等组成，形成完善的流程控制体系。 （六）建立动态的信息系统，实施更有效的沟通 目前，A集团基本没有成型的信息系统，为了改变信息系统落后的现况，集团公司应邀请多家专业机构，帮助集团公司建立财务信息系统、人力资源管理系统等专业要求相对较高的信息系统。另外，A集团还应努力建立覆盖集团所有重要子企业的更加全面的动态的信息系统，实现集团内部信息在A集团总部与所属企业，以及所属企业之间的及时传递与共享。 7