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1、. .中国社会转型中的公共平安管理问题：产生、国际经历与对策摘要公共平安乃国之大计，它是国家性质的本质要求，执政为民的重要工作，以人为本的重要涵。针对中国社会转型期公共平安状况存在的问题，我们要从战略高度出发，借鉴国外先进经历，全面提升政府和整个社会保障公共平安和应急管理的能力。关键词转型期 国际经历 公共平安管理AbstractPublic of An Quannais plans, it is the essential requirement of the nature of the state, governing for the people the important work,
2、people-oriented important connotation. In the social transformation period of China public security problems, we must set out from strategic height, draw lessons from foreign advanced experience, improve the government and the whole society to ensure public safety and emergency management capability
3、.Key wordsTransition periodInternational experience Public safety management近年来，重大自然灾害频繁发生，重大疫情传播围扩大，重大突发性群体事件日益增多，各类公共平安事件已经呈现出由非常态化的偶发向常态化频发转变的趋势，不仅给人民群众的生命财产造成巨大损失，还极影响社会稳定，甚至对经济社会开展全局也产生了重大影响。“7、23动车追尾事件，公共平安再度受到考量。中国社会转型期公共平安状况存在诸多问题，我们迫切需要从战略高度出发，借鉴国外先进经历，努力构建一个高度整合的现代公共平安保障体系，全面提升政府和整个社会保障公共平
4、安和应急管理的能力，促进社会和谐开展。一、中国社会转型中公共平安管理问题的产生一公共平安、转型期及相关概念的界定1、转型期所谓社会转型有两方面的含义：第一层含义是从传统社会向现代社会转变；第二层含义是从方案经济向市场经济转轨。从国际规律来看，当一个国家人均GDP进入1 000至3 000美元的区间，会进入一个矛盾凸显的灾害事故频发阶段。在此阶段，往往对应着人口、资源、环境、效率、公平等瓶颈的约束，极易出现社会经济失调、国民心理失衡、社会伦理失、社会失序等现象。目前，我国已经进入这个开展空间。社会形态既没有完全脱离传统社会，又没有彻底进入现代社会，而处于传统社会向现代社会过渡中的混合状态。在这样
5、的社会中，传统社会的风险与现代社会的风险共时性地存在着，表现出所谓的风险共生现象。比方近年来，自然灾害、矿难、火灾、疫情时有发生，社会治安形势也较严峻，公共平安面临严峻的挑战。2、公共平安“公共在?现代汉语词典?中的解释为：“属于社会的；公有公用的。“平安是指客观上没有危险，不受威胁，不出事故，即消除能导致人员伤亡、发生疾病或死亡，造成设备破坏或财产损失以及危害环境的条件。因此可以认为，公共平安，是指不特定的、多数人的安康，生命及公私财产的平安。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，公共平安涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会平安四大方面。公共平安与突发事件的区别在于，后者是指突然发生
6、，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对。从逻辑上讲，公共平安危机必定是突发事件，而突发事件未必就会开展成为公共平安危机。3、转型期的公共平安事实上，人类社会对危险和平安的焦虑并非今天所特有。传统社会中的地震、台风、洪涝以及传染病等自然灾害依然对人民生活和社会平安构成威胁；而在向现代社会的转型中，政府又需要面对不断涌现和加剧的失业、火灾、爆炸等生产事故以及贫富分化等社会风险。自然灾害威胁的主要是传统社会而不是现代社会，因为自然灾害带来巨大的危害在于其具有不确定性，而这种不确定性又由于科学技术不够兴旺而无法预料；在现代社会，随着科学技术的逐步开展，人们可以利用自己的科学知识尽
7、可能减少自然灾害的损失。因此，在现代社会，风险更多的来自人类自身行为的后果(而不是自然灾害)，也就是说风险的根源在于人类自身，这种风险因而呈现出人为性的特点。对于当前的中国来说，这种人为性又与社会转型严密地联系在了一起。这是因为原有的社会规和控制机制、整合机制正在趋于解体，而新的体系与机制尚未完全建立并充分发挥作用。具体而言，对于转轨后的政府职能如何定位、市场发挥什么作用、个人的角色如何规等方面的问题模糊不清，认识还未到位，在这样的社会情境中，不管是个人还是群体，在巨大的物质利益面前，行为极易越轨，从而诱发和加剧了一些特殊类型的风险，如生产事故频发、犯罪现象激增、贫富差距过大、道德失、信任危机
8、等。二中国社会转型中公共平安管理问题的产生1、政府职能缺失改革开放以来，中国的物质文明取得了巨大开展，综合国力得到显著提高。在我国现代化的过程中，随着国家职能的不断变化，经济调节与市场监管逐渐成为政府的主要职能，而社会公共平安那么日益边缘化，因此在经济开展的同时，各种社会平安问题日益增多。从制度建立方面来看，目前我国政府各机构之间缺乏一个统一的、具有权威性的常设公共平安处理协调机构；在职能配置上，各职能部门之间穿插重叠、多头管理，不能形成危机处理的整体合力；在制度建立上，我国缺少一部最高层次的国家公共平安根本法。2、社会规失灵中国体制转型最重要的结果之一是社会在各个方面的多元化。按照中国社会科
9、学院的一项研究报告，当代中国的社会构造已经由建国初期的两个阶级一个阶层即工人阶级、农民阶级和知识分子阶层分化为十大社会阶层。社会构造的分化表现为利益多元化或利益分化。这样的社会构造必然对原有的社会规形成挑战。在新旧社会规更替的过程中，一方面由于旧有的社会规被普遍疑心和否认，表现为“规失灵；另一方面，新的社会规又没有建立起来，从而出现“规缺失。从而给社会平安增添了更多的隐患。这正是当下中国社会的一个真实写照。3、公民平安教育缺乏公共平安问题贵在防患于未然。要彻底解决公共平安问题，必须在全社会开展公共平安教育。教育部日前发布的?幼儿园、中小学生平安教育管理调查报告?显示：我国中小学平安教育资源普遍
10、缺乏。平安教育落后，也导致平安知识缺乏。有关部门曾专项调查7-10岁的学龄儿童，其中80%的孩子答复不上“什么叫生存；当问及“如果你遇到洪水、火灾或者是地震时，大人又不在身边怎么办时，“拼命跑、“喊救命是孩子们普遍的答复。相比之下，日本的国民由于具有极强的平安意识和抗灾能力。面对当前自然灾害和平安事故的频发趋势，政府对公民的社会平安教育和培训还远不能适应形势开展的要求。二、公共平安管理的国际经历相对于我国来说，西方兴旺国家尤其是美国的公共平安管理已经开展到了一个比拟成熟的阶段，无论是在政府公共平安职能定位上，还是在公共平安管理的理论创新与开展以及公共平安管理体系的构建上，都积累了大量的成熟经历
11、，很值得我们借鉴。一明确各层级政府公共平安职能定位通过健全的公共平安法律体系来明确各层级政府和相关部门的公共平安职能，尤以美国为典型。美国公共平安管理的制度化建立始于罗斯福新政时期。1934年通过了?洪水控制法?； 1950年通过的?灾难救济法?首次授权总统可以宣布灾难状态，授权联邦政府对受灾的州和地方政府提供援助； 1968年的?全国洪水保险法?，将保险引入救灾领域； 1988年的?罗伯特斯塔福灾难救援与紧急事态援助法?规定了紧急事态的宣布程序和各级政府间的救援程序； 2002年通过了?国土平安法?，直接创设了国土平安部。此外，美国联邦政府还先后制定了具有法律效力的?联邦应对预案?和?国家应
12、对预案?。总之，美国一贯重视通过立法来界定政府机构在紧急情况下的职责和权限，建立了以?国家平安法?和?斯塔福法?为核心的公共平安管理法律体系和以联邦紧急事态管理局为核心的常设的公共平安管理机构体系。防止了各级政府和各级政府部门之间的推诿扯皮，同时又防止了大规模的临时性政治发动所产生的无序和混乱。二构建全面的公共平安管理模式西方公共平安管理一般都有一个以一级政府首脑为最高领导者和指挥者的综合协调机构，进展“全危险、“全部门和“全过程的管理。通过这一机构的协调，整合利用政府和社会的各种力量和资源，高效应对公共平安突发事件。美国建立的是以总统为核心的公共平安管理机制，总统可以召开国家平安委员会讨论公
13、共平安形势，也可以组成高层工作班子帮助总统作出最适当的决定。俄罗斯形成了以总统为核心主体、以负责国家平安战略的联邦平安会议为决策中枢的危机管理权力机构，任何重大的危机管理方案与行动都必须由总统来敲定。全面的公共平安管理不再局限于紧急事态的应对，不但将预防突出出来，而且也同样重视事后的恢复，使公共平安管理的目标更加接近于平安目的本身，管理更加科学有效。三将广泛的社会力量纳入公共平安管理体系在西方，人道主义和慈善组织以及志愿者组织与政府的公共平安管理部门密切配合，参与平安管理的假设干阶段甚至全过程。例如，美国红十字会在?国家应对预案?中承当了许多重要责任，其“日常工作几乎完全纳入了美国紧急事态管理
14、的工作体系，承当着美国联邦紧急事态管理局的局部工作。再如，新西兰的红十字会在?新西兰全国民防预案?中承当了多方面责任，与救世军同为全国民防福利预案编制委员会的成员。西方通过制度化的渠道将社会力量广泛纳入日常的公共平安管理之中，使公共平安责任由政府、第三部门和社区公众分担，不但有效地减轻了政府的负担，而且培养了公众的自救能力和对共同体的责任感。社会参与成为西方公共平安管理不可缺少的重要一环。四注重公共平安管理技术水平的提高在公共平安管理技术水平上，西方兴旺国家特别注重公共平安管理标准化工作及其改良和提高。美国国土平安部2004年制定的?国家事故管理系统?，不仅为美国联邦、州、地方各级政府部门有效
15、管理事故建立起制度机制，同时也为应急救援管理提供了一个模板。此外，美国还制定了相应的应急救援标准，如?应急活动方案?、?紧急通道的维护和运行?等。加拿大制定了?加拿大危险管理国家标准?和?加拿大应急预案国家标准?。日本制定了包括?业务持续性方案指南?、?风险管理体系指南?、?信息技术和信息平安管理体系规?、?企业危机管理手册?等30多项较为完善的指南和标准。标准化为公共平安管理的减灾、准备、应对、恢复等各个环节的检查评估提供了极为重要的衡量尺度，有利于发现问题、解决问题和改良管理水平。另外，西方国家公共平安管理部门还通过采用先进的地理信息系统(GIS)、全球定位系统(GPS)、卫星遥感系统(R
16、S)等，实现了公共平安管理技术的体系集成与辅助决策支持，大大提高了公共平安管理的效率和效果。三、中国社会转型中公共平安管理的对策建议针对我国现有的公共平安管理模式和体制存在的问题和缺陷，我们要在借鉴西方兴旺国家先进经历的根底上重塑我国公共平安管理模式和体制。(一)建立和完善有效的政府公共平安保障体系首先，进一步健全公共危机管理体制。应当进一步健全我国政府的公共危机管理体制，发挥制度优势。包括：建立起中国“防灾减灾抗灾救灾(灾指自然、人为和技术灾害)危机管理国家公共平安保障三位一体的系统；逐步把“综合防灾减灾抗灾救灾管理体制上升到“公共危机综合管理体制；健全高效的公共平安管理决策机构，其主要职能
17、是制定公共平安管理战略、政策和方案，保证中央的政令畅通和对突发事件的统一领导，同时在地方各级层面上也应该设立相关机构。其次，进一步完善危机管理运行体制。一是预警机制。科学的危机预警机制包括预警管理的组织、程序、制度、方法以及技术、设备、信息平台建立、判断准那么，等等。二是应急机制。应急机制要表达早发觉、早发现、早观察、早预报、早控制、早解决的原那么，同时强调科学性、实用性、可操作性和权威性。还要进一步完善公共危机管理的信息共享机制、社会发动机制、保障机制、协调机制和监视机制，等等。(二)制定和完善维护公共平安的法律法规框架近年来，我国在处理危机事件方面制定了一系列法律法规。2006年1月公布了
18、?国家自然灾害救助应急预案?，2007年11月1日起施行了?中华人民国突发事件应对法?，2008年5月1日起施行了?中华人民国政府信息公开条例?，2009年2月28日通过了?食品平安法?。此外，还公布实施了?国家防震减灾法?、?破坏性地震应急条例?、?防洪法?、?气象法?、?平安生产法?、?集合游行示威法?、?戒严法?、?治安管理处分条例?、?消防法?、?传染病防治法?，等等。为了提高政府保障公共平安和处置突发事件的能力，依据宪法和有关法律及行政法规，还制定了?国家突发公共事件总体应急预案?等79件国家级应急预案，应对各类公共平安危机事件根本做到了有法可依。尽管我国维护公共平安的应急法制建立已
19、取得显著成效，但仍然存在诸多薄弱环节和现实问题。最突出的是：要尽快制定出?突发事件应对法?的实施条例及其他配套法规与规章；要适时制定出?国防发动法?、?网络平安法?、?国民经济发动法?、?紧急状态法?、?灾难和紧急事件援助法案?等法律；要加快制定?国家应急反响方案?及?公共危机管理条例?等法规；要按照现代应急法治的要求认真清理现行的法律规和制度规定。各地区要依据有关法律、行政法规，结合实际制定或修订应对突发事件的地方性法规和地方政府规章，提高依法保障公共平安水平。(三)全面落实科学开展观和优化公共治理构造在经济转轨、社会转型时期，如果政府的公共治理能力被削弱，必然造成整个转换的失序，从而成为所
20、有社会风险爆发的导火索。从根本上说，单纯的危机管理体系的形成并不能保证社会的全然无忧，风险管理的最正确途径是优化程序性决策从而有效防止危机的发生。首先，必须全面落实科学开展观。要加快改革政府部治理构造，加快转变政府职能，大力完善政府社会管理和公共效劳职能，把财力、物力等公共资源更多地向社会管理和公共效劳倾斜，使政府职能从经济开展目标优先向社会和谐目标优先转变；要消除经济转轨、社会转型过程中不和谐因素，着力建立法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、平安有序、人与自然和谐相处的社会主义社会；要正确处理和化解各种社会矛盾，提升社会应对和处理矛盾的能力；要高度重视各种可能对社会安定产生不利影响的因素，及
21、时进展疏导和调整，尽量将矛盾化解在基层，减少产生大规模社会动乱的可能；要努力满足人民群众日益增长的平安需求，最大限度地增强人民群众的平安感；要把保障公共平安与危机管理引入未来国民经济和社会开展规划，到达防患于未然或防止危机扩大与恶化的效果；要切实加快把我国经济社会开展纳入科学开展轨道的步伐。其次，要积极培育完善公民社会。应对各种风险尤其巨灾，仅仅依靠政府力量肯定远远不够，区别于政府的公民团体和民间力量在社会开展中起着极其重要的作用。改革开放以来，随着市场经济的开展和利益的独立和分化，一个公民社会的雏形正在我国逐渐形成。从冰灾到震灾再到这次旱灾，一方有难，八方支援，充分说明我国以全新的面貌经受了
22、巨大考验。(四)努力提高应对公共平安问题的能力首先，加强公共平安科技研究。科技是第一生产力，公共平安科技是提高公共平安度的重要根底。要大力强化公共平安科技理论的根底研究和突发公共平安事件预测、预防、预警与调查处置关键技术的研究，重点加强生产平安、核平安、火灾与爆炸平安、社会平安、食品平安、国境检验检疫等领域的技术研究，普及推广先进公共平安科学技术，将增强公共平安建立在依靠科技进步、加强科技管理和提高劳动者的素质上。同时，要加强政府对危机管理的政策研究，有方案地对各级党政干部进展危机管理培训，提高危机管理政策水平和危机处理能力。其次，加强减灾科技能力建立。要加强综合减灾的科学研究与技术创新，促进
23、科技成果在减灾领域的应用。加强减灾关键技术研究，深入研究各灾难之间、灾害与生态环境、灾害与社会经济开展的相互关系。加快遥感、地理信息系统、全球定位系统和网络通信技术的应用，以及减灾高技术成果转化。加大国家对综合减灾的科技资金投入，建立一批对国民经济和社会开展具有全局性、关键性的减灾工程。第三，广泛开展交流与合作。不仅在一些可能对周边区域或国家产生影响的突发事件中，要加强区域或国际合作，通过合作将受影响区域或国家的损失降到最小；即使只在本区域或本国产生重大影响的灾害事故，通过开展广泛交流与合作，可以积极争取地区性组织和国际社会在资金、物资、人员、技术、教育和培训及道义上的支持，增加危机与灾害的应
24、急处理能力。当出现重大自然灾害时，可自动启动与周边地区或国家相互救助体系。第四，提高全民平安意识和技能。公共平安工作不只是公共平安部门的事，要充分认识在应对突发事件上，必须发挥全体公民的作用，通过教育、培训提高社会公众的平安意识和能力，要让全社会都来关注平安问题，增强平安意识，未雨绸缪。参考文献1、贝克：世界风险社会M，:大学, 2004年版。2、战俊红、晓辉:?中国公共平安管理概论?M,：当代中国, 2007年版。3、创新、文静：社会转型期如何进一步加强和完善公共平安体系J，领导之友，2011 年第 4 期。4、彦强：中国公共平安管理:问题、国际经历与对策J，中州学刊，2009第3期。. .word.zl.