第一章行政法概述.ppt

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1、第一章 行政法概述,第一节 行政法概述 第二节 行政法的概念、 调整对象和特征 第三节 行政法的渊源 第四节 行政法的历史发展 第五节 行政法的地位与作用 第六节 行政法的基本原则 第七节 行政法律关系 第八节 行政法学的基础理论,按“Esc”键返回到章目录,第一节 行政法概述 一、行政的概念 简而言之，行政法是关于行政的法。在给行政法下定义之前，有必要先了解“行政”的概念。 （一）学术界关于“行政”的学说 1.扣除说。 “行政是指立法、司法以外的国家的职能”。 2.目的说。所谓“目的说”，是针对“扣除说”存在的种种问题而提出的积极定义。 3.组织管理说。持该观点的学者认为：“行政是指国家行政

2、机关对国家与公共事务的决策、组织、管理和调控。”,（二）行政的概念和特点 我们认为，行政法学研究的行政是指为实现国家的目的，运用制定政策、法规、规章，组织实施管理、命令、监督、制裁等方式执行国家法律和权力(立法)机关意志的活动。具体而言，行政具有以下内容和特点： 1.行政法学研究的行政是为实现国家目的，执行国家法律及立法机关意志的活动。 2.这里所说的行政是现代国家权力分工体制的产物，没有立法、司法与行政职能的适当分工，就不存在执行法律和立法机关意志的行政。,3.行政法学研究的行政是执行国家法律和权力机关意志的活动，相对于立法而言，处于从属地位。没有现代意义上的法治原则为背景，就不存在行政法学

3、所研究的行政。 4.行政与立法的本质区别在于，行政是执行法律的活动，而立法是创制法律的活动； 行政与司法的区别在于行政是为实现国家目的而主动执行、适用法律的活动，而司法是追诉犯罪、裁判纠纷的被动适用法律的活动。,二、行政的分类 根据不同标准，可以对行政作不同的分类研究。依其目的不同，可以将行政分为积极行政与消极行政；依其性质不同，可分为规制行政与给付行政；依其方式不同，可分为权力行政与非权力行政；依其内容不同，还可分为负担行政与授益行政。 (一)积极行政与消极行政 所谓积极行政，是指积极主动地实施管理活动，例如环境保护一类的行政就属于积极行政。所谓消极行政是指作为管理者的行政机关尽量控制自己的

4、积极判断，尽可能少地实施具体行政，例如警察行政就属于消极行政。,(二)规制行政与给付行政 根据行政的性质不同，可以将行政分为规制行政与给付行政。 所谓规制行政是指以限制规范公民、法人等的权利、自由的方式达到行政目的的行政活动，例如经济规制、食品药品规制、交通规制、建筑业规制就属于这一类行政。 所谓给付行政是指政府通过给予公民、法人等利益和便利等方式实现行政目的的活动，例如政府提供社会福利、社会保障、设置道路、桥梁、建造公园、住房等活动。,(三)权力行政与非权力行政 根据行政方式的不同，可以把行政分为权力行政与非权力行政。 所谓权力行政是指通过强制性的支配力量实现行政目的的行政类型，在多数情况下

5、，行政机关的行政活动属于权力行政。所谓非权力行政是指通过非权力方式，诸如劝告、建议、指导、契约等实现行政目的的行政类型。,(四)负担行政与授益行政 根据行政机关与相对一方之间的权利义务关系的不同，可以把行政划分为负担行政与授益行政。 所谓负担行政是指剥夺、限制公民、法人等人身、财产权益的行政，如税收、处罚、强制、收费等行政均属负担行政，它给相对人设定了义务和负担，从而影响了相对人的人身自由和财产权益。 所谓授益行政是指给予公民、法人等某种权益的行政，例如，提供社会补助金、实施许可、减免税金、建设道路等均属于授益行政。由于负担行政与授益行政对公民、法人等的权利义务调整方式不同，所以对之应采取不同

6、的权力设定、程序运行等规则。,返回,一、行政法的概念 关于行政法的概念，中外理论界有多种定义方式。概括起来，大致有以下几种： 1.从行政法的目的出发定义行政法。由于对行政法的目的认识不一，形成了“控权论”、“管理论”和“平衡论”三种定义。,第二节 行政法的概念、调整对象和特征,2.根据行政法的调整对象定义行政法。 有学者认为，“行政法是调整行政关系的法律规范的总称，或者说是调整国家行政机关在行使其职权过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称”。 还有学者认为，“行政法是调整行政活动的法律规范的总称，它主要规范国家行政权力的组织、行政权力的活动以及对行政活动的后果的救济”。 还有人认为，行政法是

7、人们根据它所调整的特定社会关系，对具有共同性质和特征的法律规范进行科学划分的结果。“行政法的调整对象，是一定范围的行政关系”。,3.根据行政法包含的主要内容下定义。日本学者多采用此种方式。例如，室井力认为，“行政法是指行政组织、作用以及处理与此有关的纠纷乃至行政救济的法”。 我们认为：行政法是关于行政权力的授予、行使以及对行政权力进行监督和对其后果予以补救的法律规范的总称，用以调整在行政权力的授予、行使以及对其监督过程中发生的各类社会关系，尤其是行政权与其他国家权力和个人权利之间发生的社会关系。对于这一概念，可作如下理解：,(一)行政法是设定行政权力的法 所谓行政权力，就是一个国家权力体系中负

8、责执行权力机关意志、维护社会经济文化秩序、增进社会福利、管理社会事务的支配力。行政法是用来设定行政权力的法律规范。这包括两部分内容： 行政权力必须授予一定的载体，并形成一定的体制，以及这些权力组织内部活动的各种规则。 规定哪一类行政组织享有哪项行政权力、其权限如何、不同权力之间界限何在等问题。,在一国的法律体系中，凡是创设和分配行政权力的法律规范均属于行政法范畴。这类规范有不同的表现形式： 统一规定于某一法律，如地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定了行使行政权力的地方各级政府的设置、体制、职权等； 分散在各单行法中，如行政监察法、矿产资源法等相当一部分单行法律都规定了本领域内行使行

9、政权力的主体及其职权； 专门法律中的授权规范，如权力机关通过行政处罚法将行政处罚的部分设定权授予有规章制定权以上的行政机关，并明确规定了行政法规制定机关和规章制定机关在行政处罚设定权方面的范围和限制,(二)行政法是规范行政权力如何行使和运用的法 行政机关或某一组织依法取得行政权并不意味着能够顺利有效地行使该权力，要保证行政权力被有效行使的同时防止出现侵害公民、法人等的合法权益的现象，还需要一整套规范行政权力运用及行使的规则。这类规则是行政法的核心内容，包括实体规则和程序规则两部分。,(三)行政法是监督行政权力的法 行政权力的行使必然改变或重新确立行政机关与公民、法人或者其他组织之间的权利义务关

10、系，必然会影响到公民、法人或其他组织的合法权益。如果行政机关违法或不当地行使权力，不仅损害相对人的利益，而且会破坏统一的法律秩序，从而影响公共利益。 (四)行政法是对行政权力产生的后果进行补救的法 行政权力是国家公共权力，享有个人私权利无法比拟的特权。由于行政特权的存在，必然要给权力的服从者即公民、法人或者其他组织的人身、财产权利造成影响乃至损害。,二、行政法的调整对象 行政法是调整行政权力的取得、行使以及对其监督过程中发生的各类社会关系的法，它着重调整行政权力与其他国家权力和个人权利之间发生的社会关系。从内容上看，行政法所调整的社会关系主要包括以下几类：,1.行政权力取得过程中权力机关与行政

11、机关的关系。 2.行政权力行使运用过程中行政机关与作为相对一方的公民、法人或者其他组织所发生的关系。 3.对行政权力实施监督的过程中发生的社会关系。 非行政机关行使行政权力形成的社会关系有时也受行政法调整。当法律、法规授权的组织行使行政权力时形成的社会关系就受行政法调整，例如学位条例授权高等院校颁发学位证，由此所形成的学校与学生之间的关系便受行政法调整。,三、行政法的特征 (一)形式上的特征 1行政法尚未有统一完整的实体行政法典。 2行政法有统一的行政程序法典。 (二)内容上的特征 1行政法涉及的领域十分广泛，内容非常丰富。 2行政法具有很强的变动性。但必须强调的是，行政法的变动性只是相对于其

12、他部门法而言。稳定性是法律规范的基本特征。因强调行政法的变动性较强而主观恣意、朝令夕改，只能造成社会的不安定。那将是对行政法的极大误解。 3行政法常集实体规范与程序规范于一身。,返回,第三节 行政法的渊源,行政法的渊源是指行政法律规范的外部表现形式和根本来源。不同国家行政法的渊源不尽相同。例如，法国行政法绝大多数来自最高行政法院的判例，我国行政法却来源于各类国家机关所创制的具有法律效力的规范。只有了解掌握行政法律规范的来源与形式，才能正确了解行政法的本质属性和适用范围。我国行政法的渊源有以下几种形式：,一、宪法 宪法是国家的根本大法，具有最高法律效力，是各项立法的依据。具有行政法意义的宪法规范

13、通常是： 1.国家行政权力的来源和行使权力的基本原则。 2.行政机关在国家机构中的法律地位和行政体制。 3.行政组织及其权限。 4.公民权利与行政权力的关系及处理原则。,二、法律 法律是指全国人民代表大会及其常务委员会制定发布的规范性文件，包括基本法律和除基本法律以外的其他法律。 法律中关于行政法的内容大致可以分为： 1.关于行政权力的设定及权限范围方面的法律。 2.关于行政权力行使及运用方面的法律。 3.关于对行政权力的行使予以监督及对受侵害人予以补救的法律。,三、行政法规 行政法规是指国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法、法律以及全国人大及其常委会的授权决定，按照立法法和行政法规制

14、定程序条例规定的行政法规的制定程序，制定发布的规范性文件，其内容涉及政治、经济、教育、科技、文化、外事等各个方面。 行政法规作为行政法的渊源，必须满足两个前提条件：,1.行政法规根据宪法和法律制定，且不得违反法律保留原则。根据宪法和立法法的规定，国务院为执行法律而制定的行政法规，必须严格根据法律做出规定，既不能超出法律的范围，也不能与法律相抵触。 另外，国务院在其行政管理职权范围内有权制定行政法规，但是必须遵守法律保留原则，不得侵犯全国人大的专属立法权。违反以上规定制定的行政法规无效。,2.行政法规必须按照法定程序制定公布。 国务院是制定行政法规的惟一主体，其他任何机关均无权制定行政法规。 国

15、务院制定行政法规也须按照立法法规定的行政法规的制定程序进行。 非由国务院按照法定程序制定的规范性文件，不宜视为行政法规，不具有行政法规的效力。,四、地方性法规 根据宪法和立法法，地方性法规指省、自治区、直辖市、省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市及国务院批准的较大的市的地方人民代表大会及其常委会根据本地实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定颁布的规范性文件。 地方性法规中相当一部分涉及地方国家行政机关权力的取得、行使以及对权力的监督，涉及公民、法人或者其他组织在行政权力行使过程中的权利和义务，因而是行政法的重要渊源。随着地方行政事务的不断增多，地方性法规迅速发展，成

16、为地方行政机关行政权力的主要依据。,五、民族自治条例和单行条例 民族自治条例和单行条例是指民族自治地方的人民代表大会依据宪法、立法法、民族区域自治法和其他法律规定的权限，结合当地民族的政治、经济和文化特点制定的规范性文件。 六、行政规章 行政规章分为部门规章和地方政府规章。根据立法法的规定，部门规章是指国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，按照法定程序制定的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称。,地方政府规章是指省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市、经国务院批

17、准的较大的市的人民政府根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规所制定的普遍适用于本地区行政管理工作的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称。 行政规章是行政管理活动的重要根据，其数量之多、适用范围之广、使用频率之高均是其他形式的行政法渊源无法相比的。但是，从我国目前来看，规章作为行政法的渊源，其效力具有特殊性：作为行政管理的依据，它具有完全的法律效力；但在行政诉讼中被参照适用，不具有完全的法律效力。,七、国际条约 我国参加或批准的国际条约，如果其内容涉及我国行政机关权力的行使和公民、法人的权利义务，同样是我国行政法的渊源。 八、法律解释 有权机关对法律、法规、规章所作的解释，

18、如涉及行政权力和公民、法人或其他组织的权利义务，通常也视为行政法的渊源。 九、其他行政法渊源 除上述八类行政法的渊源外，在实践中通常把行政机关与党派、群众团体等联合发布的行政法规、规章等文件、国务院根据宪法和法律规定制定的行政措施、发布的决定、命令等也视为行政法的渊源。,返回,第四节 行政法的历史发展,行政法的产生与发展是现代法治国家的一个重要标志。为了全面深刻地认识行政法在现代社会中的地位与作用，有必要对行政法的历史发展进行介绍。 一、国外行政法的产生与发展 (一)法国、德国及大陆法系的行政法 1.法国。法国素有“行政法母国”之称。 2.德国。德国行政法的产生要晚于法国，且各邦体制有别。,(

19、二)英国、美国及英美法系的行政法 1.英国。英国行政法的主要特点是： 委任立法； 行政裁判所； 司法审查。 2.美国。美国行政法主要有以下特点： 独立管理机构； 委任立法； 行政程序； 司法审查。,综上所述，现代意义的行政法萌芽于1718世纪，形成于19世纪，发展于20世纪。行政法产生和发展的条件，主要是宪政制度和现代行政的发展。民主政治是现代政治发展的潮流，行政管理范围的扩大是现代社会的趋势，正是上述因素使行政法律制度成为不同社会、不同国家普遍采用的法律制度。,二、我国行政法的产生与发展 (一)行政法的初创阶段 1982年宪法是我国行政法产生和发展的重要基础。 (二)行政法的迅猛发展阶段 可

20、以毫不夸张地说，行政法是我国部门法中发展最快的一个领域。这一发展体现在立法、行政、司法等各个方面。,1.我们用十几年的时间建立了行政法体系的基本框架。 2.随着各个部门法的不断完善，我国已经形成比较健全的行政立法、执法和司法体系。 3.随着行政诉讼法的颁布实施，我国行政审判与检察工作取得举世瞩目的成绩，不仅在国内赢得了普遍信任和拥护，而且在国际上也受到广泛的关注和赞誉。,返回,第五节 行政法的地位与作用,一、行政法在法律体系中的地位 行政法在法律体系中的地位可以概括为：行政法是三大部门法之一；行政法是宪法的实施法。 (一)行政法是现代法律体系中三大部门法之一 (二)行政法是宪法的实施法,二、行

21、政法的作用 行政法在社会生活中发挥的作用是多方面的，归纳起来，主要表现在三个方面： (一)维护社会秩序和公共利益 (二)监督行政权力主体，防止违法、滥用行政权力 (三)保护公民、法人或其他组织的合法权益,返回,第六节 行政法的基本原则,一、行政法基本原则的含义 行政法的基本原则是贯穿于行政法律规范之中，指导行政权力的获得、行使及对其监督的基本准则，也是揭示行政法基本特征并将其与其他部门法区别开来的主要标志。具体而言，行政法的基本原则具有以下特征： 1.行政法的基本原则是贯穿于全部行政法律规范的精神内核。 2.行政法的基本原则是普遍适用于行政权力关系的准则，指导行政权力获得、行使及对其监督的全过

22、程。 3.行政法的基本原则是行政法所特有的基本准则。,二、行政法基本原则的作用 行政法基本原则是行政权力主体遵循的行为准则，是指导行政法制实践的基本依据。它的主要作用体现于以下两个方面： (一)行政法基本原则是克服行政法律规范局限性的主要手段 (二)行政法基本原则是指导行政法律规范的制定、实施的准则,三、行政法基本原则依法行政原则 依法行政是行政法的一项基本原则，它要求行政权力主体必须依据法律、法规取得、行使行政权力并对行使权力的行为承担法律责任。依法行政原则是行政法作为独立法律部门存在的最根本性原则，也是行政法与其他部门法区别的主要标志。它贯穿于行政权力的始终，是指导、规范行政权力运作的基本

23、准则，在行政法理论体系中具有重要地位。 具体而言，依法行政原则的基本内涵是：,(一)职权法定 所谓“职权法定”就是指行政机关及工作人员的职责权力均是法律创设的，行政机关及其工作人员行使权力都应当以法律为依据。 (二)权责统一 行政法上行政权力与行政责任是统一于一体、密不可分的。行政机关行使的权力又是必须承担的责任与义务。 (三)依程序行政 依程序行政是依法行政原则的重要内涵。依法行政原则不仅要求行政机关行使的权力合法，而且也要求其程序合法。 (四)违法行政必须承担法律责任 依法行政原则的关键是行政机关必须依法承担行使职权产生的法律责任。,四、行政法的基本原则合理行政原则 合理行政原则的具体要求

24、有以下几个方面： 1.行使权力的动机应符合法律授予该权力的宗旨。每项行政权力都是立法机关为实现某一公共利益和社会秩序授予行政机关的。 2.行使权力的行为应当建立在正当考虑基础上。 3.行使权力的内容和结果应当公平、适度，合乎情理，具有可行性。 4.违反合理行政原则也需承担法律责任。,五、行政法的基本原则信赖保护原则 行政信赖保护原则，是指当公民、法人或其他组织对行政机关及其管理活动已经产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而应当得到保护时，行政机关不得随意变动这种行为，如果变动必须补偿相对方的信赖损失。,保护合法信赖的方式包括： 立法保护，即保证法律规范的明确性、稳定性与连续性； 存续保

25、护，即维持行政行为的效力，保护公民、法人或其他组织的既得利益； 财产保护，即在变更现有法律状态的同时，给予公民、法人或其他组织财产补偿。由于行政行为的多样性，使得信赖保护原则在行政法上的适用表现为不同的形态：,1行政机关之间应当相互信任和忠诚。 2行政机关原则上不得制定对相对人具有溯及力的法律规范。 3行政机关不得随意撤销或者废止已经生效的具体行政行为。 (1)授益行政行为的撤销与废止。 (2)负担行政行为的撤销与废止。 (3)复效行政行为的撤销与废止。,返回,第七节 行政法律关系,一、行政法律关系的概念 行政法律关系是指基于行政法律规范的确认和调整而在行政关系当事人之间形成的权利义务关系。

26、(一)行政法律关系具有下述特征 1行政主体是行政法律关系必需的当事人。 2行政法律关系双方当事人的权利义务一般由法律预先确定。 3行政法律关系当事人的权利义务具有重合性。 4行政法律关系中双方当事人的权利义务不对等。,(二)行政法律关系的种类 根据行政权力的作用范围与对象，可以将行政法律关系划分为外部行政法律关系与内部行政法律关系。 1外部行政法律关系是指行政主体在行使行政权力时与被管理相对人发生的法律关系。它具有以下特征： 一方当事人是行政机关或法律、法规授权的组织。 双方当事人不存在行政隶属关系。 双方当事人的地位不对等。 行政机关一方当事人依法拥有解决行政法律关系争议的裁判权，尽管并不是

27、最终裁判权。,2内部行政法律关系是指在行政权力行使中发生于行政系统内部的法律关系。内部行政法律关系具有以下特征： 双方当事人均为行政机关或者一方为行政机关另一方为行政机关工作人员； 内部行政法律关系通常具有层级节制和命令与服从的性质； 行政机关拥有解决内部行政法律关系争议的排他性权力。,二、行政法律关系的要素 (一)行政法律关系的主体 1行政法律关系主体的概念。行政法律关系的主体，亦称行政法律关系的当事人，是指在行政法律关系中依法享有权利并承担义务的组织或个人。 2行政法律关系主体的权利能力和行为能力。 3行政法律关系主体的种类。 (二)行政法律关系的客体 行政法律关系的客体，是指行政法律关系

28、主体的权利义务所指向的对象或标的。物、行为和精神财富都可以成为一定行政法律关系的客体。,(三)行政法律关系的内容 行政法律关系的内容，是指行政法律关系主体在行政法上的权利义务的总和。 1外部行政法律关系当事人的权利义务。 （1）行政主体一方当事人的权利义务。 第一，行政主体的权利。在单方行政行为的行政法律关系中，行政主体作为管理者具有如下基本权力：,行政法律规范制定权，即行政机关依法制定行政管理法律规范(行政法规和规章)的权力； 决定权，即行政主体依法对相对人的权利义务进行单方面处置的权力； 命令权，即行政机关依法下令要相对人为一定行为或不为一定行为的权力； 监督权，即行政主体依法对相对人的守

29、法情况进行了解和处理的权力； 制裁权，即行政主体依法对违反法律规范的相对人给予行政处罚的权力； 强制权，即行政机关依法强制拒不履行行政法义务的相对人履行义务的权力； 行政裁判权，即行政机关依法裁判行政争议的权力。,第二，行政主体的义务。行政主体在外部行政法律关系中的义务包括： 依法行政，包括依法制定行政法规、规章和依法管理国家和社会事务，保护相对人的合法权益； 合理行政，正确行使裁量权； 依法接受相对人监督； 依法公平裁判行政争议； 依法补偿或赔偿； 依法为相对人提供服务。,(2)我国公民和组织一方当事人的权利义务。 第一，我国公民和组织的权利。根据宪法和有关法律的规定，我国公民和组织作为相对

30、人在行政法律关系中的权利主要有：公民依法享有平等权、自由权、参加管理权、受益权及监督权等；企事业组织和社会团体依法享有活动或经营的自主权。作为行政管理的相对人，我国的公民和组织，对行政行为给自己的合法权益造成损害的，还有获得补救的权利。 第二，我国公民和组织的义务。作为行政管理相对人，我国公民和组织的义务主要是遵守行政法律规范，服从行政管理和协助国家进行行政管理。,（3）外国人和外国组织的权利义务。我国有管辖权的外国人、无国籍人和外国组织，亦能成为我国有关行政法律关系的当事人，享有我国法律根据对等原则规定的各项权利，如外国人、无国籍人可向我国行政机关申请入境，在我国居住、旅行，与中国公民通婚，

31、外国人、无国籍人和外国组织可以申请在中国投资开办企业等。同时，外国人、无国籍人和外国组织也必须履行我国法律为其规定的各项义务，如服从行政机关的管理、依法纳税、遵守社会秩序、承担行政违法的法律责任等。法律和国际条约另有规定的除外。 2内部行政法律关系当事人的权利义务。内部行政法律关系当事人为行政机关和公务员，它(他)们的权利与义务在后面有关行政组织法的章节中论述。,三、行政法律关系的产生、变更和消灭 (一)行政法律关系的产生行政法律关系的产生，是指行政法律关系当事人之间形成行政法上的权利义务关系。行政法律关系的产生必须具备下述两个条件： 1行政法律规范是行政法律关系产生的根据。 2法律事实是行政

32、法律关系产生的具体原因。,(二)行政法律关系的变更 行政法律关系的变更，是指行政法律关系要素的变更，主要是主体的变更和内容的变更。 行政法律关系主体的变更包括主体的增加、减少或改变。行政法律关系主体的变更，一般不影响原有的权利义务内容。,(三)行政法律关系的消灭 行政法律关系的消灭，是指已经形成的行政法律关系终止或不复存在。引起行政法律关系消灭的原因多种多样，其中主要有：行政法律关系的内容实现；法律、法规或法律、法规的条款被废止；形势和任务的变化等。,返回,第八节 行政法学的基础理论,一、行政法基础理论研究现状 一门学科的基础理论应当是这门学科的核心问题。 二、对行政法学基础理论的分析,返回,