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1、美国经济大萧条后的税收政策实践 美国是当今世界上典型的自由竞争市场经济国家，市场机制十分完善并且充分发挥了其在资源配置中的基础性作用。美国政府的宏观调控政策是建立在充分尊重并发挥市场机制作用的基础之上。税收政策已经发展成为宏观经济政策和财政政策的重要手段，更是消费和社会政策的主要工具，因此税收政策在美国政府宏观调控政策中占有重要地位。本文重点研究作为美国主要财政政策之一的税收政策在经济大萧条之后的政策实践演变轨迹。 一、罗斯福新政时的税收政策实践 1929年10月21日，纽约证券市场股票价格急剧下跌，美国金融业陷入一片混乱，由此揭开了美国历史上空前严重的经济大危机序幕。危机一直持续到1933年
2、，它沉重打击了美国经济。在经济陷入危机深渊之际，1933年3月4日，罗斯福总统上台，从此开始推行历史上所谓的罗斯福新政。罗斯福新政是从整顿混乱的金融秩序开始的。在初步稳定了美国经济之后，大力推行扩张性财政政策全面干预经济，具体表现在税收本央、预算赤字、政策债券、政策支出等一系列政策工具和措施上。在税收政策方面，美国政府在新政时期多次颁布税法和收入法，实行累进形式的公司所得税和个人所得税，利用税收政策特别是累进税的自动稳定器功能加强了对经济的干预力度。罗斯福新政的实施，使人们对财政政策理论和实践的认识不断深入，同时也为美国政府从此以后利用税收政策调控经济奠定了基础。 二、20世纪60、70年代的
3、税收政策实践 随着美国在战后的经济增长，补偿性财政政策理论已经逐步形成，其核心内容是：在经济萧条时实行赤字预算，以此消除经济的周期性波动。美国在20世纪50年代所实行的就是一种补偿性财政政策，使经济既不过度繁荣，又不致陷入严重的危机。50年代美国经济发展的事实证明，补偿性财政政策大大缓和了经济的周期波动。然而，补偿性财政政策虽然缓和了经济周期波动，却使经济增长速度明显放慢。肯尼迪政府针对经济增长缓慢的局面，实行了充分就业的财政政策。充分就业财政政策的基本内容是：在萧条时期实行扩张性财政政策以刺激经济回升，即使在经济回升时期，只要实际产生水平低于潜在的产出水平，也要通过扩张性财政政策来刺激经济加
4、速增长。 充分就业财政政策的主要措施是实施大幅度减税计划，以刺激需求增长。1962年6月6日，肯尼迪第一次在记者招待会上承诺实行一项永久性的减税计划。1963年初，肯尼迪向国会递交了减税和改革税制的特别咨文，要求全面削减所得税税率。1964年，该减税法案由国会修正后通过，由继任总统约翰逊签署实施。这项减税法案是当时美国历史上空前的一次减税行动，主要是因为当时美国的生产能力没有到充分利用。同时，美国政府还大量增加对商品和劳务的采购，扩大社会福利支出。美国政府一方面减税，一方面增支，导致了财政赤字的迅速增长。 在20世纪60年代，人们强烈主张，税收政策应该为税收政策之外的目的服务。虽然凯恩斯在30
5、年代倡导这种思想，但是直到60年代才第一次真正地为非税收目的而减税(例如短期赤字可以促进需求，降低资本成本可以刺激新的投资)。美国式的凯恩斯主义财政政策利用税收制度进行宏观经济调整主要体现在降低税率和给予投资税收抵免。肯尼迪政府的减税政策在当时被广泛认为是成功的。但是60年代末和70年代初，由于各种综合原因，美国经济滞胀的局面日益显现出来。进入70年代，美国联邦财政赤字越滚越大。与财政赤字相对应的是美国联邦债务总额的迅速膨胀。1970年美国联邦债务总额为3809.2亿美元，1979年上升到8289.2亿美元。整个70年代，美国经济进入更加缓慢增长时期，1970至1975年经济增长几乎停止，其中
6、1975年为负增长。滞胀局面严重困扰着美国经济，减税也并没有使美国经济摆脱滞胀局面中的经济停滞问题，同时这也表明凯恩斯需求管理政策的失效。 三、20世纪80年代的税收政策实践 (一)1981年的税制改革 20世纪70年代美国经济的严重滞胀局面迫使美国政府调整政策，开始实施以反滞胀为目标的供给管理型财政政策。1981年里根总统上台后，力图实施平衡预算的财政政策。里根财政政策的核心是减税。他认为，减税能促进经济增长，扩大税基、增加收入，从而实现预算平衡。另外两个内容是增加国防支出和削减社会福利支出。里根政府1981年税制改革着重解决税负过重问题，主要内容包括： (1)在1981-1984年的4年中
7、，个人所得税的边际税率降低25%，由原来的最低税率14%和最高税率70%，分别降为11%和50%，同时实行个人所得税指数化，即根据通货膨胀情况调整纳税等级和免税额。 (2)允许抵免科研费用。规定当年科研费用超过前3年平均数部分的25%，允许抵免当年的应纳税额。 (3)实行快速折旧。将所有的固定资产分为4类，折旧期分别为3年、5年、10年、15年。厂房建筑物折旧期限为15年，汽车为3年。 (4)资本利得税税率由28%降为20%. (5)降低遗产税和赠予税的税率，并提高起征点。 (6)扩大个人退休账户的适用范围。1 (二)1986年的税制改革 里根连任总统后，继续推行他的税制改革计划，1986年的
8、税制改革则是在继续减税的同时，着重解决税制过于繁琐的问题，主要包括简化、公平和促进经济增长三个方面的内容。 (1)进一步降低税负，简化税制，个人所得税由最低税率11%、最高税率50%的15级累进税制改为15%和28%的两档税制，另对高收入者征5%的附加税;公司所得税由原来15%到46%的五级税率，改为15%、18%、25%、33%四级税率;资本利得税由20%降为17.5%;同时扩大研究与开发费用的抵免范围，延长科研费用的抵免时间，这些措施进一步降低了个人和公司的负担，也大大简化了税制。 (2)针对原税制中税收优惠太多太繁杂，从而导致税基缩小、税收对市场配置资源的方式产生扭曲等问题进行了严格的整
9、顿，个人所得税原有的65项以上的税收优惠被取消或限制，严格限制福利金收入及某些个人费用开支的税收扣除，限制公司费用的开支范围等，通过这些措施实现税制的低税率、宽税基、少减免特征，使税制更为公平。 (3)刺激经济增长。简化和公平税制的目的是为了刺激经济增长，通过减少税率档次，由累进税制过渡到比例税制，整顿税收优惠，扩大税基，降低边际税率，鼓励投资，这一系列措施实际上都对经济增长产生了刺激作用。 1986年的税制改革，主要是以供给学派的税收理论作为理论基础，强调通过减税来促进社会总供给的增加，从而带动整个社会的经济复苏。美国的税收在消除工业化国家经济的负面效应，特别是在消除税制对投资、储蓄和工作热
10、情的抑制作用方面，确实起到了积极作用。随后，一个以美国税制改革内容为蓝本的税改浪潮席卷了世界各国。里根平衡预算的财政税收政策，对于美国80年代初成功实施反危机产生了积极的影响。通过数次弱化政府对经济生活的直和间接干预，推动了美国经济增长，通货膨胀率也降为4.2%.特别是80年代，美国政府利用财政调整机会适时促进产业升级，客观上推动了企业技术改革与科技进步，在西方国家中率先调整经济结构，并取得明显进展，为20世纪90年代美国新经济的到来打下了基础。自1980年以来，美国用于工业领域的研究与开发投资年均增加10.3%，用于信息技术产业的研究与开发投资年均增长16.1%，从而推动信息技术产业成长为美
11、国最大的产业之一，并起到全球的领头羊作用。里根政府平衡预算的财政税收政策对随后的布什政府，以至20世纪90年代的财政税收政策都有着重要影响。 四、克林顿政府平衡预算的税收政策实践 美国20世纪80年代以减税为核心的供给管理型财政政策，在成功地稳定美国经济增长的同时，也产生了高赤字、高负债、高利率、高汇率、高贸易赤字的五高问题，这无疑是对美国经济极大的负面影响。克林顿政府入主白宫后，美国国会于1993年通过了1993年综合预算调节法案，以此为契机，联邦政府以预算盈余为目标，开始实施适度紧缩的财政政策，以逐步削减预算赤字。 在税收政策方面，克林顿政府一反供给学派认为增税会遏制发展的观点，在税率的调
12、整过程中比较注重课税的公平目标，1993年综合预算调节法案提高了高收入阶层个人所得税的最高边际税率，应税收入在14万美元以上的夫妻联合申报家庭(单身纳税人应税收入在11.5万美元以上)边际税率从31%提高到36%，应税收入超过25万美元以上的部分适用39.6%的最高边际税率，1994年同1993年相比，占人口1.2%的高收入阶层的收入增加了9%，而其个人所得税负担增加了8.9%，改变了通常存在的高收入阶层税负递减的状况。1997年8月5日通过的财政预算平衡法案和减税法案表示要减税9.502亿美元以上，最高资本利得税税率从28%降到20%.另外，政府还大量采用现代电子技术简化税收征管手续，以降低
13、纳税人的纳税成本和征管机构的征收成本，从而提高了征税效率。 税收政策上的这些调整，加上克林顿时期的其他有力有效的政策，对于经济的长期增长产生了积极作用，为新经济的产生和持续发展做出一定贡献;反过来也使联邦税收收入还能保持较高的增长率。从19891997年，这一数值分别为451.15%、-3.42%、-3.66%、3.83%、3.08%、4.82%、5.34%、5.26%，除了税收制度本身的累进性作用外，基本上反映了税收政策调整对税收收入的积极正面效用。 五、小布什的税收政策实践 20世纪90年代，克林顿任期内经济的强劲增长和长和政府财政的大规模盈余，为小布什政府实施新的财政政策提供了重要的物质
14、基础，布什总统的财政政策集中体现在他的10年财政预算计划中。在2021-2021财政年度的10年预算规划中，财政收入为28万亿美元，财政支出为22.4万亿美元，联邦财政盈余为5.6万亿美元。这5.6万亿美元中的2.6万亿美元将作为社会保障储蓄，专门用于社会保障体系和减轻债务;1.6万亿美元用于减税计划;剩下的1.4万亿美元用于偿还债务、未来的重点开支以及其他突发事件等。 2021年5月26日，美国国会通过了这项减税法案。这是美国20年来幅度最大的一项减税计划。这项减税法案目标是消除税法中的不平等因素，确保美国经济的持续繁荣。根据减税法案，将全面降低个人所得税率，从当前的15%、28%、31%、
15、36%、39.6%的五档税率在2021年以前逐步减少到四档：10%、15%、25%、33%.将对每个孩子的税收抵扣额在原来的500美元基础上增加一倍，并将这一税额用于供选择的最低税;恢复夫妇双方都工作时可享受10%扣除的规定，以消除对婚姻的不利因素;将遗产税的起征点由原来的67.5万美元提高到1000万美元，并将税率从55%逐步降低到45%，拟在2021年停征，并使研究与开发税收扣除规定永久化。同时，减税法案还调整修改了用于加强和改革教育、鼓励私人投资健康保险、保护生态环境、帮助农民和渔民增强抗风险能力，以及住房、储蓄等方面的税收优惠政策。减税方案旨在刺激经济增长、扩大就业机会、保持美国经济的
16、持续繁荣。由于这一财政政策的实施，小布什政府上台后不久，美国政府财政即从巨额盈余变为巨额赤字，2021年财政赤字创下4894亿美元的历史最高记录。 但是，布什执政的四年后，美国经济走出了衰退，进入恢复性增长阶段，尤其是自2021年以来，美国经济增长有了一个明显的加速过程，GDP连续6个季度保持高速增长，第一季度更是达到了增长率为8.2%的高水平，是1984年以来之最。2021年的GDP增长率高达6.96%，超过克林顿时期的GDP增长率。同时消费、投资、就业、库存等一系列经济指标都有好转，经济走势趋强的征兆明显。在劳动力市场方面，新增非农就业人数保持在较高水平，失业率呈下降趋势。布什政府扩张性财
17、政政策的目标旨在促进经济增长，提高就业水平。因此可以认为，布什政府在其任期内所推行的扩张性财政政策基本上是成功的，其对经济的积极影响要远大于给政府带来巨大财政赤字的消极影响。 市场经济活力蕴含在蓬勃兴旺的商品、劳务、金融交易中，政府征税行为由于将国民收入从私人部门转移到公共部门，因而在一定程度上削弱了人们参与市场交易活动的积极性。为了尽可能地降低税收的这种不利影响，2021年减税方案特别将减少联邦税收体系对社会造成的超额负担作为一个主要目标。这些超额负担由征税成本、纳税成本及社会净损失等部分组成。其中社会净损失(即税收的边际超额负担)源于税收对生产性的经济行为(工作、储蓄和投资等)产生的扭曲作
18、用，社会福利水平因缺乏这些行为而下降了。经验研究显示，社会净损失对美国经济已经造成了十分巨大的负担。 根据一些经济学家的估计，综合上述三项内容，联邦政府每获得1美元的税收收入，美国经济都将为此至少承受1.4美元的超额负担，即联邦税收体系对经济的超额负担率在40%以上。2降低个人所得税各档次的税率水平和要求取消对公司收入的双重征税，目的之一都是要削减这种超额负担，鼓励人们更积极地参与生产性的经济活动，以此保证经济的长期可持续发展。由此看来，这种减税方式的目标已不仅仅是传统意义上的以增加居民可支配收入来刺激短期需求，更包含着激发有效供给的长期含义在内。 六、结论 相对于20世纪30年代大萧条时期，
19、今天美国的经济发展条件和整体国际经济环境已经大大改变，可谓时过境迁。但资本主义的经济周期和基本矛盾规律依然存在，美国政府无不在实践中同时配合使用财政政策与货币政策，寻求两者的最佳组合。单单就财政政策手段之一的税收政策来说，既包括税制本身的经济社会调节内容，也包括根据经济调控需要相机出台的政策内容。其实施起来作用大、速度快和预测性强，对美国的社会稳定和经济增长起着关键的作用，也对熨平经济周期的波动发挥着巨大的作用。从美国经济历史发展过程来看，有一个事实十分明显：经济处于萧条时期，合理的减税和进行税制改革，倍受青睐;在经济繁荣时期，适度增税可以抑制通货膨胀和减少财政赤字。无论如何，美国政府的宏观调控始终遵循市场的规律，总体上看，其税收政策实践没有阻碍市场的发育，而是壮大和完善市场，鼓励企业竞争。始于美国经济大萧条时期的真正意义上的税收政策到现在已经有七十多年的历史，从其实践的效果来看，其科学的调控政策可以使得经济主体的生产服务活动既符合社会发展方向，又有广阔的扩展空间。 7