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1、全球治理中的国际环境法律责任全球治理中的国际环境法律责任 内容摘要全球环境持续恶化的原因是国际环境法缺乏保证执行、遵守和争端解决的有效手段。国际环境法律责任在主体、调整范围、适用领域、归责原则等方面的巨大发展,强化了国际环境法的效力,彰显了国际环境正义,使得环境领域的国际条约得到遵守和有效实施,弥补了传统国际关系理论和国际环境法理论的缺陷。国际法院判例和国际社会法律实践都证实了国际环境法律责任对全球环境治理的作用。 关 键 词 国际法 环境 国际法律责任 全球治理 作者魏明杰,复旦大学国际关系与公共事务学院研究生。(上海:xxxx) 当代世界,人类面临诸多重大挑战,但只有两项挑战可以真正摧毁人
2、类:一是核战争,二是全球环境问题。全球环境问题的兴起,凸现了全球治理的必要性。随着全球治理理论和实践的多年发展,产生了一个令人困惑的自相矛盾的现象:从20世纪70年代开始,关于环境的政府间国际组织和非政府组织越来越多,国际环境条约和国际立法也越来越多,但全球环境却持续恶化。这一矛盾源自国际环境法自身缺乏保证执行、遵守和争端解决的有效手段。国际法领域对于这一主题的传统研究是对条约遵守的探讨。目前学界主要有五种理论,核心观点如下表所示: 法律义务履行乃至法的整体功能的实现,在很大程度上由法律责任来保障。1 基于国际法是国家间同意这一特殊性质,上述理论都强调了国际合作意愿和强制机制相结合的重要性,因
3、此一种既能彰显国际正义和共识,又能对违约方进行强制执行的国际法律责任制度是确保国际法效力的重要手段。20世纪70年代以来,学界对于国家责任、跨界损害责任的归责原则、损害赔偿等展开研究。但迄今尚未在国际环境法律责任的内涵上达成一致,也未探讨这一责任机制对于全球治理的意义。有鉴于此,本文将探析国际环境法律责任的内涵、性质和发展,以及全球环境治理中法律手段的不足和努力方向。 国际环境法律责任的内涵和发展 要明晰国际环境法律责任的内涵,首先要考察国际法和国内法对法律责任的界定。国际法律责任(International legal responsibility),是指国际法主体对其国际不法行为或损害行为
4、所应承担的国际法上的责任,包括“国家责任”和“国际损害责任”两类。2 而国内法对法律责任的定义一直存在争议,一般在两种意义上理解:一方面,法律责任是指它自身包含的具体的实质性义务;另一方面,法律责任是由于违法行为、违约行为或由于法律规定而应承受的不利的法律后果。3 国际法律责任仅强调了事后的制裁和补偿,而国内法上的法律责任则包括了义务和事后应承担的不利后果两个方面。国内法上法律责任的定义,对国际环境法律责任有重要借鉴作用。由于环境问题的全球不均性、长期累积性、归责复杂性,使得国际环境法包括环境损害的控制预防义务(这是主要关注方面)和对环境损害的补偿两方面。 我们可以将国际环境法律责任界定为一种
5、义务遵守与事后补偿相结合的预防性责任。它既不同于国内法上的法律责任,也与国际法上的法律责任有所区别:第一,内容多样性,国际环境法律责任是保护环境的义务与事后损害补偿措施的结合;第二,救济手段复合性,国际环境法律责任是国家责任与国内法律救济相结合;第三,预防优先性。在国际环境法领域,由于环境问题产生的逐渐累积性、后果呈现的复杂性、损害行为与后果之间因果联系的不明确性,对于环境损害的控制和预防,以及自然资源和生态系统的保护和可持续利用成为国际环境法重点关注的方面,全球环境治理的核心是预防损害的发生。 1972年斯德哥尔摩联合国人类环境会议的召开,标志着国际环境法的产生。这次会议通过的人类环境宣言确
6、立了“国家环境主权与不损害国外环境原则”,成为国际环境法律责任产生的法理依据。1992年里约联合国环境与发展会议通过的里约环境与发展宣言明确了国际环境法的基本原则,规定了国家在全球环境领域的权利和义务,成为国际环境法律责任发展新的起点。 国际环境法律责任主体由一元发展到多元。国际法主体是国际法上权利义务的承受者,当国际责任发生时,其当然成为该责任的承担者。在国际环境法领域,责任主体起初仅限于民族国家,随后扩展到政府间国际组织(包括全球性国际组织、区域性国际组织、根据环境公约成立的国际组织)、科研机构、非政府组织、跨国公司、个人。这是国际法原则和全球治理原则相结合的产物。 国际环境法律责任在区域
7、、全球、国内三个领域调整环境问题。起初,国际环境法律责任调整一定区域内的跨边界问题,诸如空气和水污染等,这提供了最早的和最发达的利用国际法调整环境问题的例子。随后,一些具有全球性质并影响所有国家的环境问题,如气候变化和臭氧层损耗,需要制定全球解决方案。气候变化框架公约及其议定书,则是这种全球规制的最新代表。近年来,国际环境法律责任也越来越多地处理各国国内的环境问题。 国际环境法律责任的适用范围在扩大,从国家责任发展到跨界损害责任。著名国际法学者王铁崖指出:“国家责任制度作为一般规则普遍适用于一切国际不法行为,这一发展引起了两个突出的国际法问题:一是国际犯罪的概念;二是国际法不加禁止行为产生的损
8、害所引起的国际赔偿责任。”4 20世纪以来,随着科技的迅速发展,人类跨国活动的日益增多,许多活动常会给别国的环境及人身、财产带来损害。20XX年国际法委员会通过的预防危险活动的越境损害条款草案,界定了跨界损害的含义。在国际环境跨界法律责任实践中,既有国际私法上的跨界损害民事法律责任,也有国际法上的国家责任。1972年人类环境宣言第一次正式宣称,要发展有关对国家管辖外区域环境损害的国家责任和赔偿责任的法律规制。1992年里约环境与发展宣言在原则二中集中发展了这一精神。 国际环境法律责任的归责原则从“过错责任”发展到“严格责任”。传统国际法理论依“无过错者原则上不受任何约束”的罗马格言,将“过错”
9、作为引起国际责任的唯一法律渊源。但自20世纪60年代以来,随着科学技术的迅猛发展,国际社会在核能利用、外层空间探索、海底开发等方面开展了大规模的高危险性活动,给别国带来巨大的损害和威胁。关于核损害的民事责任的维也纳公约、远程跨界空气污染公约等国际公约确立了国际法不加禁止行为造成损害的国际责任制度,从而也在国际环境法律责任的归责原则中引入了严格责任原则。 国际环境法律责任与全球环境治理 不同规则和执行技术的有效性,由它所要解决的问题性质来决定。国际环境法律责任的有效性评价不能采用单一标准。我们可以在宏观和微观两个层面,来考察国际环境法律责任对于全球治理的作用。 宏观层面,国际环境法律责任的发展强
10、化了国际法的约束功能,并彰显了国际环境正义。国际法体现和确认了全球治理的现状和要求,并因其相对独立性而制约了全球治理的运行及走向。在谈及国际法效力时,人们更多是关注国际法所要解决的问题是否获得解决,而忽视了道德和心理因素(国际共识或共意),而这二者恰恰都是国际法效力的来源。国际道德对于国家法的形成产生了直接的、巨大的影响,尽管国际道德不像国家法那样有强制力,但它仍然对国家间的行为起着约束和规范作用,整个国际社会的调控机制是以国际道德为基础的。5 国际环境法律责任一方面用实效增强国际法的效力,另一方面扩大了国际共识,彰显了国际环境正义。这二者一起增强了国际法的效力,使国际法的行为评价功能得以发挥
11、,在大国违反国际法的情况下,也总是以国际法为标准,辩解其行为的合法性,而不是或不敢公然违反国际法,这也为国际社会其他成员提供了可资辨别的尺度。 微观层面,国际环境法律责任的有效性取决于以下标准:第一,解决建立该机制所要解决的问题,如避免臭氧层进一步被破坏;第二,实现基本文件所设定的目标,如硫化物排放量达到一定的目标;第三,改变行为模式,如矿物燃料改为太阳能和风能;第四,强化各国对某些国际协议的遵守,如限制濒危物种贸易。由于全球环境治理的长期性,前两项标准很难在短期内实现。 目前,国际环境法律责任的实施中“软法”与“硬法”配合使用,“硬”性因素增多。在国际环境法领域,非约束性规范文件日渐增多,被
12、人们形象地称之为“软法”(soft law)。全球环境治理中使用软法的原因,主要是软法规范提供了一种必要的灵活性,具有法律意义之外的国际道德的约束力,使得国际社会能跟上并处理那些新的与国际合作有关的问题。联合国环境规划署在国际环境法领域以制定无拘束力的指南方式进行活动,许多指南成为有拘束力或更具行动性的机制的基础。因此,软法可以作为条约立法的一种替代方式,也可以成为多边条约缔结过程的一部分。如1992年签署的气候变化框架公约得到155个国家的广泛承认,相当程度上归因于它的框架性,即只规定防止气候变化的最根本的法律原则和规则。 随着国际组织的发展,国际环境法律责任制度的法律属性中“硬”性因素在不
13、断增多。这对于树立国际法的法律权威具有重要的积极影响。目前,国际社会普遍形成了对国际社会整体的义务,各种具有国际强行法性质的条约缔结。国际环境法律责任的理论与实践表明:如果国际法主体违背国际义务,实施国际不法行为或损害行为,那么受害方可以通过外交途径、国际仲裁、国际司法机构要求该国际法主体承担赔偿、补偿等国际责任;如果该国际法主体拒绝承担责任,那么国际社会或受害方有权对其采取相关的措施以确保其履行义务。而且,通过国内司法机构以实现国际责任也正在实践。 另外,里约环境与发展宣言(简称里约宣言)的各项原则已成为各国必须遵守的环境义务。由于国际条约的模糊性和国际法院自身的被动性,国际环境法律责任的作
14、用更多体现在对环境义务的遵守,而不是事后的补偿。里约宣言是“一个由经典的联合国语言的解释性的模糊风格所缀合起来的,体现了艰难的妥协、微妙的利益平衡和细微可辨的矛盾的文本”6 ,但里约宣言包含的各项原则成为各国在环境领域必须遵守的义务,成为国际环境法律责任非常重要的内容。这些基本原则包括:可持续发展原则、国家对自然资源的主权权利和不损害(尊重)国家管辖范围以外的环境原则、共同但有区别的责任原则、预防原则。 国际环境法律责任在主体、调整范围、适用领域、归责原则、拘束力等方面的巨大发展强化了国际环境法的效力,彰显了国际环境正义,使得环境领域的国际条约得到遵守和有效实施,弥补了传统国际关系理论和国际环
15、境法理论的缺陷。国际环境责任制度在取得长足发展的同时,也面临着如下问题:全球性的责任制度尚未形成;许多领域的国际环境责任制度有待制定(如跨界空气污染、森林保护等);一些国际环境责任的规定散见于各类环境条约,没有专门条约形式来规定。法作为社会关系的调节器,对于社会的维持和运行至关重要。但恰如美国法学家庞德所说:“法律作为一种社会控制工具,存在三种重要的限制:第一,法律所能处理的只是行为,并不涉及人的内部;第二,法律制裁需要有强力来支撑;第三,法律必须依据外部手段来运转。”7 现有的国际环境法在解决气候变化等重大问题上困难重重,就是因为环境立法、实施和遵守问题的实质是政治性的与制度性的,“法律仅是政治的工具”。国际环境条约的有效实施需要创设辅助性的技术和机制,如技术转移,对因遵守条约增加的支出给予财政支持,对国家能力建设给予援助等。 5