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1、安全防范措施 对税收执法风险的成因及防范措施近年来，随着我国依法治税工作的不断推进，税务机关的执法责任风险也在不断加大，因执法不当、执法过错或行政不作为等行为而引起的行政诉讼的败诉，行政赔偿以及导致国家税收损失而被追究刑事、行政责任或过错追究的案件时有发生。据不完全统计，20_6年全国仅国家税务局系统因渎职侵权被检察机关立案查处的税务人员就有144人。因此，如何规避税收执法风险，已成为税务机关及税务执法人员一个不容忽视的课题。一、税收执法风险的含义及表现形式所谓税收执法风险，就是税务机关及其工作人员在执行法律、法规所赋予的权力或履行职责的过程中，未按照或未完全按照法律、行政法规、规章要求的行为
2、执法或履行职责，以及应履行而未履行职责，侵犯、损害了国家和群众的利益，给国家或群众造成一定的物质或精神上的损失，所应承担的责任。由于执法过错责任追究的推行，税收执法风险已经普遍存在于税务机关税源管理的各个岗位，大体分来，税收执法风险可以分以下几个类别：1、日常管理行为中形成的执法风险日常管理行为的风险主要是指在税收管理过程中由于管理员的未作为、未完全作为或错误作为而形成的影响和后果。它几乎涉及到税务机关日常税源管理的各个岗位，税源管理中每一项基础管理事项，如税务登记不准确、纳税人性质认定错误、一般纳税人资格和增值税专用发票领用审核不严、减免税概念划分错误、“双定户”定额程序不全、一般纳税人进项
3、抵扣审核不严、日常纳税辅导不细致造成纳税漏洞等等。这类风险从日常表象上不易察觉，最容易忽视，而实际最终造成的后果将可能是极其严重的甚至要负担法律责任。如税务登记不准确将对以后在对纳税人实施管理中税种确定、税率确定、征收方式确定等方面造成困难，特别是在对纳税人实施税务检查中对案件的最终定性将造成极大的困难；对一般纳税人资格审核和专用发票审核不严，若是日常管理松懈，监控不力，一旦出现纳税人虚开专用发票案件，除对国家税收造成流失外，资格认定整个环节将会承担相应的法律责任。同时，这类风险还将有可能成为其他税收执法风险的诱因，导致更严重的风险的产生。2、纳税评估行为中形成的执法风险纳税评估行为的风险主要
4、是指在纳税评估过程中由于评估人员对纳税评估地位的模糊认识或由于与纳税人的利益关系等原因导致自由裁量权的滥用，造成评估失真、应移送而不移送，导致税款的流失。这种行为主要涉及纳税评估岗位，其主要表现为对纳税评估法律地位的认识模糊，导致应该根据总局的纳税评估管理办法移送稽查的未移送，以评代查，甚至使纳税评估成为税务稽查的前置程序，变相地对涉税违法行为形成放纵，形成执法隐患。3、税务行政诉讼行为中形成的执法风险这类风险主要是指税务执法主体因实施税务行政执法行为而引起的税务行政复议撤消、税务行政诉讼败诉、税务行政赔偿等后果和影响。这类风险主要涉及到税务稽查及税收法制岗位。从目前的情况看，这类风险普遍存在
5、于税务执法行为的三个方面：一是实体性方面，即对法律举证的有效性，这是当前执法中最为薄弱的环节，一旦发生税务行政复议和行政诉讼，败诉的概率就会很高。二是程序性方面，程序违法主要是指违反法定方式或者是违反法定的具体要求。税务机关的日常具体行政行为中，往往重实体、轻程序。三是引用法律法规不准确，在税务处理决定书、税务处罚决定书中定性和处理不是引用法律法规等高级次条文，而是引用内部文件、工作规程等低级次条文，且引用的条款不准确，适用性和针对性不强，导致定性模糊、征纳双方争议过大，从而败诉。4、税务司法渎职行为引起的风险税收渎职犯罪，是1997年修订后的刑法确立的犯罪种类。主要是指税务执法行为过程中因主
6、观过失、未履行或未完全履行职责客观上侵犯国家利益形成国家税款及其他财产重大损失而可能触犯法律的危险和后果。此类风险的界定应以刑法中关于税收渎职犯罪的相关条文和检察机关对税务渎职犯罪的立案标准为依据，主要表现为一是不严格履行征管职责，对虚开增值税专用发票和其他偷税骗税等犯罪活动不查不问，助长了犯罪分子犯罪活动；二是税务行政执法案件中由于地方保护、政府干预、怠于暴露弱点等原因对应当移送司法机关的案件拖而不送受到刑法的追究；三是税务征管失职失误，造成不征、少征国家税款和国家税款重大损失触犯刑法。这类行为的执法风险除了存在于日常税源岗位之外，更容易发生在各级税务机关的领导岗位，司法渎职行为引起的风险应
7、该成为各级税务机关中最为高度重视和防患的一类风险。二、税收执法风险的主要成因探究税收执法风险形成的原因，要从税务管理人员、税务机关以及他们所处的法律、社会环境两个方面来分析：1、内在原因税收执法风险形成的内在原因，主要是指由于税务管理人员或税务机关的各种因素而形成的风险。从税务管理人员来说，一方面，部分税务人员主观上法制观念淡薄，在具体工作中不作为为或乱作为，滥用权力或与少数纳税人形成利益共同体，从而造成执法风险；另一方面部分税收执法人员不深入学习和钻研税收业务，对业务不熟练，对程序不知晓，对税法及相关法律的理解有偏差，难以适应新形势下税源管理的要求，造成执法质量不高。从税务机关自身来说，执法
8、风险的形成主要有以下几个原因：一是在新的税源管理机制下，部分税务机关的内部机构未能理清关系，造成机构间职能重叠，在具体税务事项上相互推诿扯皮、职责不清。二是税务机关所能提供的税源监控手段跟不上形势的需求。从目前基层税务机关现有的监控手段来看，更多着眼于纳税人申报以后的事后监控，而对其申报资料的真实性，缺乏有效的监控手段，导致日常征管中的风险环节不能被及时发现，税源管理的针对性不强。三是对税源管理的绩效缺乏公允的评价体系。正是由于没有建立完善的税收执法岗责体系，造成岗责不清职责不明，对税源管理工作的成果也就无法用客观的标准来衡量。四是对税收执法行为未能开展起有效的监督。近年来税收征管模式的不断变
9、化，但监督意识、监督机制却滞后于征管工作，疏于管理，淡化责任的问题还仍然存在。2、外部因素税收执法风险外部因素的形成，主要是与税务机关所面临的税收法律体系及税收执法环境等外在因素有关，概括说来，有以下几方面因素：从税收法制环境来说，一是税收法律体制不健全、法律级次低。到目前为止，我国所谓的“税法”中只有税收征收管理法一个程序法和两个所得税实体法属于法律这一级次，国家税务总局也明确规定了税务处理决定书处理依据的最低线是规章，可国家税务总局制定规章的地位是在20_0年7月1日立法法实施后才确立的，因而国家税务总局文件目前能称得上规章的，只有以“国税令”等形式下发的如金融企业呆账损失税前扣除办法等极
10、少的几个。但实际工作中，基层税务机关大量引用“国税发”、“国税函”、“明传电报”、“通知”、“批复”等这类一般规范性文件作为执法依据，税务总局实际上在扮演税法解释和税收漏洞补充的角色，导致税务机关在解释税法时前后冲突、缺乏稳定性，而在司法审理过程中，即使是规章的效力也是非常低的，更谈不上一般规范性文件的法律效力实用问题，因而导致败诉的可能性大。二是部分税收规范性文件与基层管理现状脱节带来管理风险。最典型的是对废旧物资回收优惠政策的执行中，由于现行政策规定对回收经营单位免税，而对工业企业及非物回单位和个体户的销售征税，从客观上诱使无法免税的纳税人与物回单位形成“利益共同体”，成为虚开代开废旧物资
11、发票的隐患。三是税制本身存在的不连续性。如对于应征增值税和应征营业税应税行为的规定、对一般纳税人和小规模纳税人的划分、对增值税征免税范围的划分等，人为割裂增值税的政策连续性，造成部分抵扣链条的中断和管理上的困难。从税务机关所面对的执法环境来看，在目前的征管实际中，存在着大量税收遵从度较低的纳税人。部分纳税人一方面通过违法手段达到不交或少交税款的目的，同时为了保护其非法利益，还采取各种手段拉拢腐蚀税务执法人员；另一方面行政干预税收执法的情况仍然在一定范围内存在。由于目前我国中央和地方政府间财政分成体制的原因，部分基层政府为了加强地方财力，往往为发展经济而违反法律擅自更改、调整、变通国家税收政策，
12、私自出台各种税收优惠政策，干预税收执法，将治税同发展地方经济对立起来。部分税务机关为“顾大局”而不得不屈从地方政府压力。三、税收执法风险的防范1、加强对执法人员的法制教育和素质培养。一方面要强化税务干部的“法治”观念，树立执法风险意识，提高依法行政意识，克服执法上的侥幸和麻痹心理；另一方面要不断提高税收执法人员综合素质和自我保护能力，加强法律知识、税收业务知识、税收政策的培训，以必要的法律知识、熟练的业务技能和计算机操作技术等综合能力来化解税收执法风险，避免因自身素质而引起的执法风险。2、以规范执法行为中心，进一步健全税收执法组织机构体系和执法监督体系。在对岗位职责分析的基础上，税务机关要对每
13、一个税收执法岗位的职责权限、执法程序、工作规程和工作标准进行分解，并以书面形式明确到每个执法人员，明确每一个人应该做什么、怎样做、做错了如何处理，减少由于职责不明、权限不清、操作不规范而带来的执法风险。在岗位分析的基础上，建立起以税源管理质量指标为核心的考评和监督体系，定期对执法人员的工作成果进行考核，奖优罚劣，对于应该过错责任追究的行为，要按规定追究相关人员责任。3、建立有效的税源管理信息库，更新执法人员的税源监控手段。对于风险的发现和识别，要以获取大量纳税人的税源管理数据信息为基础。税源管理信息库存必须做到齐全、真实和真实。如果仅来自对纳税人登记和申报的采集和分析，则无法做到对风险的完全防
14、范。在采集纳税人申报信息的同时，一方面税收管理员还应到户采集与纳税人生产经营有关的工艺流程、动力能耗、产销量、库存及设备运转情况等方面的数据，另一方面税务机关还可以向工商、海关、银行、统计等相关经济部门获取信息，在加工整理基础上形成行业数据模型，指导税收管理员进行税源管理工作。4、强化税收宣传，排除外部干扰，营造良好的执法环境。税务部门要加大税收宣传力度，普及税收法律知识，营造良好的税收法治环境；强化诚信纳税的宣传，营造“依法诚信纳税光荣”的氛围；强化税收“取之于民、用之于民”和税务执法在整顿和规范市场经济秩序的作用宣传，提高纳税人的税法遵从度，使纳税人做到依法诚信纳税。同时还要加强对地方政府的宣传工作，和政府算好政治账、经济账和法律账，争取政府的支持和相关部门协作的协作，减少和排除外部环境对税务执法工作的干扰。 第 9 页 共 9 页