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1、浙江科技学院成人高等教育学士学位论文行政管理中的民主化理论研究ADMINISTRATIVE MANAGEMENT OF DEMOCRATIC THEORY RESEARCH作 者：XXX指导老师：XXX专 业：行政管理研究方向：行政管理学实习单位：XXXXXXXXXXXXXXXXXX二O一三年三月一日目 录摘要11、 前言12、 民主行政概述22.1 民主行政的基本内涵22.2.1 公共利益22.2.2 公开行政22.2.3 公民参与22.2.4 分权化22.2.5 行政权力的制约22.2 民主行政产生的历史背景22.3 民主行政的优势32.3.1 民主行政使政府对社会的治理取得合法性32.3
2、.2 民主行政是社会公众制约政府权力，控制政府失灵的需要32.3.3 民主行政有助于强化行政人员的意识33、 人权入宪后的我国行政法民主化发展趋势33.1 关于我国行政法基础理论的民主化发展33.2 关于我国行政法基本原则的民主化发展43.3 关于我国行政法主体理论与制度的民主化发展43.4 关于我国行政法行为理论与制度的民主化发展43.5 关于我国行政法监督救济理论与制度的民主化发展44、 如何实行行政管理民主化44.1 培养行政主体的行政民主意识44.1.1 强化服务意识44.1.2 树立适度管理与社会自治的意识44.1.3 以民众为中心的意识44.1.4 法制意识54.2 培养公民的行政
3、民主意识54.2.1 主人翁意识54.2.2 认同内化意识54.2.3 纳税人意识54.3 建立行政听证制度54.4 实行政务公开制度54.5 实行行政咨询制度55、 结论6参考文献6致谢6行政管理中的民主化理论研究摘要 随着民主化趋势的进一步加强和人们对民主的进一步需求，主张“民主行政”、要求公共行政在政府治理过程中承担更多价值性追求的呼声逐渐成为一种趋势。“民主行政”模式日益受到人们的重视，民主与行政融合成为行政改革的必然。本文以公民参与基本理论为基础，通过对民主行政参与现状的分析，提出从公民行政参与机制的基本前提、制度基础和重要途径等角度，详尽阐述了构建公民行政参与机制必须着重解决的问题
4、。关键词：民主行政 公民参与 机制建设ABSTRACTAs the democratic trend strengthened further and further demands for democracy, that democratic administration, requires the public administration in the Government process of more value in the pursuit of the voices gradually becoming a trend. Democratic administration mod
5、els are being increasingly embraced importance, necessity of democracy with the fusion became administrative reform. This article based on the basic theory of citizen participation, through participation in the democratic administration of analysis, from the basic premise of citizens administrative
6、participation mechanisms, institutional basis and important way, angle, elaborate construction of citizens administrative participation mechanism must focus on the issues. Key words: Democratic administration Citizen participation Mechanism construction1 前言“官僚行政”模式在西方国家曾盛行一时，然而，这种以“效率”为唯一、根本价值取向的公共行
7、政模式却被证明恰是公共行政缺乏效率的症结所在。人们从对“官僚行政”模式的反思中发现，传统的公共行政对民主政治因素的忽视带来了欲速不达的结果。于是，“民主行政”模式在各国的行政改革中取而代之，成为当代公共行政的理想目标。民主行政的概念最早由马克斯韦伯提出，不过他并没有进行完整的建制。完整建制的民主行政理论由美国学者文森特奥斯特罗姆最先提出。奥斯特罗姆提出了民主行政的两条标准：第一，它建立在所有人都原则上具有相同的领导共同事务的资格前提上；第二，它把命令权力的范围降低到最低的程度上。他进一步解释说，民主行政主张通过建立多元的交叠管辖和权力分散的体制来实现“公民自治”，是多元决策主体运用市场机制进行
8、公共决策和提供公共服务的一种制度安排，本文主要就民主化的产生、内涵以及实行民主化进行了展开的论述。2 民主行政概述2.1 民主行政的基本内涵对于民主行政的内涵我们可以这样总结：民主行政是这样一种行政的模式，它使行政活动能够最大限度地体现或维护公民的共同利益，公共行政机构及其公职人员能够切实向公民负责，公民具有参与行政活动的低成本通道，能够利用其自身的力量控制行政过程。公民与行政管理人员通过协商合作来共同解决现实中的问题，他们是伙伴而不是像以前那种管理者与被管理者的关系。具体的看，民主行政应该包括如下内容：2.2.1 公共利益 公共利益的内涵比较复杂，有人将其视为个人利益的综合，也有人认为公民利
9、益来源于个人的基本权利。无论是权利观还是利益观，都十分强调公民个人的基本权益。因此，民主行政的价值必然要落实在公民的权益上，而公民权益的实现只有通过强化行政参与，加强公民与行政的对话才能达到。2.2.2 公开行政 为打破行政的神秘性，强化对行政权力的家督和制约，需要实行行政公开。行政公开的内容至少包括两个方面：一是政务公开，一即公开政府的行为及其结果；二是公民具有建议的自由和反对的自由，即公民可自由提供选择行动的步骤供政府考虑，同时可以自由地通过正当途径反对政府的政策。2.2.3 公民参与 民主行政认为公共行政的核心价值取向应在于“社会公平”，在于实现公民社会所拥有的以社会公平为核心的基本价值
10、，如自由、秩序、正义、民主等的实现。如何实现社会公平，新公共行政学认为“公民参与”是其实现的手段，即然公共行政学的“参与原则”。这一原则要求所有公民拥有平等权利参与立宪过程，决定立宪结果，要求所有的成年人都有权参与政治事务，要求所有的公民都应有了解政治事务的渠道。而从根本上说这种社会公平的实现不仅要求政府通过转变观念来解决这一问题，更需要在公共行政领域中推行一种新的行政运作模式，即建立民主行政之模式。 2.2.4 分权化 分权化有多层含义，包括上级向下级的分权，行政向公民和社会的放权。在行政组织内部，分权化可以使组织成员参与组织内部的运作，增进组织效能，并使得政府组织的每一个成员都分享权利与承
11、担责任。而向公民和社会的放权，则可以加强公民和社会的自主性，更大程度的实现民主。2.2.5 行政权力的制约国家民主体制的设计，并不能完全解决行政权力的制约问题。相反，由于官僚体系的神秘性以及对于专业化的依赖，行政官僚的裁量权大大增加。因而，要从行政程序的角度加强对行政权力的制约；同时，加强公民和社会对行政的监督。2.2 民主行政产生的历史背景官僚行政模式是机器大工业时代的产物，它既符合国家权力结构的要求，也符合公共事务管理和公共服务提供的要求，并有助于当时社会基本问题的解决和行政效率的提高。因此韦伯认为：“从纯技术的观点来看，经验无一例外地倾向于显示，纯粹的行政官僚模型能够实现最高的效率，因而
12、也是形式上已知的对人进行控制的最理性的方式”，“就今天大规模行政管理的需要而言，官僚制行政组织是不可或缺的。在行政领域，选择只能在严谨的官僚制或松散的管理体制之间做出。”一百多年来，官僚行政体制先在西方工业发达国家日渐壮大，并在世界各国得到广泛推行。 官僚行政模式是适应工业社会的“行政国家”的产物，但其自身存在难以克服的弊端，当社会发展到后工业社会或信息社会的时候，官僚行政模式越来越表现出它的不适应性 ，20世纪后期，由于官僚行政的这些弊端，西方学界对公共行政的价值取向和组织设计进行了重新认识。随着西方国家行政改革和理论研究的发展，一度遭到批判和拒绝的“民主行政” 被重新提出并日益受到人们的重
13、视。20世纪以后，议会大权旁落和行政权扩张在各国已经是不争的事实，国家权力重心已由议会转到了政府；严格强调法律条文对行政权的形式约束，而不考虑授权法的目的、法律精神、行政行为内容对公民权利实际影响的形式法治，已让位于强调行政权力的行使不仅要在形式上合乎静态的法律条文，更要在内容上合乎动态的法，即合乎法的精神，合乎法律制定的目的，合乎保障公民合法权益需要的实质法治。通过控制议会，继而控制政府的民主政治理论，已经逐步被政府的权力膨胀甚至议会被控制的无情显示所代替。因而，通过权力分散、制约，通过公民直接参与到政府行政的过程中，以防止行政权的滥用的民主行政便是一种历史演进的必然逻辑。2.3 民主行政的
14、优势2.3.1 民主行政使政府对社会的治理取得合法性“政府治理的过程，不仅仅是政府自主性的扩张和能力的展现过程，更重要的是，它是政府与社会，政府与公众之间的互动过程。”（王运生）也就是说，行政权力的运行不仅取决于自身的强制性、支配性和惩罚性，在某种意义上还取决于相对人即社会公众的同意。只有当公众认为他们的服从是出于自觉时，政府在公众眼里才是合法的。所以，公共行政只有建立在民主的基础上，才能取得公众的同意，使政府权威获得合法性。2.3.2 民主行政是社会公众制约政府权力，控制政府失灵的需要政府失灵的存在证明民主行政是必要的。政府失灵的原因可以归结为两个方面：一是基于哲学意义上的理性的有限性，即政
15、府作为由人组成的决策和执行团体，它的理性必然是有限度的；二是基于经济学意义上的政府的自利性，也即政府官员的利益和各级政府组织的利益以及压力集团的利益等，使政府在决策时都有可能在主观上背离理性的轨道。基于政府失灵的原因，实现民主行政就显得尤为必要。首先， 智慧是从群众中来的，决策的民主化有利于实现决策的科学化，以最大限度地拓展政府决策的理性；其次，民主行政可以监督政府的自利性倾向。 2.3.3 民主行政有助于强化行政人员的意识民主行政的引入将强化行政人员的公仆意识、服务意识、责任意识、 廉洁意识、竞争意识，从而有效地防止行政人员腐化、异化、惰性化及官僚主义化等消极现象的滋长，并促进他们积极性和创
16、造性的发挥。 由此可见，民主行政既是政府对社会进行治理的需要，也是社会对政府进行控制的需要，它的实施对于处于国家与社会关系中的政府和公众来说，是一种 “双赢”的战3 人权入宪后的我国行政法民主化发展趋势3.1 关于我国行政法基础理论的民主化发展。“人权入宪”以后,行政法的民主化趋势将日益受到学界关注和研究,行政民主论应当且有可能成为21世纪我国行政法学的基础理论之一而发挥应有的指导作用。有关课题研究和理论创新的要点是:(1)从当今世界民主化潮流的角度审视现代行政法的民主性问题,分析民主化潮流对行政法治进程的影响;(2)探讨行政民主的基本概念、演进历程和各国特点,以及行政民主的理论构造、制度安排
17、和制约因素;(3)探讨我国行政法的民主走向和行政民主原则的确立,行政民主原则的含义、构成、成本和作用,及其在行政法制诸环节的运用和难题;(4)进而探索在民主精神引导下进一步推动我国行政法(学)的观念更新与制度创新。3.2 关于我国行政法基本原则的民主化发展。我国行政法基本原则的发展问题值得讨论。“人权入宪”以后引起更大关注并纳入行政法基本原则体系的主要有:(1)行政应急性原则。它在行政法制运行全过程都起着指导作用(例如常规状态下的应急机制和项目建设),是不应当被遗忘和抛弃的领域。(2)行政公开性原则。这涉及到现代行政管理和行政法制运行的一个基本要求全要素、全过程的公开透明,也是法治政府的本质特
18、征之一。(3)行政信赖(利益)保护原则。这既是建设法治政府特别是诚信政府的要求,也是改善政民关系、实现行政法主体各方利益平衡的要求,也是执政为民、以人为本的要求。3.3 关于我国行政法主体理论与制度的民主化发展。“人权入宪”后的基本趋势是行政主体的多元化、分散化、社会化。转型发展过程中出现的复杂多样化的行政管理组织形态,或者说公权力组织形态,亟需从理论和操作上得到廓清,更多的组织形态将会具备行政被告资格。涉及到的理论问题和实务问题非常多,例如审议会、非政府组织的角色和职责等等,都涉及到公民参与权利的实现。这方面的理论与实务发展将有赖于并有助于廓清公共行政与行政法的关系,也有赖于并有助于行政组织
19、人员法的发展。3.4 关于我国行政法行为理论与制度的民主化发展。“人权入宪”后的基本趋势是行为方式的多样化、柔软化、简便化、规范化、高效化,行政行为理念将增加现代性,形成广义的行政行为概念。可以预料,行政机关制定规则和执行规则等传统行政行为将继续发展以外,行政指导、行政合同、服务行政、给付行政、政府采购、公民参与行政等柔软、互动的行政方式方法,将获得更快的、规范化的发展。3.5 关于我国行政法监督救济理论与制度的民主化发展。行政法制体系中的监督救济要素和过程,将出现多元化、多样化、系统化、便民化、民主化的发展趋势。出现的创新制度如:规范化的行政怨情(苦情)处理制度,人大监督专员制度,抽象行为司
20、法审查制度,更加人性、公平、便民的行政赔偿制度和行政补偿制度。4 如何实行行政管理民主化4.1 培养行政主体的行政民主意识4.1.1 强化服务意识 为民服务乃是政府的天职。无论社会如何变迁，国家的工作重点如何转移，为民服务这一宗旨是不能变的，所以行政主体应强化服务意识。 4.1.2 树立适度管理与社会自治的意识 随着社会“自我管理、自我服务、自我教育”能力的不断提高，政府应把本来由自己履行的部分职能和职权转移给社会，改变过去政府管理社会事务太多的现象，充分发挥各种社会组织在管理社会、协调社会中的作用。因此，行政主体必须树立起“社会自治”的意识。 4.1.3 以民众为中心的意识 传统观念认为政府
21、是社会的一个权力中心，社会必然受制于这个中心；政府的主导性角色就是控制，政府的主要职能应是按高度集权的计划模式管理经济，管理社会，管理一切。在这种观念的指导下，行政主体的行为往往带上“我”的色彩，“官本位”就此盛行起来。行政民主化要求行政主体树立起平等意识，以民众为中心，淡化权力色彩，变“政府本位”思想为“社会本位”思想。 4.1.4 法制意识 行政管理法制化对于维护行政相对方的权益具有重要作用。国家管理实现了法制化，社会主义的民主就有了保障。行政主体具有了法制意识，就能较好地规范自己的行为，克服封建专制思想的残余，消除官僚作风，增强民主意识。 4.2 培养公民的行政民主意识 4.2.1 主人
22、翁意识 随着社会主义市场经济的发展和政府职能的转变，过去由政府履行的许多职能都转给了社会，政府在行政过程中更加注意听取民众的意见。同时，每一个社会公民也应该意识到，自己是国家的主人，必须自觉地承担起社会责任，以主人翁的姿态积极参与到国家和社会事务管理中。4.2.2 认同内化意识 在现实社会中，任何国家政府的行为都不能达到让每一个社会主体都受益，在实践中总会使一部分人的利益绝对或相对受损。为改善这种状况，公民需要客观地看待行政中出现的问题，建立起对政府的信心，认同政府的行为并内化为支持政府、与政府保持一致的意识，齐心协力，共同推动行政民主化的进程，实现民主行政。 4.2.3 纳税人意识 在市场经
23、济条件下，公众与政府最本质的联系是通过纳税和提供公共服务实现的，二者是辩证的统一体。公众是否具有纳税人意识，反映出他们对政府管理的态度，对社会的态度。因而公民主动依法纳税，既是其民主意识的体现，也是其行政民主意识的体现。 4.3 建立行政听证制度 建立行政听证制度可以使民意得到充分而直接的表达，有利于防止行政专断，使民众与行政机关有了更多的直接交流，给民众提供了利益要求的机会。行政听证拓展了民主的广度，推进了民主的深度，提高了人民群众当家作主的地位。行政听证制度为政府行政权力的公正行使提供了制度保障，这种作用可以从两方面体现出来：第一，听证制度从法律程序上为行政相对人提供了陈述主张的机会。第二
24、，听证制度为行政机关作出公正的裁决提供了程序保障。行政听证制度加重了行政机关的有关义务，从而在法律关系中实现了双方法律地位的平等。由此可见，在行政听证制度下行政相对人不再是行政权支配的客体，具有了行政程序中的主体性，同时，使行政机关职权的行使更趋民主，从而体现了权利的平等。 4.4 实行政务公开制度政务公开是政府的本质要求和职责，是人民的权利，是行政民主化的一种不可缺少的手段和方式。政务公开有利于公众了解政府运行的程序和信息，参与公共管理，同时，也有助于把政府置于公众的监督之下，保证政府的透明和廉洁。在遵循国家政务公开的原则的前提下，凡政府制定的事关发展大局和群众利益的重大决策均应公开，让群众
25、知道政府正在干什么，怎么干，与自己有何利害关系等，以保证决策的民主化和科学化，取得群众的积极配合，推进决策的顺利进行。对涉及人财物资源的使用问题，社会影响面大的问题，力求最大限度地增加透明度，使群众满意。一些容易引起社会矛盾，容易产生事故责任，解决起来很棘手的问题，实行全方位公开，让群众来参与认定，多方共同认可。除人大依法任命的干部外，凡政府机关干部的选拔任用均应做到公开选拔、竞聘上岗。行政管理过程中形成的有关文件、档案和资料等，除国家规定需保密的以外，都应公开。4.5 实行行政咨询制度 现代行政决策的民主化必须建立在行政咨询制度之上，这是由以下特点所决定的：(1)行政决策的复合化趋势。由于现
26、代行政决策所涉及的社会因素的错综复杂，社会环境的瞬息万变，单靠哪一个人、哪一个方面的力量都不可能取得良好的结果，甚至会导致决策失败。因而，行政决策必须整合各方面的力量，包括作为决策核心的行政负责人，发挥智囊作用的专家顾问，参与一般工作的行政公务人员，还有广大人民群众。(2)行政决策权的分散化。由于社会分工趋于细密，政府所管事务繁多，出现行政决策权力“下移”和“外移”的现象。(3)行政决策智力化。现代行政决策面对的是庞大的社会系统、浩瀚的行政信息、无穷的动态因素，因而必须有众多的专家参与，并经优化组合而形成高度有序的专家团体，为行政决策提供最优化的选择方案，并形成制度。5 结论以上研究详尽阐述了
27、如何实行国家行政民主化，必须指出的是，公民行政参与机制是一个复杂的系统工程，涉及到一系列制度体系和运作方式的变革，除了这几个方面外，还需要更深层次的公共管理体制的改革。然而，这几个方面的努力对构建公民行政参与机制是至关重要的，应是我们努力的方向。应当相信，大力推进这些方面的公民行政参与机制的建设和完善，将会全方位的改善我国公共行政的主体环境，奠定我国的公共行政管理的民众基础，并为全面提高我国公共管理水平创造良好的条件。 参考文献1.帅学明.行政民主化民主意识与民主制度.湛江海洋大学经济管理学院.韶关学院学报2003年4期2.赵蕾.官僚体制与民主行政：改良而非替代J .四川大学学报，2007，（
28、4）. 3.李春成.从官僚行政到民主行政文森特奥斯特罗姆的民主行政理论J .甘肃行政学院学报，2008，（5）4.宋德福.主编：中国政治管理与改革，中国法制出版社2007年版5.应松年著：行政程序法立法研究，中国法制出版社2008年版6.冯会玲.试论民主行政的本质是对官僚行政的扬弃J，决策探索，2008，（7）7.王运生.当代民主行政的价值、构架与生态环境J .中国行政管理，2000，（6）.8.陈振明.主编公共管理学原理，中国人民大学出版社.2003年版9.李景鹏著：中国政治发展的理论研究纲要，黑龙江人民出版社.2008年版致谢本篇论文的完成,要感谢母校浙江科技学院及浙江人才专修学院函授站的辛勤培育之恩，使我学到了许多新的知识。本论文是在袁璟老师的指导下完成的。袁璟老师在实习期间，给予我许多帮助，使我能够顺利和愉快的完成实习。在我的实习期间，与老师都建立了深厚的感情。在此，我对这些老师表示崇高的敬意和诚挚的谢意。另外，在我的实习期间，还得到了同班同学的支持和鼓励，我对这些同学也表示我的衷心的感谢。 二0一三年四月 9