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1、 独 创 性 声 明 本人郑重声明：今所呈交的行政管理与民主参与问题研究论 文 是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的科研成果 .尽我所 知， 文中除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经 发 表或撰写的内容及科研成果，也不包含为获得首都经济贸易大学或其 它教育机构的学位或证书所使用过的材料。 作 者 签 名 ： 日 期 ： 年 月 _日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解首都经济贸易大学有关保留、使用学位论文的有关规 定，即：学校有权保 #送交论文的复印件，允许论文被查阅、借阅或网 络索引；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采取影印、缩印 或 其它复制手段保存论文 （
2、保密的论文在解密后应遵守此规定） 作者签 名 ： i 邊 k 导师签 名 : 日 期 : 年一月 日 首都经济贸易大学 Capita 1 University of Economics and Business 硕 士 学 位 论 文 论文题目： 行政管理与民主参与问题研究 院 专 系： 业： 城市学院 行政管理 学 作 号： 者： 谷鹏 指导教师： 郑文科 完成日期： 2014 年 3 月 摘要 行政管理的科学化和民主化是现代公共管理的重要课题，而民主参与则是促进公 共管理 的重要方式。世界各个国家为了促进行政管理制度的健全和完善，使每一个公 民都能够有效地 参与到行政管理中来，都通过不同方
3、式和制度来促进民主参与，使公 众真正为公共管理贡献力 量。相对于西方发达国家来说，我国在社会体制、管理方式 等方面都有着较大的不同，我国的 经济社会正在经历着一场新的变革，行政管理也面 临着新的变革，公民素质的提升、国际接轨 的加强、公众参政愿望的提升等都迫切地 需要行政管理体制的变革，中国的行政管理面临着新 的挑战。如何提高公共管理部门 效率，完善行政管理制度以适应变化了的政治、经济和文化环 境成为新时期公共部门 和行政管理活动所必须要解决的问题。通过对相关理论的梳理和分析可 以进一步了解 我国民主参与的形式和发展现状。笔者以比较分析、理论总结等方法对我国行政 管理 与民主参与的现状进行梳理
4、，分析我国民主参与中存在的问题，最后借鉴国外的发展 经 验，立足我国的国情和社会发展现状，提出完善我国民主参与制度的对策，以进一 步推动我国 公众参与行政管理，使行政管理发展到一个更高的水平。 关键词：行政管理 民主参与 公共管理 行政公开 Abstract Administrative science and democratization is an important topic of the modern public administration, democratic participation is an important way to promote the public m
5、anagement. All countries in the world in order to improve and promote the administrative management system, so that every citizen can effectively participate in administrative management, through the different way and system to promote democratic participation, so that the public really contribute t
6、o public management. Compared with western developed countries, our country have differences in social system, management methods, our economic society is going through a new transformation, the administration also faces new change, enhance the quality of the citizens, international standards, stren
7、gthening public participation desire ascension etc. in urgent need of the administrative management system reform, administrative management in China is facing new challenges. Be necessary to solve the new era of public departments and administrative activities of the problem of how to improve the e
8、fficiency of public management department to improve the administrative management system to adapt to changes in the political, economic and cultural environment. Through the survey and analysis of the related theory can be further understanding of the form and the development present situation of d
9、emocratic participation in china. According to the comparative analysis, theoretical summary for our administrative management and current situation of democratic participation of carding, analysis of the existing problems in Chinas democratic participation, finally the experiences of other countrie
10、s, based on Chinas national conditions and social development situation, countermeasures are put forward to improve institutional participation of democracy in China, in order to further promote Chinas the public participation in administrative management, administrative management development into
11、a new level. Key words: public administration, democratic participation, public management, administrative 目录 1 弓 IW . 1 1_1 选题背景及意义 . 1 1.2 文献综述 . 2 1_2_1 方文献综述 . 2 1.2.2 中国文献综述 . 5 1.3 研究思路和方法 . 6 1.3.1 研究思路和方法 . 6 1.3.2 研究方法 . 6 1.4 论文创新 . 7 2 行政管理和民主参与的渊源及演变 . 8 2.1 行政管理活动的历史发展及趋势特点 . 8 2.2 民主观念
12、的演变和在行政管理中的作用 . 9 2.2.1 民主观念的演变 . 9 2.2.2 民主观念在行政管理中的作用 . 9 2.3 民主参与的形式和渊源 . 10 2.3.1 民主参与的形式 . 10 2.3.2 民主参与的渊源 . 11 3 西方发达国家民主参与的现状和发展趋势 . 12 3.1 西方发达国家民主参与的基础以及形式和内容的变化 . 12 3.1.1 西方基础民主制度及理论现状 . 12 3.1.2 西方民主的形式与内容的新变化 . 13 4 中国行政管理中的民主参与 . 15 4.1 中国民主参与的历史回顾 . 15 4.2 改革开放后中国民主制度发展状况 . 17 4.2.1
13、人民代表大会制度成为公众参与行政管理最基本的制度 . 17 4.2.2 共产党多党合作和政治协商制度发挥着更大的作用 . 18 4.2.3 基层民主制度进一步完善 . 18 4.3 中国行政管理中民主参与存在的不足 . 18 4.3.1 现行法律制度不完善 . 18 4.3.2 行政机关对公民参与权采取漠视态度 . 19 4.3.3 公民参与意识比较淡漠，参与广度和深度有限 . 20 4.3.4 参与程序的可操作性还不够，非制度化参与现象比较突出 . 20 5 中国行政管理中民主参与的完善 . 22 5.1 坚持基层群众自治制度，保证基层人民行使 民主权 . 22 5.2 完善民主参与行政管理
14、的各项配套制度和行政管理程序 . 22 5.3 转变行政机关观念，引导民主参与 . 23 5.4 提高公民参与意识，为公民参与奠定思想基础 . 23 5.5 通过法律制度的完善对民主参与进行规范 . 24 5.6 加强制度建设，形成民主参与系统 . 24 6 结 i吾 . 26 0JCM. 27 Stilt .30 - I V - 第 1 页 共 2 7 页 1. 1 选题背景及意义 1 引言 当前中国经济与社会正处于深化改革和方式转型的重要阶段，中国的改革和发展 正面对 着新的机遇和挑战。经济体制改革与经济发展速度提升、经济发展规模扩大既 给中国带来了巨 大的社会变革，同时也影响了中国的经济
15、环境、社会环境与行政环境。 中国的行政管理也面临 着新的变革，公民素质的提升、国际接轨的加强、公众参政愿 望的提升等都迫切地需要行政管 理体制的变革，中国的行政管理面临着新的挑战。如 何提高公共管理部门效率完善行政管理制 度成为新时期公共部门和行政管理活动所 必须要解决的问题。而实现民主参与行政管理，广泛 地接纳和了解公众的意愿和想法 成为解决行政管理最有效的方法，也是各国行政管理制度改革 的新方向。西方经济的 全面发展给西方公众的生活水平带来了新的改变，同时也使西方行政机 关与公众的脱 节更加加剧，公众与行政机关之间的距离越来越大。全球信息化和经济全球化也 使政 府面临着与从前不同的社会环境
16、，给各国政府带来了巨大的压力和挑战。行政管理从 传 统的古典行政理论向现代服务型新公共管理理论演 变，管理活动本身也有向公共服 务靠拢的趋 势，管理思想中也不断吸收加入了民主的概念。另一方面行政管理活动随 着社会的巨型化、全 球化需要决策事务的多样化、复杂化又越来越强烈地要求高度的 集权和决策功能。在考虑如何 解决好这两种趋势的关系问题时科学决策、理论分析、 计算机辅助决策等方式虽然极大地提高 了行政管理的效率，但民主参与由于其涉及人 群的广泛性以及决策执行的有效性越来越成为平 衡两种趋势、促使社会和谐发展的关 键。随着公众对行政管理关注的增加，行政立法的正当性、 合法性、公利性更是成为 公众
17、关注的焦点。现行行政立法活动中仍然存在越权立法、不按法定 程序立法、单边 立法、立法不受控制和监督、封闭立法等问题，根据立法直接将义务加给公众 等行为， 通过立法的方式侵犯公众的权益等也时有发生。行政机关把立法或是政策的制订演化 为加强行政统治的工具，大大挫伤了公众对行政管理的信心。尽管我国行政机关和相 关的监督 管理部门知道存在这些现象，但限于我国行政立法程序不完善、法律规定不 健全，无法从法律 层面更好地规范行政机关。一些行政机关及负责人更加肆无忌惮， 只考虑行政管理的便利，而 弃公众的权利和利益于 不顾，不听取公众的意见，不让公 众民主参与法定程序的制定和讨论， 自作主张，有些部门甚至利
18、用制定规定和制度的 权力互相争权推责，扰乱了行政管理的秩序， 使行政管理处于混乱状态。 长期以来，我国都通过各种方式让公众参与行政管理，在一定程度上促进了我国 行政管 理的发展。但随着国家经济和社会的发展，行政机关的权力和优势对整个社会 的控制力和决定 性更加明显，官大于法，各种职权部门凌驾于行政管理之上，而公众 对于行政管理的信心也严 重不足，尽管国家通过各种方式和途径来扩大公众参与行政 第 2 页 共 2 7 页 管理 ，但是与公众实际的意愿和需求仍然存在较大的差距。通过行政管理民主参与的 相关研究 既可以进一步丰富我国行政管理民主参与方式、参与途径、民主参与有效落 实的理论，形成中 国特
19、色的行政管理民主参与制度体系，又可以倡导我国民主参与的 实践，各地行政管理制度中 民主参与的相关内容可以进行相应的修正与完善，以进一 步适应公众参政议政的需求，广开言 路，贴近百姓生活，多办实事，改善民生，促进 我国行政管理制度的完善与发展。 1. 2 文献综述 1. 2. 1 西方文献综述 关乎行政管理民主参与的研究，国外学者在研究的过程中更加注重基础理论的研 究，从 不同的视角分析各种不同民主参与方法的作用与功效，总结起来包括以下几个 方面的研究： 一是行政管理理论的研究。在 19 世纪初期，资本主义经济取得初步发展，国外 的学者就 开始关注这方面的内容，美国的威尔逊的观点是行政管理应当不
20、属于政治运 作的范围，因此他 也被世界理论界称为行政管理学的奠基人。 1926 年美国学者 L.D. 怀特撰不再从政治理论中谈 行政，专门出版了行政管理学导论，论述了行政管理 的重要性，从企业管理相对的角 度探 讨行政管理的内容。 1927 年美国学者 W.F.威洛 比发表了行政管理学原理，比较系统地阐 述了行政管理学理论体系。 二是行政管理方法的研究。行政管理方法相对于行政管理理论而言是一个更高级 的阶段， 美国管理学家 F. W.泰勒和法国管理学家 H.法约尔提出了组织管理功能理论。 但是 20 世纪初 期，管理方法忽视了社会整体效益，把行政组织视为封闭式组织系统， 忽视组织外部环境的影
21、响，片面强调人的物质利益。 1927 1932 年美国哈佛大学教 授 G.E.梅奥等提出人际关系理论。 美国学者 C. I.巴纳德在执行者的职能中提出 均衡理论。 20 世纪 40 年代以后，美国学者 H. A.西蒙开创了以行政决策为重点的行政 管理学研究的新领域。美国组织学家 J.G.马奇提出 理性与组织融合理论；美国政治 经济学家 C. E.林德布洛姆提出渐进决策理论。他们把行为科 学和决策理论用于行政 研究，对行政管理学发展产生了很大影响。 三是从政党组织管理的视角分析民主参与的必要性。早期研究政党的学者奥斯特 洛戈尔 斯基 (M. Y. Ostrogorski)、韦伯 (M. Webe
22、r)和米歇尔斯 (R. Michels)三人在 研究政党时更多 地把政党看作一个组织。他们的观点就是要了解政党这一组织并切实 理解这一组织的活动需要 对政党的本质有一个全面的了解。了解政党组织的民主制度 需要了解民主与组织内部结构之间 的关联性。或者就容易陷入片面看待政党民主的怪 圈，往往只会看到党内民主而完全忽视了外 部的民主制度，这样就不能正确地了解和 研究民主制度本身。到了 20 世纪初期，俄国学者奥 斯特罗戈尔斯基在他的著作民 第 3 页 共 2 7 页 主政治与政党组织中对英美两国政党组织的形成和发展及其管理的结果进行了分析 和阐述， 他认为政党组织与政党成立的最初目标有着天然的矛盾
23、，因为组织的成立就 是在否认某些个人 的理想和目标。组织事实是通过这种集体的形式来操纵其他个人的 意向，事实是对个人主义的 侵犯。组织机构往往会更改个人向组织反映的意愿，最终 使得综合起来的个人意愿与个人真正 的愿望形成差别，使得民主失去了其本身的价 值，只有形式上的民主。在选举制度中也是同样 的，组织通过别有用心的组织，使得 个人的意愿都变成了服从组织的结果，最终选举的结果变 成了组织一致安排的结果， 往往在选举前就形成了结果，没有真正意义上的民主 。在组织活动 中，个人必须以组 织的纪律为依据，个人事实上被组织所控制，最终形成了一种虚假的民主。 著名学者 韦伯在他的研究中发现，资本主义经济
24、越是发展，社会利益化越是剧烈，就会形成更 加精密的社会分工，也容易产生更多的社会矛盾和冲突。而对这些矛和冲突进行调节 的组织也 就应运而生，这些组织出现在不同的领域和不同的层次，借着调解社会矛盾 的理由几乎随处可 见，最终都是官僚管理体制的代言，成为某些管理者的工具。即使 是打着公共服务的政府、学 校、军队和一些大型企业等都按照他们自己的目标或是某 些领导人的目标建 立了自己的官僚体 制。事实上，形成了只要有组织就存在官僚管理 制度的状态。韦伯在研究中同时指出了宫僚制 度的缺点，但是他对于官僚制度的指责 更加温和一些，而且对这种制度也不是特别悲观，他认 为通过各种方式的努力，一定 可以用一种新
25、的制度取代这种制度，使组织的管理更加合理和科 学。他通过研究指出： 资本主体自由议会和通过民主选举形成的组织或是政党才是最佳的，要 利用个人自由 权利的赋予来促进这种民主的平衡，形成新型的民主。 四是从党内民主与民主政体的关系上来论民主参与的问题及作用。赖特 (William E. Wright)则从另一个方面对民主参与制度进行研究，并期望通过建立一种 “ 理性效 能政党 ” 来 推动民主的发展，他认为这种政党应当实现市场的运作。这样政党就会像 市场企业的竞争一样， 通过改善自我的服务来竞争获取选民。在这样的环境下，政党 会更加对选民负责。只有竞争机 制的引进才是促进民主发展的根本，制度本身不
26、能赋 予政党民主。否则政党就会利用自己的影 响力和垄断作用来获得更多的选民，最终仍 不能实现民主。迪韦尔热 (Duverger)的观点则显得 激进，他用否定民主的方式来否定 政党，他认为利用民主方式来完成决 策这是一种非常没有效 率的工作方式，这种方式 只会削弱组织的工作能力和竞争优势。他指出在组织内推行民主制度 使得组织的运作 效率大大降低，使组织失去了社会竞争的所有优势。组织在各种平衡与选举中 不断产 生矛盾，久久不能达成一致，严重影响了决议的产生。麦克肯兹也赞同他的观点，甚 至 认为民主与政党运作是完全不协调的，是两个不相容的内容。他认为资本主义现行 的立法制度 就是极权政治的重要体现。
27、这两位学者都认为真正的民主要求政党要以宪 法和法律做为行为的 准则，受到法律的制约和控制。是否引入民主的制度不会对政治 第 4 页 共 2 7 页 体制产生影响，而政党组织的官僚化运作也不会阻碍民主体制的运行和推动，民主与 政党是分 开运行的。 韦尔 (A. Ware)和梯瑞尔 (Teorell)则与上述学者持相反的观点，他们恰恰认为政 党的内 部民主与整体民主体制有着重要的关联关系，起着决定的作用。他们指出这两 种民主是相互联 系相互影响的，政党内部的民主会促进政党之间民主的发展，反之，则会阻碍民主体制的发展。 韦尔认为在党内民主中引入竞争制度是一种非常好的观 点。他认为，通过竞争可以进一步
28、促进 政党正确、正当地履行职责，否 则则容易走向 官僚。公众在竞争中可以更加明显地了解各处政 党的优劣，推动政党更加负责任，政 党不断完善和健全内部机制，促进政党组织更好地维护公 众的利益。他还指出，政党 组织内部的民主为政党之间的竞争提供了条件，使他们愿意接受公 众或是专门组织的 监督，政党之间也可以更好地产生监督效果。另外，这种民主制度的发展使 得政党组 织的领导人可以更加亲近公众，因为只有加强与公众的沟通，他们才能获得更多的支 持，政党才更有发展，才能在国家机制中发挥重要的作用，而这种沟通有利于提升对 于公众的 利益的考量，为公众意愿也提供了更好的表达途径。 五是以集体行动理论为视角分析
29、民主的重要意义。巴尼斯 (Barnes)在对政党进行 研究分 析时则将政党进行理论上的分类，他认为不同类别的政党有着不同的服务功能 和政党目标，这 也决定了政党民主的决定因素。第一类是规范类，主要指那些为了利 益而成立的政党；第二类 是归纳类，主要指为了某个研究目的或者某一个具体的项目 而成立的政党，该政党希望通过其 具体的研究或是具体的运作获得更高的社会地位或 是公共职位，以便于可以参与公共管理或服 务；第三类是形式类，即这种政党的 成立 在于有利于推动集体的行动。巴尼斯对意大利社会党 的内部民主进行了研究，指出当 时意大利政党存在的问题都可以用行动类政党理论进行解释。 他指出尽管意大利现行
30、 很多的政党包括一些政党的主要领导人，并没有利用政党组织或是政党 的运作来获取 物质利益，但事实上他们在政治、社会和其他方面都得到了应有的利益。而他们 这种 集体行动的目标在一定程度上形成了对政党组织的控制，使得他们获得更高的社会地 位， 并为谈判创造了条件。他总结道： “ 政党目标的设定，来自于政党领导人之间的 竞争和联邦组 织与地方组织之间的相互作用 政党竞争的另一种形式。 ” 巴尼斯进 一步指出，利用这种分 类方法对意大利的政治进行分析可以更加清楚地看到政党的本 质，利用政党集体组织的力量使 得政党成为获得包括经济利益在内的各种其他更加特 殊利益的工具，只不过这种政党的成立使 得政党的获
31、利本质得到了隐藏，使公众对于 政党有更多的幻想，但不能从根本上消除政党的垢 病。 六是从议会内外政党关系的视角研究行政管理的民主参与。霍夫曼 (David Hoff) 以党内 民主制度是否会引起相关的冲突为研究，以安大略湖联合农民党组织为具体的 研究案例，通过 分析政党运 作的困难对政党党内民主做进一步的总结。他认为很多情 第 5 页 共 2 7 页 况下政党的不健全管理往往通过党内民主表现出来，尽管政治内部的制度是公众自主 决定的， 但事实上这种选择是迫于压力完成的，使得政党的民主更加虚假。 卡茨 (Richards. Katz)与霍夫曼以同一主题进行研究。他选取了卡特尔政党为 案例研究 党
32、内与党外的冲突。他认为对于政党而言选举制度是最为重要的一项内容， 但是这种制度的运 作却是非常难的，往往会使公众陷入一个两难的选择。因为公众在 这个过程中可能希望自己要 承担一些管理职责，但政党的运作模式并没有为他们提供 相应的机会，而政党的领导则有非常 强的控制意愿，使得政党的运作完全控制在他们 的手中，这种现象在卡特尔政党就非常普遍。 1.2.2 中国文献综述 与西方国家的民主参与研究不同，国内尽管较早就有行政管理民主参与的做法， 但是关 乎行政管理民主参与的理论研究并不是很多，而且在研究内容上与西方国家不 同，更多是关于 民主参与的方法与形式的研究，而具体的理论相对较少。 我国的行政法制建设起步较晚，相关法律制度还很不完善。改革开放三十多年间， 行政 管理活动和 行政管理理念发生了巨大的变化，从最早的 “ 实现四个现代化，建设 社会主义国 家 ” ，十三大提出的 “ 建设富强、民主、文明的社会主义现代化 ” ，到党 的十七大提出的 “ 和 谐社会，以人为本 ” ，党的十八大报告提出健全社会主义协商 民主制度，这是我