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1、Four short words sum up what has lifted most successful individuals above the crowd: a little bit more.-author-date西方发达国家公共支出管理制度对我国的启示与借鉴西方发达国家公共支出管理制度对我国的启示与借鉴西方发达国家公共支出管理制度对我国的启示与借鉴 摘要本文首先系统介绍了西方国家公共支出管理的成功经验，进而反思了我国公共支出管理中存在的问题，然后循着“理念目标规则机制程序基础技术”这一思路提出了改善和加强我国政府公共支出管理的政策建议。关键词 政府公共支出；管理；创新西方市场
2、经济国家在长期的政府预算管理实践中，已经摸索出一套适应市场经济要求的高度程序化、标准化、规范化的公共支出预算管理制度。研究他们在政府公共支出管理方面的成功经验，对我国正在进行的公共支出管理改革具有重要的借鉴和指导意义。一、西方发达国家公共支出管理的主要经验1. 先进的管理理念。西方市场经济国家(特别是那些发达的盎格鲁撒克逊国家)在长期的公共支出预算管理实践中，凭借优秀的文化传统和人才优势，不但改善和强化公共部门管理，逐步形成了与市场经济相适应的普遍认同的公共管理新理念，指导着公共支出预算管理的方方面面。首先，西方国家预算管理中的法治观念强，法治化水平高，不但严格依法确定政府公共支出预算的编制程
3、序和内容，而且经过批准的预算也要在严格的法律约束和监督下执行。其次，以责任制为目标加强公共支出管理中的“绩效”考评，根据公共部门提供公共服务的特点，先从主观努力和客观结果两个角度定义绩效，再按投入、产出、结果、过程等多项指标对绩效进行客观考评，绩效指标的设定采用“CREAM”标准(即明晰、相关、经济、充分以及可监控) ，通过恰当的激励机制增强公共支出管理中的业绩取向，真正提高公共支出管理效率。第三，竞争意识、质量意识、合规意识和服务意识不断增强，在管理实践中强调私人部门的经验，落实责任制并实施有效的政府监管。第四，强调政策、规则合理性、公正和绩效的有机结合。2. 明确的管理目标。西方国家公共支
4、出管理的主要目标明确定位于财经纪律(总支出控制)、战略性资源配置和良好的运作管理三个方面。首先，公共支出管理的首要目标就是实现总支出控制，他们不仅要求支出预算的编制要现实、可靠，而且还建立了一个良好的预算执行体系，如通过国库单一账户体系加强对支出过程的控制；通过完整的预算(拨款)会计系统，加强对支出周期的各个阶段实施有效的跟踪和控制，并密切关注各项拨款项目之间的资金动向；通过一套用于管理多年度合同和远期承付项目的系统，能够及早的预测各种支出趋势和财政风险；通过一套规范的人事管理系统，能够配备精明强干的管理人员；一整套完善且具透明度的竞争性政府采购管理系统，能够保证政府采购过程的廉洁高效。其次，
5、战略性资源配置。战略性资源配置就是根据经济发展战略和发展规划、政府的政策重心对稀缺财政资源进行科学安排，以最大限度地提高财政资源的使用效益和效率。战略性资源配置需要良好的规划以及政府内部各职能部门之间的协调。再次，良好的运作管理。通过建立健全的公共支出运行机制、设计规范的支付程序以及加强政府部门责任制、提高透明度等措施，实现公共支出管理的节俭、效率和有效性。3. 完善的管理机制。机制对预算运行结果有着深刻的影响。西方国家公共支出理的改善在很大程度上得益于完善的运行机制，包括政策制定中的制度机制和实施中的协调机制、预算执行中的激励机制和事前、事中、事后的监督机制等。比如通过政策制定中的权力制衡机
6、制来依法确定各级政府及其各职能部门之间的责权利关系；通过建立政府内部政策制定的协调机制来密切政策与预算之间的联系；通过建立适当的激励机制来增加部门和地方管理的灵活度；建立健全财政部门内部审计与独立审计机构的外部审计相结合的支出监管体系来加强对预算全程的监督等。4. 规范的管理控制程序。西方国家经过多年的实践，已经形成了一套高度标准化、规范化、程式化的管理控制程序。一是预算编制程序规范。年度预算的编制以宏观经济框架的制定为起点，从而保证了财政目标与宏观经济目标的一致性。在预算编制的具体组织方式上，根据资源约束和政府的重点与优先项目安排确定各部门的支出上限，然后采取自下而上，从微观到宏观的方式，由
7、各部门根据确定的上限制定具体的支出规划，通过一系列的讨论、谈判和调解机制，最终实现政策目标和可用资源之间的协调统一。二是支出控制程序严谨。借助国库单一账户对财政资金的拨付实行严格控制。如法国的支付程序大致为: (1)由支出部门签订购买商品或支付劳务合同； (2)由支出部门审核供应商的发票，计算国库实际支付的资金数额；(3)支出部门附上相关的凭证提出支付指令，由财政部派驻部门的公共会计师审核并签发支付令；(4)出纳署通过银行清算系统将资金由国库单一账户实际支付给供应商或劳务提供者。5. 科学的管理方法。西方发达国家优质的公共支出管理是建立在良好的公共治理的“四大支柱”责任制、透明度、预测能力和参
8、与性之上的。首先，责任制要求政府预算官员有责任在具体规定的质量、成本以及时间安排范围内向公众提供公共物品和服务，有责任定期就资金去向和资金使用效果等问题回答相关机构的质询，并对相关财政事项和他们的行为后果负责。其次，透明度着重强调明晰财政职能和责任、公众获取信息的可能性、预算编制、执行和报告过程的公开操作；对财政预测、财政信息和各账目进行独立审核等。再次，制定并实施统一而有效的法律法规来增强公共部门对财政资源的预测能力，使预算官员能对政府支出总额以及政府支出在各部门之间的配置做出客观的预测。第四。公众参与度高是西方发达国家政府公共支出管理的重要特征。上述四个方面的有机结合确保了稳健财政发展目标
9、的实现。6. 扎实的管理基础。近年来，西方少数发达国家正加大对政府会计和财务报告系统的改革力度，利用国库分类账系统履行会计职能并及时掌握预算执行中的各种信息以加强对支出预算执行的监管；逐步用修正权责发生制(或完全权责发生制)来替代现金收付制，使政府会计除了反映现金以外，还能涵盖政府全部的负债和金融资产，为评估政府的完全成本和绩效提供了一个合理的框架。内外结合的管理控制系统的应用对杜绝欺诈、滥用职权、低效以及人为错误等违规行为起到了预警和防范的作用，保证了各预算主体合理有效的运作。独立的审计系统对确保政府及其实体财务会计信息的真实性和可靠性发挥着重要作用。而专业化的项目评估系统同样对确认和测定政
10、府政策和项目的效果，提高投资效率提供了一条有效途径。7. 强大的技术支持。信息与通信技术( ICT)的发展，特别是政府的电子服务交付系统( EDS)、国库分类账系统(TLS)以及各国政府采用的信息与通信技术计划，如西方七国政府在线(GOL)项目、印度的信息时代改革、菲律宾预算拨付网址、芬兰“信息社会”政策、意大利行政管理网络中的数字文件、丹麦的信息社会2000、美国的信息高速公路项目等多种政府财政管理信息系统的开发和应用，极大地降低了政府公共管理成本，改善了政府的责任制，增强了政府工作的透明度和参与性，提高了公共部门运作的效率和有效性，拓宽了公众获取公共服务的渠道，为高效率的实现政府公共支出管
11、理目标提供了强大的技术支持。应该指出的是，西方发达国家公共支出管理制度是在西方国家特定的社会、经济、政治、文化、人文传统等主客观条件下，经过二百多年的实践逐步提炼出来的，有些措施也只是少数国家在特定发展阶段的产物，受各种因素的约束并不具备普遍推广的条件。但从这种比较研究中我们却可以发现我们在公共支出管理方面存在的问题和差距，同时也为我们进一步深化公共支出管理制度的改革提供了重要的参考依据。二、西方国家公共支出管理经验对我国的借鉴意义我国公共支出管理必须要借鉴西方发达国家的成功经验，反思我国公共支出管理中存在的问题，在进一步深化我国公共支出管理改革过程中。本文认为，应该从以下方面着手：1. 公共
12、支出管理理念的革新。在知识经济时代，知识经济的兴起以及随之不断增强的经济全球化趋势，对政府公共理财提出了更高的要求，即必须适应中国社会、经济、政治、文化背景的变化，在积极学习和借鉴国外先进的公共支出管理理论、技术和方法的同时，以全新的思维方式、从更新、更高的视角对政府公共理财行为进行包括管理理念、管理重心、管理制度、管理组织以及管理战略等全方位的管理变革和创新，而其中，管理理念的变革和创新又是决定我们改革成败的关键性因素。因为一种先进的文化、一种好的哲学或一种新的价值观的形成是一个长期的过程，它对政府管理行为的影响是深远的、根本性的。管理理念的变革和创新就是要重塑政府管理的价值观和行为取向，以
13、市场经济原则和公共财政要求为根本，以最大限度地满足社会公共需要为目的，以实现经济和财政的可持续发展为宗旨，不断增强政府的法治意识、竞争意识、质量意识和服务观念，并通过经济的、法律的、行政的和文化道德的等各种政策工具为人民当好家、理好财。2.公共支出管理目标的确定。公共支出管理作为政府公共管理的核心，其目标的确定应体现科学性、前瞻性、经济性、先进性、协调性和可实现性。为此，根据我国具体国情和公共支出管理的客观实际，借鉴国际成功经验，我国公共支出管理的主要目标可确定为预算总规模控制、战略资源配置、良好运作管理三个方面。首先，预算总规模控制应成为政府公共支出管理的首要目标。原因在于中国的综合国力还不
14、够强大，政府可以动员的社会资源总是有限的，如果财政过度扩张，必定会造成宏观经济的过大波动。或许从短期看，不断扩大公共支出规模尚能解决一些问题，但从长期看，巨额财政赤字肯定是经济发展中的不稳定因素，而且必定要付出巨大的代价。因此，支出预算的编制应以宏观经济框架为起点，在“谨慎”预测收入水平及经济发展趋势的基础上，依法科学的确定公共支出总规模，并通过建立国库集中收付系统、权责制政府会计系统、政府集中采购系统、精干高效的人事管理系统等措施来保证公共支出预算的执行。其次，战略资源配置也是政府公共支出管理的核心目标。原因在于:中国作为处于工业化和信息化发展初期的发展中大国，社会主义市场经济建设才刚刚起步
15、，政府必须承担起培育、引导和管理市场的重任，许多在西方可以由市场解决的基础设施、公共工程、高新技术等项目，在中国还需要由政府来承担。而受经济发展水平所决定，政府动员社会资源的规模是有限的，如何高效率的配置财政资源，提高经济效益和社会效益是政府不可推卸的责任。所有这些都要求对财政资源的配置必须根据我国的具体国情和政府的政策重心做出科学的安排，使有限的资源发挥最大的效益。第三，良好的运作管理无疑也是政府公共支出管理应努力达到的目标。结合我国实际，目前和今后一段时间内的工作重心应是进一步完善正在推行的部门预算制度、国库集中收付制度、政府采购制度，加强项目细化和绩效评价工作，以推动支出控制和资源配置的
16、改善。3. 公共支出管理机制的创新。先进的管理理念和管理目标的实现有赖于良好的管理机制。深化公共支出管理改革，必须创新支出管理机制并依法硬化预算约束。首先要创新政策制定的制度机制，依法明确规范政府各职能部门在预算管理方面的责权利，尤其要依法保障财政部门统管所有政府收支的权力，实现预算管理权的合理归位。其次要创新政策制定的协调机制，特别要注意协调预算与政策之间的关系、政府之间以及政府内部的关系。第三要创新预算管理制度，通过实行部门预算来提高预算的透明度，通过实行综合财政预算来提高预算的完整性，通过实行零基预算来提高预算的准确性，通过实行国库单一账户制度和政府采购制度来提高财政资金的使用效率。第四
17、要创新预算监督机制，加强财政执法检查力度，对违反财政法规、造成国家资财损失的行为必须从严惩处，决不姑息。4. 公共支出管理运行规则的制定。加强公共支出管理需要公开、公正、公平、统一、透明的规则。市场经济条件下，规范公共支出管理行为的规则是国家颁布的各项财政预算法律法规、规章制度及国际惯例。目前，规范我国公共支出管理的规则主要是预算法、预算法实施细则及政府制定的有关方针、政策和制度。与国外法制建设的“高、全、细、严”相比，我国财政预算管理方面的法制建设还相当滞后。因此，加快颁布财政法，重新修订预算法，提高相关法律法规的立法档次，完善财政预算法律法规体系，清理与国际规则不符的法律条款，是当前深化公
18、共支出管理改革中的一项十分紧迫的任务。5.公共支出管理程序的规范。目前，我国正在推行的部门预算采取了“两上两下，上下结合”的编制程序。这比以前由上级部门代编预算或以指标代预算的做法已经一个很大的进步。但与国外相对规范的预算编制程序相比，我们还存在着预算编制准备期偏短、预算执行期限与预算通过法定审批程序的时间不一致、对未来影响预算执行的各种政策性因素预测估计不足以及支出预算编制过粗，透明度不高等问题。对此，应进一步依法规范我国预算编制程序，以提高预算编制的科学性。6. 公共支出管理基础的夯实。政府会计和财务报告制度是制定政策、落实责任制、加强财政管理和监督的基础和重要工具。我国现行的政府会计和报
19、告系统虽然进行了较为全面的改革，但与市场经济发展和财政改革的要求还有很大差距。因此，为了更真实、全面、系统地反映政府的财务活动情况及财务状况，提高政府财务信息质量，应首先改进政府会计确认基础，由现金制逐步改为修正权责发生制，使政府会计对象除了反映当期预算资金运动情况及结果外，还能完整反映整个预算资金连续运动的过程及累积结果，使政府财务信息更加真实、完整、可靠，为有效落实财政责任制、沟通政府与社会公众的信息交流、加强监督提供可靠的依据。7. 公共支出管理信息化建设。当今社会，信息化已经成为一种国际潮流，各国政府已经意识到信息与通信技术(ICT)能够为公共支出管理带来巨大收益，正在加强信息基础设施建设，积极采用信息与通信技术加强管理。中国正在进行的公共支出管理改革涉及到预算编制、预算执行等多方面的根本性变革，是一项庞大的系统工程，如果没有现代化的政府财政管理信息系统的技术支持，要想顺利完成这一改革重任是绝对不可能的。因此，加快建立我国的政府财政管理信息系统既是应对信息全球化和加入WTO所必须，更是加速我国社会主义市场经济的发展，实现国家公共管理现代化，促进财政改革和发展的迫切要求。参考文献1萨尔瓦托雷等著.公共支出管理M.张通译校.北京：中国财经出版社,19982项怀城.中国财政管理M,北京：中国财经出版社,20083赵丽芬.管理学概论M.上海：立信会计出版社,2001-