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1、从执行的视角论地方政府规制政策的失灵从执行的视角论地方政府规制政策的失灵 【摘 要】 针对化工产业的负外部性，中国政府制定了一系列的规制政策。但近些年来频繁发生的化工爆炸和大面积的问责，却表明该防护网在政策执行环节存在着漏洞。本文在理论建构和案例分析的基础上，提出了避免悲剧一再发生的相关策略。要从主体、资源、环境和客体四个维度，系统排查规制政策执行过程的漏洞，并从国家、地方、社会和企业四个层面进行综合治理。 【关键词】 政策执行;地方政府;规制政策;政策失灵;化工爆炸事故 一、问题的提出 自改革开放以来，中国工业保持了长期较快的增长，尤其是化工业更成为地方政府招商引资的重点对象。针对化工产业的
2、负外部性，中国政府制定了一系列的规制政策，形成了包括法律规范、规章制度和技术标准的安全防护网。但是，近些年来频繁发生的化工爆炸和大面积的事后问责，却表明该防护网在政策执行环节存在着漏洞，导致政府风险规制政策的失灵。因此，亟需建构本土化的政策执行模型，在理论高度寻找化工风险控制的漏洞，从而提供具有建设性的意见。本文选取了江苏响水“321”特大化工爆炸事故作为典型案例，以国务院调查组的调查报告为文本依据，1从政策执行的视角出发，分析政策执行的主体、资源、环境和客体方面存在的问题，并得出了相应的结论，提出了对策建议。 二、理论建构 1、政策执行的主体 政策执行是政策过程的重要组成部分，是将政策决议转
3、变为现实的必要阶段。从理论上来看，政策执行是政策执行的主体通过运用各种资源，与政策执行的客体和环境相互作用的动态过程。因此，与理论相对应，在中国政治中，政策执行的主体在组织层面主要包括地方党委和政府、政府相关部门、第三方评估机构等，在纵向上形成了省、市、县、乡的科层建制，在横向上形成了党委、政府、相关部门、中介机构的同心圆结构。由于所有政策执行必须落实到具体个人，所以，政策执行的主体在个体层面还包括党的领导干部、政府公务员、第三方机构的技术人员。 2、政策执行的资源 政策执行的资源是实现政策目标的基本支持和必備条件，一般包括了政策执行过程当中所需的制度、信息和资金等。其中，资金是政策目标现实的
4、物质支撑;信息是制定和执行政策的重要依据;制度则构成了政策执行的体制框架。与理论相对应，在中国政治中，中国共产党是代表中国人民根本利益的执政党，是政策制定的主体，通过人大将党和人民的政治主张上升为法律;法律法规、行政规章、技术标准和实施细则共同构成了政策执行的制度资源。中央政府、地方政府、化工企业共同向政策执行系统提供信息资源和资金支持。 3、政策执行的环境 一般而言，政策执行的环境主要包括经济环境、政治环境、社会文化环境等方面。其中，经济环境是制定公共政策的基础，为政策执行奠定了物质的基础，主要包括经济体制、产业结构、经济总量和GDP增长速度;政治环境直接塑造了政策体制和运行机制，规定了公共
5、政策的基本目标和价值导向，为政策执行提供政治权威支持;社会文化环境范围更为广阔，构成了公共政策的社会基础和文化条件，对政策执行产生间接的影响。 4、政策执行的客体 政策执行的客体是政策所对应和作用的对象，主要包括政策所要解决的政策问题和政策规制的目标群体两个方面。2政策执行是通过政策执行系统，将政策目标付诸实现的过程，其实质也是一个解决公共问题的过程。因此，对于公共问题的察觉、界定和描述就十分重要。由于公共政策执行涉及到利益的再调整，尽管政策执行的主体在政策实现过程中居于主导地位，但政策规制的目标群体仍然具有一定的主观能动性。因为目标群体对政策执行的理解、接受和遵从，也间接决定了政策执行的效果
6、。3政策执行的目标群体对政策理解和认同程度高，就会对政策执行持积极配合的态度，反之则会进行消极配合甚至抵制。 三、案例分析 1、从政策执行主体维度的分析 本文选取了江苏响水“321”事故作为典型案例。这次事故经国务院调查，查明了在风险规制政策执行中，地方党委政府和有关部门存在着监管方面问题，第三方评估机构存在着违法违规问题。在这一案例中，执行机构涵盖了从江苏省、盐城市、响水县、生态化工园区四个层级，每一个层级又包括了应急、环保、工信、市监、规划、住建等具体职能部门;从协同能力来看，政府各相关部门在协同能力上存在着较大问题，需要依靠党委政府的督促和监督;从政策执行人员来看，地方的领导干部对安全生
7、产不够重视，负责执行公职人员经常以罚代改，对违法违规的问题视而不见，中介人员则为企业提供虚假评估材料。 2、从政策执行资源维度的分析 根据国务院321事故的调查文本，从政策执行的制度资源来看，涉事企业应该受到安全生产、危险化学品管理、环境保护等方面法律法规的规制，但是现行法律法规对于违规企业处罚力度较轻，使得涉事企业天嘉宜对于风险规避持放任态度，而目前对于主观故意违法未能列入刑法调整范围;从政策执行的信息来看，目前政府相关各部门在信息共享方面还存在着较大提升空间，缺少运用大数据等高科技手段对化工企业违规生产进行监控;从政策执行的资金来看，主要依靠国家专项计划和地方财政支持。 3、从政策执行环境
8、维度的分析 从经济环境来看，中国经过40多年的快速发展，正面临着新旧能转换和产业升级的档期;从政治环境来看，中央制定了一系列的规制政策，但近些年来不断爆出的安全问题，也表明这一政策并未得到很好的执行。这一观点在案例当中得到印证。根据国务院调查文本，事故发生前，江苏省委对市县综合考核中没有安全生产的考核指标，盐城市委在党政干部综合考核中安全生产权重被设置为零，响水县委县政府也未能将安全生产列入重要会议的议程;从社会文化环境来看，中国是一个人情社会，相互之间讲面子人情关系。这种社会文化氛围与行政体制中的官本位思想融合，造就了盲目服从上级的心态。 4、从政策执行客体维度的分析 政策执行的客体包括了政
9、策所要解决的政策问题和政策规制的目标群体。从目标群体方面来看，涉事企业天嘉宜是在20XX年在响水县市场监督管理局登记成立，主要负责生产化学原料和化学制品。化工业由于利润高和见效快，成为了政府招商引资的重点对象。然而，化工企业在生产过程当中具有明显负外部性，如果不能及时有效处理，对于周边地区的社会安全和生态环境将造成重大影响。在3.21事故案例当中，涉事企业天嘉宜就利用地方政府探底竞争的困局，无视国家环境保护法律和安全生产规定，刻意瞒报和违法贮存，长期放置易燃物品和偷排化工废液，最终导致事故的发生。 四、结论与讨论 从国家整体层面来看，中国化工规制政策的执行呈现出了党委领导下的多元主体结构;从地
10、方层面来看，地方政府是在压力型体制之下，面临着探底竞争的困局，在放松规制和安全生产之间选择中，很大程度上取决于主要领导的偏好;从社会层面来看，由于信息不对称和监管体系的封闭性，受事故影响最大的周边的公众对政策执行过程并不知情;从目标群体层面来看，化工企业由于其利润高和见效快，成为了地方政府重点“关照”的对象。 今后为了避免悲剧一再发生，需要从以下四个方面入手：首先，在国家层面要制定统一的法律规范和行业标准，要强化化工业的准入条件和监测评估，加大国家财政对于地方产业改造和升级的支持力度;其次，从地方层面来看，各级党委需要充分发挥领导作用，坚持依法执政，并制定科学的考核指标，使得政策执行的主体形成协同联动的治理体系;第三，从社会层面来看，需要增强媒体和公众的知情权和监督权，加强第三方评估机构的准入条件和监管力度;第四，从政策执行的目標群体来看，化工企业要配合政府规制政策的执行。 【注 释】 1 国务院调查组. 江苏响水天嘉宜化工有限公司“321”特别重大爆炸事故调查报告R/OL（20XX-11-15）. 2 陈庆云.公共政策分析M.北京：北京大学出版社，20XX.74. 3 王学杰.我国公共政策执行力的结构分析J.中国行政管理，20XX（7）. 【作者简介】 张沐华（20XX.03）女，汉族，甘肃会宁人，中国人民大学公共管理学院20XX级本科生，研究方向：地方政府治理. 4