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1、小额贷款公司发展的制度保障研究2011-7-12小额贷款公司是指由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。据中国人民银行发布的数据显示，截至2010年6月末，全国小额贷款公司机构数量达到1940家，比2009年末增加606家；贷款余额1248.9亿元，比年初增加474.6亿元。内蒙古自治区在小额贷款公司数量方面遥遥领先，小额贷款公司达到249家。浙江省和江苏省在贷款余额上占据优势，贷款余额分别达243.86亿元、181.4亿元，位居前两位，内蒙古则以161.5亿元名列第三。作为一种服务于“三农”的新型金融组织，小额贷款公司对于规范民
2、间融资、缓解农民贷款难、发挥市场配置资源的功能、引导农村金融创新等具有十分重要的作用。但是，由于小额贷款公司是在关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见、关于小额贷款公司试点的指导意见（以下简称指导意见）、小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定等行政规范性文件的引导、扶持下设立并运营的，其政策性、过渡性特点非常明显，与之相关的配套制度、法律规范也还不健全，从而导致其运营中的困难局面，比如定位问题、监管主体问题、“只贷不存”问题等，导致其难以可持续发展。小额贷款公司发展存在的困难和问题（一）定位模糊，法律监管出现空白小额贷款公司的业务范围是提供贷款，其实际上
3、是一种银行信用，这一点与一般的有限责任公司或者股份有限公司有很大区别，因此，小额贷款公司的行为并不完全适用公司法的相关规定。同时小额贷款公司又不经营吸收公众存款，因此它也不是真正意义上的银行，其行为不受中华人民共和国商业银行法的规范。这种两不管的现象使得小额贷款公司身份尴尬，不利于其经营业务的发展。根据指导意见规定，凡是省级政府能明确一个主管部门（金融办或相关机构）负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，方可在本省（区、市）的县域范同内开展组建小额贷款公司试点。这一规定实际上并没有明确小额贷款公司的监管主体，而是将监管的责任交给了地方政府。实际工作中，由于县一级的银
4、监局办事处已撤销，当前具体的监管任务一般由各试点所在地的地方政府各部门联合设立的管理办公室执行，而这种管理办公室一般是不具有行政主体资格的临时机构，导致监管流于形式。同时，现行由当地政府对小额贷款公司进行监管的操作方式，法律依据不足，监管界限不明确，在监管的有效性和操作性方面也存在一定的问题。（二）资金来源的持续性问题指导意见中规定小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金以及来自不超过两个银行业金融机构的融人资金，且融入资金的余额不得超过资本净额的50%。但在小额贷款公司的实际操作中，真正及时到位的资金大部分是来自于银行的贷款，公司靠从银行“批发”贷款，再以高利率贷放出去，利差是
5、公司的唯一盈利来源。小额贷款公司的“只贷不存”模式，不能拆借，不能委托，完全依靠自有资金在运作。由于贷款不能短期内收回，在市场需求旺盛的情况下，发展后劲明显不足，有时还需要过多的留存股东权益以备发展，这也就在很大程度上打击了股东进一步投资的积极性。正如2006年诺贝尔和平奖获得者孟加拉格莱珉银行创始人穆罕默德尤努斯教授在我国一次演讲中所强调的，小额贷款公司必须既存又贷，否则等于砍断了它的一条腿。（三）缺乏税收等优惠政策支持小额贷款公司目前虽然挂牌经营金融服务，但却没有取得合法的金融许可证，作为一般企业又受到国家多方面的管制。尤其是在税收政策方面，受“金融保险业”和“一般性企业”税务制度的双重管
6、制。一方面，因为发生贷款行为，按“金融保险业”税目征收营业税，且按规定金融机构营业税减半（2.5%），而小额贷款公司属于非金融机构，要全额上税，综合税率超过5；另一方面，作为企业应该缴纳企业所得税，适用税率25%，公司的股东还必须缴纳20%税率的个人所得税。加上房产税、印花税、土地使用税等，公司每年税务负担相当之重。与此同时国家的相关扶持政策却没有得到有效执行，所以越来越多的小额贷款公司变相成为了高利贷的一种合法形式，高额的利率回报是小额贷款公司发展的唯一动力，在支持三农的目标实现上微不足道甚至是背道而驰。综合来看，小额贷款公司的未来前途令人堪忧。小额贷款公司发展的模式分析（一）改制成村镇银行
7、正是由于小额贷款公司所具有的特殊发展困难，很多小贷公司设立之初就目标明确，希望通过这一跳板，有朝一日成为一家正规银行。指导意见规定，“小额贷款公司依法合规经营，没有不良信用记录的，可在股东自愿的基础上，按照村镇银行组建审批指引和村镇银行管理暂行规定规范改造为村镇银行。”按照村镇银行管理暂行规定和村镇银行组建审批指引，小额贷款公司改制为村镇银行的准入条件是：持续营业3年以上，清产核资后无亏损挂账，且最近两个会计年连续盈利，不良贷款率低于2，已足额计提呆账准备，其中贷款损失准备充足率13以上，为体现支农和服务当地经济，小额贷款公司资产应以贷款为主，最近4季度末的贷款余额占总资产余额的比例原则上均不
8、低于75%，且贷款全部投放在县域，最近4个季度末涉农贷款余额占全部贷款余额的比例均不低60%等。这项举措可以使小额贷款公司成为金融界的“正规军”，拥有更加全面和完善的金融服务，扩展盈利的渠道，但同时带来的最大困扰就是容易改变民营控股地位，失去原有业务发展优势。（二）发展成民营银行根据大多数学者的观点，民营银行具有产权清晰、委托代理的治理结构，其激励机制灵活、商业化突出，在信息和成本方面具有一定优势。而转型为民营银行能解决小额贷款公司的一系列问题。首先以民营银行为发展模式，贷款公司就能够取得合法的金融机构地位，可以吸收存款，解决目前资金来源紧缺的问题。其次转变成民营银行，银监会对其进行监管无可厚
9、非，同时也摆脱改造成村镇银行时导致小额贷款公司发起人的股权控制问题。另外，合法的金融机构身份能够激发民间投资者的热情，增强小额贷款公司的竞争力。相对于国有商业银行，民营银行的最大优势是不受政府的干预，机制灵活。但这很大程度上要依赖于外部良好的经济环境、健全的监管机制以及完善的信用体系。就目前我国的实际情况而言，民营银行的发展步伐仍然十分缓慢，建立真正意义上的民营银行还有很长的路要走。因此小额贷款公司在没有破除自身运作机制、风险防范不足的基础上，没有专业技能人才的支持，企图一跃成为民营银行更是难上加难。其次，改制成民营银行有可能会导致偏离小额贷款公司设立的初衷。小额贷款公司设立的政策意图就是全力
10、助推“三农”和县域金融市场的发展。而改制成民营银行后，由于民间资本的逐利性，在拥有充分的资金来源之后，有可能使得民营银行偏离农村金融市场和中小型企业，转而以城市和大中型企业为主要贷款对象。（三）自我制度更新笔者认为，上述两种发展模式实质上都是要取代小额贷款公司的存在，其虽不失为一种制度选择，但从小额贷款公司存在的必要性以及国外的发展经验来看，小额贷款公司的自我制度更新是完全有可能的，也是成功的。从金融市场的多元走向来看，小额贷款公司必将发挥其不可替代的作用。对此，可从以下几个方面加以完善和创新：1准确定位。明确小额贷款公司的金融机构地位，解除阻碍其长期发展的枷锁。应针对小额贷款公司快速发展的实
11、际，抓紧研究对小额贷款公司的立法问题，提高立法层次。结合我国国情，建议国家制定小额贷款公司融资法、小额贷款公司监管法、小额贷款公司风险管理法等法律法规。2监管部门和地方政府要扶持小额贷款公司的发展。监管部门和地方政府要发挥国家政策的激励和引导作用，综合运用财税杠杆和货币政策工具，发挥存款准备金、支农再贷款、利率等货币政策在鼓励农村金融发展中的作用，对小额贷款公司定向实行税收减免和费用补贴，允许其在达到一定规模后吸收社会存款；规定小额贷款公司的资本充足率、坏账准备金等，在成立初期可以按央行公布的标准适当降低；对于发放给贫困农户的低息贷款国家给予政策性贷款利差补贴；允许申请央行再贷款、提供与其他商
12、业银行同等的征信和支付结算体系等各种服务；建立风险管理指标体系，规范其内部管理等。另外，要在制度政策上防止出现重视国有金融机构，轻视甚至歧视小额贷款公司的做法，要形成公平的市场竞争关系，对中西部地区小额贷款公司要进一步加大支持和政策扶持力度。同时提高小额贷款公司的知名度和影响力。监管部门要将小额贷款公司支农业务的情况纳入考核体系，结合税收优惠政策的调整，引导小额贷款公司开展农户联保贷款、农业产业链互助担保贷款和林权抵押贷款等业务，增加支农信贷投放，大力改善支农服务，支持农业发展和新农村建设。3拓宽小额贷款公司资金来源渠道，壮大小额贷款公司实力。从小额贷款公司的发展状况来看，后续资金是他们最担心
13、的问题。目前扩大资金来源的思路大致有二三条：第一，扩大小额贷款公司融资比例，放宽一些经营情况良好、内控水平高的小额贷款公司从银行业金融机构融人资金的比例。可根据其具体经营情况，允许其融入资金不超过其自有资本1.53倍，增强其放贷能力，解决其造血功能。同时支持优质小额贷款公司通过发行债券和上市融资等方式获得资金；第二，探索建立大型银行与县域法人银行的资金批发运用机制。由商业银行、国家政策性银行和其它金融机构共同出资建立小额贷款再融资基金，将资金“批发”给小额贷款公司，小额贷款公司则充当零售商，按照“小额、分散”的原则，重点解决小企业和“三农”的资金需求问题。第三，与外资合作。许多外资机构对于中国
14、农村金融这片广阔的市场非常感兴趣，但由于小额贷款公司身份不明确，政策不明朗制约了这方面的合作，希望央行尽快明确小额贷款公司的组织定位和法律地位，为其发展提供良好的政策环境。4加强业务监管，确保稳健发展。一是银监会要严格按照资本约束、风险为本监管的要求，切实加强对小额贷款公司的审慎监管，尤其是针对农业和县域中小企业贷款的特点，探索建立差异化的监管技术和方法。二是加快构建小额贷款公司、民间互助组织等机构的中央和地方分层监管体制，按照“谁审批设立、谁负责监管、谁处置风险”的原则，明确由省或地市人民政府对其承担风险处置责任和实施非审慎监管，中央层面主要负责制定试点政策、明确发展规划、开展动态监测、引导
15、服务方向和防止系统风险。三是监管部门要督促小额贷款公司明确服务“三农”、支持新农村建设的市场定位，建立对小额贷款公司支农服务目标和质量的考核体系，定期或不定期地对支农贷款发放情况进行考核评价，对偏离市场定位的行为，要采取有效监管措施及时予以纠正。四是要指导小额贷款公司加快建立与其业务性质、业务规模相适应的内部控制管理制度，并根据业务需要督促其建立相关业务管理机构，确保主要风险指标达到监管要求。此外，还应进一步完善协调监督保障机制，充分发挥人大、政协以及新闻媒介的监督作用，如实披露小额贷款公司经营信息，以确保小额贷款公司依法合规运行。作者：兰州商学院法学院 康耀坤 许文婷 来源：甘肃金融2011年第3期