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1、Four short words sum up what has lifted most successful individuals above the crowd: a little bit more.-author-date第三章-环境法的基本原则第三章第三章 环境法的基本原则第一节 环境法基本原则概述一、环境法基本原则的概念和特征（一）环境与资源保护法的基本原则的概念（basic principles）是指贯穿于整个环境与资源保护法之中，所有环境与资源保护法律规范都必须遵循和贯彻的，调整并决定一切环境与资源保护法律关系主体所有行为的指导思想和基本准则。（二）环境法的基本原则的特征1、环
2、境与资源保护法的基本原则，必须由环境资源保护法规定确认或体现。2、环境与资源保护法的基本原则，必须是环境与资源保护法这一新兴的、独立的法律部门所特有的原则，应是环境与资源保护法基本特点的体现。3、环境与资源保护法的基本原则是环境保护的基本方针、政策在法律上的体现，是贯穿于整个环境资源保护法的，具有普遍意义和指导性的规范环境与资源保护法的基本原则。二、环境与资源保护法基本原则的形成1、从单项的基本原则发展成为环境与资源保护法基本原则的科学体系。2、环境与资源保护法基本原则的适用范围的调整和扩大。3、环境与资源保护法基本原则的含义和内容的改进和深化。4、环境与资源保护法基本原则国内外的发展。第二节
3、 预防为主原则 一、预防为主原则概述（一）预防为主原则的产生是针对环境问题的特点和国内外环境与资源管理的主要经验的教训提出的。西方工业国家在经济发展过程中，大体都走了一条“先污染后治理”的道路，几乎没有例外。在些发展中国家也在步发达国家的后尘。但是，从世界环境明显恶化的60年代开始到70年代出“环境危机”的情况来看，经济的发展是以牺牲环境为代价的而其后果是使社会的经济为之付出了重大的代价。从这一历史教训中，人们认识到：在处理环境问题上，采取“预防为主”的方针是极为重要的。这是因为：1.环境污染和破坏一旦发生，往往难以消除和恢复，甚至具有不可逆转性。例如重金属的污染、地下水的污染就很难消除；由于
4、植被破坏造成的水土流失、土壤沙漠化或者物种的灭绝，也很难恢复或者根本无法恢复。这种状况将给人类健康和经济社会发展造成严重危害和威胁。2.环境造成污染和破坏以后，再进行治理，从经济上来说是最不合算的，往往要耗费巨额资金。60年代至70年代，发达国家和环境投资一般要占到国民总值的1%至2%。日本1970年环境投资占国民总值的1%。到1975年上长到2%。欧洲共同体作了一个估算，如通过治理解决环境问题，总投资需占国民生产总值的3%，若以正常国民经济增长为5%的话，大部分要花到环境投资上去了，这不能不是一个沉重的负担。3.环境问题在时间上的可变性很大，环境问题的产生和发展又有一种缓发性和潜在性，再加上
5、科学技术发展的局限，人类对损害环境的活动造成的长远影响和最终后果，往往难以及时发现和认识，但到后来一旦出现，往往为时已晚，而无法救治。这种情况要求人类活动必须审慎地注意对环境的长远的、全局的影响，注意“ 防患于未然”。基于环境问题上述特点和发达国家的经验教训，1980年，联合国环境规划署等起草的世界自然资源保护大纲，首先提出了“预期的环境政策”。这种政策要求了，任何可能影响环境的重大决定，都能在其最早阶段即充分考虑到资源保护及其他的环境要求。在同一时期，经济合作与发展组织环境委员会也提出建议：各国环境政策核心，应该是预防为主。这样一些主张和建议，导致80年代后各国在环境政策的调整和转变过程中，
6、预防为主的原则越来越受到重视，并成为国家环境与资源管理和立法中的重要指导原则。各国对预防为主的真正重视，大体也是在70年代末到80年代初，而且是从环境问题造成的巨大损失和社会损害中认识到预防为主的极端重要性。据80年代初的不完全统计，环境污染每年造成的经济损失达690亿元，部分自然生态破坏造成的经济损失每年达265亿元，两项合计高达955亿元，占工业总值的14%左右。这样巨大的经济损失，使人们认识到对环境问题不提到战略地位和采取有效措施，经济建设将难以持续顺利进行下去，不采取预防措施，而只靠事后治理也是根本行不通的。（二）预防为主原则的含义和作用预防为主，是指在国家的环境与资源管理中，通过计划
7、、规划及各种管理手段，采取防范性措施，防止环境损害的发生。预防为主，不是代替治理措施，也不是治理不重要。对于已经发生的环境污染与破坏，要采取积极的治理措施，做到防治结合。就我国的情况来说，在处理环境问题上更应该注意发达国家的前车之鉴。我国是一个发展中国家，在建设过程中，由于资金、技术方面的限制，我们难以筹集巨资资金用于污染治理。采取预防为主，防治结合的原则，则可以尽量避环境损害或者将其消除于生产过程中，做到防患于未然；而对于不可避免的污染，则通过各种净化治理措施，达到环境目标的要求，这无疑是一种投资少、收效大，把经济建设与环境保护协调起来，三种效益统一起来的卓有成就的措施。因此预防为主，防治结
8、合的原则，又同经济建设与环境保护协调发展的原则相互渗透和相辅相成的，前者是从对环境问题的具体措施上保证协调发展原则的实现。三、预防为主原则的适用（一）全面规划与合理布局贯彻预防为主、防治结合的原则，除了加强计划管理之外，最重要的就是全面规划和合理布局。全面规划就是对工业和农业、城市和乡村、生产和生活、经济发展与环境保护各方面的关系作通盘考虑，进而制定国土利用规划、区域规划、城市规划与环境规划，使各项事业得以协调发展。在城市规划中，还包括合理的功能区的划分。在制定区域、城市和环境规划时，应该根据地区和城市自然条件、经济条件，制定出一种既能有得经济和社会发展、合理布局生产，又能维持区域生态平衡、保
9、护环境质量和最佳总体规划方案。这是从宏观上贯彻预防为主原则的十分重要而有效的措施。“六五”以前我国的经济发展缺乏整体规划，在布局上较多地注意生产力布局，忽视人民生活和环境保护的要求，而工业布局又多集中东部沿海各大城市，造成污染源高度集中。工业布局不合理是造成我国环境污染的重要原因。合理的工业布局应该注意：（1）适当利用自然环境的自净能力；（2）加强资源和能源的综合利用；（3）大型项目的分布与选址尽可能减少对周围环境的不良影响；（4）严重污染型工业建在居民稠密区、城市上风向、水源保护区、名胜古迹和风景浏览区、自然保护区。体现上述要求的合理的工业布局，将会大大减少对环境的污染与损害。为了做到合理布
10、局，我国环境与资源保护法规定：各级政府的发展规划，必须包含环境保护内容；新建项目的选址，应该预先进行环境影响评价，这样可以从根本上保证新建项目布局的合理性。同时还规定，禁止在污染已经比较严重的城市再建污染企业；从城市里迁走那些超标排污又无法治理的企业，或者使其关、停、并、转；对老城市的规划、建设和改造，要按照不同的功能分区（如居民区、商业区、工业区、疗养区、风景区等），使城市总体布局合理，互不干扰。（二）制定和实施具有预防性的环境与资源管理制度当“预防为主”方针被很多国家接受作为环境与资源保护法一项重要原则时，同时也在环境与资源保护立法中引进了能够贯彻这一原则具有预防性的环境与资源管理制度，如
11、土地利用规划制度、环境影响评价制度等。为了贯彻“防治结合”的原则 ，我国还确立了“三同时”制度。第三节 协调发展的原则一、概述（一）概念协调发展原则又称环境又称经济、社会可持续发展和协调发展的原则，是指环境保护与经济建设和社会发展统筹规划、协调发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。（二）、原则的形成在1992年联合国环境与发展会议发表的里约宣言中得到确认而形成。由于有183个国家和地区的代表团、102位国家元首参加此次联合国环境与发展里约会议，因而可以认为，“环境、经济、社会可持续发展和协调发展”的原则已经成为全世界的共识。 （三）原则的内涵1、反映了环境与发展的关系。2、反映了环境、
12、经济、社会的可持续发展和协调发展的实质要求。3、体现了经济规律、社会规律、生态规律的客观要求，是科学决策和宏观调控的重要依据。4、平衡了国家间、世代间的利益，体现了国际公平和代际公平。5、体现了谋求社会全面进步的目标。发展不仅仅是经济问题，单纯追求产值的经济增长不能体现发展的内涵。二、原则的适用1、对环境与资源的开发进行综合决策，把环境及资源保护真正纳入国家经济建设和社会发展的决策之中。2、适用于整个环境法体系的确立和环境法制的创建过程。3、适用于各项政策的执行过程。4、建立健全环境管理系统，促进企业的生产活动和居民的消费生活向减轻环境负荷的方向转变。5、制定可持续发展的指标体系，研究如何将资
13、源和环境纳入国民经济核算体系，以使人们能够更加直接地从可持续发的角度，对包括经济在内的各种活动进行评价。6、认真贯彻执行中国21世纪议程。7、参与制定和加入有关条约或宣言，使保护环境和资源的有关措施成为国际社会的共同行为准则，并形成明确的行动计划和纲领。 第四节 受益者负担原则一、概述（一）概念在我国也被叫做污染者付费、利用者补偿、开发者养护、破坏者恢复的原则或者简称为谁污染谁治理、谁开发谁保护的原则。这项原则在国内外都有一个逐渐认识和发展的过程。（二）、原则的形成1972年西方24个国家组成的经济合作与发展组织环境委员会，提出了“污染者负担原则”或者说是“污染者付费原则”，明确了环境责任。显
14、然该原则有利于实现社会的公平和防治环境污染和破坏，因而迅速得到国际社会的广泛认可和接受，并被确定为一项国家环境保护的一项基本原则。 （三）、原则的内涵1、明确了开发利用者的负担原则。2、明确了政府和污染源单位的不同责任。3、实行环境责任原则，体现了社会公平和正义。4、实施环境责任原 则有利于企业和个人积极防治环境资源的污染和破坏，依靠自己的力量解决有关问题。5、实行环境责任原则，有利于环境资源的节约利用，实现资源的永续利用，促进和保证经济与社会的可持续发展。三、适用1、建立健全环境保护目标责任制2、建立健全各项环境保护制度 3、加强对承包经营活动的环境资源管理 第五节 公众参与原则一、概述（一
15、）概念公众参与原则又称为环境民主原则，是在环境资源保护领域，公众有权通过一定程序或者途径参与一切与环境利益有关的决策活动，使得该项决策符合广大公众的切身利益。（二）、原则的形成环境民主原则得以发展的两大理由：一是公民环境权理论和民主思想的结合；二是环境保护群众运动和民主运动的结合。 （三）、原则的内涵1、任何公民和社会组织都享有环境保护的权利，同时也负有环境保护的义务。2、实施环境民主原则有利于提高和强化全民族的环境意识和环境法制观念，树立保护和改善环境的良好社会风气。3、实行环境民主原则可以使公众对政府的环境资源决策进行监督。4、环境民主责任原则使公民参与环境资源保护的权利得到法律上的保障，
16、规范了公民参与的各种途径和程序。二、原则的适用1、 通过立法将公民的环境权具体化、制度化，使广大公民了解环境资源的状况和政府的环境资源管理工作情况，实现公民的知情权是实行环境民主和公众参与的前提条件。2、保障环境资源诉讼权3、加大宣传教育力度，提高全民族的环境资源保护意识。4、探索民间环保团体的运作模式，成立民间环境资源保护组织和社会团体，使民间环保成为一支积极力量。5、媒体充分发挥新闻监督的职能，提高媒体从业人员的素质，并且把媒体报道的焦点地方化。案例举例：案例1（经济发展与环境保护的协调原则案例）湖南省某市河西开发区是株州市的高新技术开发区，开发区一创建，作为市政府派出机构的开发区管理委员
17、会，其环境意识就非常淡薄，国家明文规定的环境影响评价，竟然在市环保局一再坚持、反复磋商两年，最后在市政府严厉批评下才拨出钱来上马。河西近几年新上马的57个建设项目中仅有9个按国家规定进行了“三同时”建设。耗资6000万元、生产色拉油的某厂于1996年6月开始试生产，但未上环保设施，废水直排淞江，造成严重的农业损失一。（该案例反映了开发区管理委员会忽视了经济发展与环境保护的协调，致使经济发展受阻。参见河西开发区又成污染区，中国环境报1996年10月3日第二版）案例2（公众参与原则案例）白色污染即塑料污染，在杭州、嘉兴、湖州三市十分突出，为了把白色污染控制在一定限度三地决定实施突击治理里，发动全民参与。杭州采取了“全民动员、分工负责、突出重点、注意源”的措施，使白色污染得到有效控制。嘉兴市以宣传为先导，以治理主要交通干线的白色污染、改善市容市貌为重点，引导市民从旁观到参与，从事不关己到“你丢我捡”。湖州市结合1999年5月的中日摩脱艇对抗赛和7月的全国极限运动会两大赛事，以爱国卫生活动月、99形象建设年为契机，开展了全方位的治理，效果显著。通过宣传，三地的白色污染问题，基本上已形成了共识，白色污染的治理在三地也取得了明显成效。（该案例体现了公众参与原则的重要性。参见杭嘉湖突击治理白色污染，中国环境报1999年5月6日第一版）-