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1、我国所得税制的还富于民从发达国家经验看我国所得税改革 （一） 摘要与关键词1、 摘要 西方发达国家向来以实现公平与效率等为目标，不断的对个人所得税制进行了改革和调整，并形成了以所得税为主题的税制模式，朝着“拓宽税基、降低税率、减少档次、简化税制”的基本方向发展。我国一向是以流转税与个人所得税为主的双主体税制为主，而目前的调整和改革必须置于全球税制改革的背景下，积极借鉴发达国家的成功经验。通过转换税制模式、调整税率结构等措施。构建高效、公平、科学的个人所得税制度，以求逐步实现与国际个人所得税制的接轨。如何在借鉴发达国家先进税收制度的情况下，改善目前所得税征收中存在的种种问题，真正做到以所得税保证
2、效率与公平，做到还富于民，使得这次的改革做到人民与国家的双丰收，这是本文讨论的问题核心。2、 关键词 西方所得税制度 我国所得税改革（二） 目录 1.发达国家所得税制度的发展及现今在税务制度中的地位 2.我国所得税征求发展，功用及当今现状 3.当今中国所得税制度存在的问题及其影响 4.借鉴西方经验，改革所得税使其换富于民 （三） 正文内容1.西方主要发达国家个人所得税征管模式的发展及其经验（一）美国目前，种种迹象表明，美国经济在10年繁荣之后明显减速。所以，2001年5月26日美国国会通过了被布什称为“对付经济下滑的保险政策”的减税法案，宣布在未来10年内美国将减税1.35万亿美元。其主要内容
3、有：1.降低个人所得税税率。到2006年，个人所得税的最高税率将从39.6%降到35%，36%、31%、28%三档税率也分别降低3个百分点。目前，15%的最低档税率也将从2005年开始逐渐降低。此外，每个纳税人每年可以得到最高300美元的退税，一个单亲家庭可以得到500美元的退税，双亲家庭则可以得到最高600美元的退税。2.提高遗产税免税额。遗产税的免税额由目前的67.5万美元提高到2002年的100万美元及2009年的350万美元，2010年实现全免。同时，如果将遗产捐献给私立大学、宗教团体、科研机构、文化组织等，也可免缴遗产税。3.增加对个人教育支出的税收优惠。在20022005年间，个人
4、用于教育支出的税前扣除最低限额从5000美元调整到2000美元，例如，年收入在13万16万美元之间的纳税人高等教育费支出在2000美元之上的部分即可获得税前扣除，而不必是以前5000美元以上的部分才允许扣除。另外，取消了以前对学生贷款利息税前扣除的限制，并增加了可获得税收优惠的教育储蓄账户的限额，由500美元增加到2000美元。此次减税计划是美国近20年来最为庞大的减税计划。（二） 德国德国19992001年间税制改革法案推出的改进措施主要有：1.降低个人所得税税率。最低税率分三步自25.9%降到19.9%，最高税率从2000年起自53%降到48.5%.2.提高个人所得税起征点。最低应税所得由
5、12386马克（1998年）提高到14100马克（2002年）；子女免税额由每月220马克提高到250马克。3.降低公司所得税税率。公司所得税税率自30%降到统一的25%；公司出售所持另一公司股份（持有期限在1年以上），所获利润自2001年1月1日起免征企业所得税；对公司所得税使用的特殊最高税率自47%降到45%，累积公司利润适用的公司所得税率自45%降到40%.2000年2月德国政府又批准了从20012005年分3个阶段对目前税收体制进行改革的方案，其核心是降低企业所得税税率和减轻私人税负。2001年包括合资股份制和有限责任公司在内的企业所得税税率将从2000年的40%降到25%，公司出售股
6、份所得不再征税。个人所得税的最低税率2000年为23.9%，到2001年时降到19.9%，到2003年时进一步降到17%，到2005年将最后降为15%；同时个人所得税的最高税率1998年为53%，到2001年时降为48.5%，2003年为47%，2005年为45%.税收计划全部完成后，个人所得税的最高税率和最低税率都将降低近10个百分点。（三） 加拿大2000年2月加拿大政府宣布了约580亿加元的减税计划，其主要内容有：1.全面降低个人所得税税率。到2004年，个人所得税中，高档税率的收入分界点分别由现在的4.49万加元和8.98万加元增加到5.31万加元和10.62万加元，中档税率由26%降
7、至23%.逐步取消对高收入者5%的个人所得税附加税。同时增加个人所得税的生计扣除。2.逐步降低企业所得税税率。自2001年1月起，企业所得税税率由28%逐步降低，到2004年将降至21%.3.减少对资本所得的征税。自2000年2月27日起纳税人投资所获投资收益的应税比例由现行的3/4降至2/3；延迟职工持股收入的纳税时间，对年持股不超过15万加元的职工应税时间推迟到出售股票时。此外，为鼓励小企业的发展，纳税人投资于小企业获得的资本收益，如继续投资于其他小企业，其应纳税款允许抵免。2000年10月18日加拿大又宣布了一项减税计划。从2001年1月1日起，加拿大的个人所得税税率将全面下调，其中中等
8、以下收入的个人所得税税率从17%调至16%；中等收入的个人所得税税率从24%下调至22%；年收入在610万加元之间者适用的税率将从29%调至26%；年收入10万加元以上者继续使用29%的税率。这两项约1000亿加元的减税计划是加拿大历史上规模最大的减税计划，有利于减轻中低收入者和小企业的负担，同时能扩大税基，增加政府收入。1.西方发达国家所得税制改革的原因20世纪80年代中后期，西方主要发达国家纷纷进行了以所得税制为主的税制改革，税制改革贯穿了整个20世纪90年代，且有进一步深入的趋势。此次改革规模之大，影响范围之广，步调之一致，绝非偶然，有其深刻的政治、经济和社会原因。（一）经济形势变化，致
9、使政府所依据的经济理论及经济政策发生变化在20世纪30年代的经济大危机中应运而生的凯恩斯主义经济理论和政策自30年代后被大部分西方国家采纳。按凯恩斯学派（凯恩斯及其后继者）的理论，经济衰退、高失业率的根本原因是有效需求不足，但私人部门由于悲观预期难以启动有效需求，所以，扩大有效需求的重任自然落到政府身上。为了扩大有效需求，政府可用增加政府支出、扩张财政赤字、增发货币等手段积极干预经济生活。几十年来，西方主要发达国家逐步形成了一套能对经济实施全面干预的税收制度，其主要特征是高累进、多优惠。凯恩斯主义在战后取得了非凡的成就，但到了20世纪70年代，主要发达国家相继进入了“滞胀”时期，失业率和通胀率
10、剧增，经济的实际增长率普遍降低。20世纪80年代初美国的经济增长率为2.05%，法国为2.3%，联邦德国为1.65%，英国为1.15%，日本为3.7%，意大利为1.8%，这比20世纪5060年代的水平低得多。面对这种情形，凯恩斯学派的理论与政策已显得力不从心，而各种反凯恩斯学派的非主流学派如货币学派、供应学派等新经济自由主义乘机而起。这些学派的经济理论虽然有所不同，但其共同特征是强调市场机制的作用，主张减少国家对经济的干预。旧税制造成纳税人横向不公平，而高度累进的税率造成人们的重税感，挫伤了人们工作的积极性，降低了对私人储蓄和投资的刺激力，致使经济缺乏活力，效率日见低下。20世纪70年代以来，
11、逐步发展的税收理论对这一观点进行了具体分析。与西方国家税制的消极作用税收额外负担息息相关的有两个问题：一是相对于税后工资的劳动供给弹性，二是相对于税后收益率的储蓄弹性。随着对效率测算手段的提高，对现实中弹性符号及大小的研究经历了一个不断深化的过程，结论也在不断地被修正。20世纪70年代初，“第一代研究”没有发现所得税对劳动的显著影响；稍后“第二代研究”的结果认为家庭中主要收入赚取者之劳动供给对税收反应不敏感，而非主要收入者则比较敏感；而20世纪80年代的研究成果表明，西方主要国家劳动供给的税后工资弹性为正。关于税后收益率储蓄弹性的研究也经历了一个类似的过程，20世纪80年代的研究表明储蓄弹性也
12、是比较高的。研究结果的深化直接导致了人们对直接税尤其是社会保障税、个人所得税和资本利得税作用的质疑。这一切构造出了人们心目中的理想税收制度，即税率合理、税基宽广、优惠极少的“中性”税制美国人称之为“水平运动场”。20世纪80年代初，里根入主白宫，撒切尔上台，西方主要发达国家（法国除外）也大都由保守派执政。这些政府信奉并采纳新经济自由主义的理论和政策，采取了减税、削减或控制社会福利支出、控制货币发行量等一系列经济措施，以抑制通货膨胀，刺激经济回升。这其中最引人注目的就是以降低税率、扩大税基、简化税制等为基调的税制改革了。20世纪80年代发达国家的税制改革取得了成效，到20世纪80年代末发达国家经
13、济普遍回升，赤字大幅度缩减，有些国家还出现了盈余，如日本、英国、澳大利亚等。但好景不长，进入20世纪90年代，发达国家的经济又进入低迷阶段，这使得信奉实用主义的各国政府再度怀疑自己的政策。特别是亚洲金融危机后，经济萧条的阴云密布全球，更使得各国政府不得不去检讨自己的政策。20世纪90年代，减税刺激经济，从而增加供给、扩大税基仍是主旋律，但各国又开始注重重新启用凯恩斯主义的扩张政策。1998年5月美国纽约时报刊登了世界银行副行长斯蒂格利茨的一篇题为干预经济学的文章，公开支持重新启用干预经济理论。1999年7月英国卫报刊登了题为从亚洲危机中获得的经验是重新采用凯恩斯主义的著名文章，在具有自由主义传
14、统的英国肯定了国家干预理论。总之，20世纪90年代发达国家一直在增税与减税、国家干预与市场机制之间努力寻求一个均衡点，表现在税制改革中，既有减税以促进需求与供给，又有给高收入者增税以保持社会公平，在有增有减的“双向”税收调节中达到效率与公平的完美结合。（二）税制存在若干弊端，改革税制成为必然1.边际税率过高，抑制劳动的积极性，不利于私人储蓄和投资，不利于经济的发展。发达国家所得税制的突出特点是档次多、累进程度高，有的国家的最高边际税率甚至超过80%.但实证研究证明，劳动力的参与率和参加劳动的时间对边际税率比较敏感。当边际税率过高时，替代效应明显增强。高度累进的所得税制固然对增进纵向公平起着良好
15、的作用，但却损失了效率，不利于经济增长。2.名义税率与实际税率严重脱节，“高税率”未必能增加收入。西方发达国家税制改革前的名义税率普遍较高，但由于存在着名目繁多的减免、扣除及其他优惠规定，致使实际税负率大大低于名义税率（见P37附表）。这一方面不利于提高税收透明度，造成了人们的重税感；另一方面国家在高税率下并未取得高收入。3.若干减免、扣除及其他优惠规定使税收制度复杂化。不仅给纳税人申报、计税带来诸多不便，而且给偷逃税行为以可乘之机，给税务机关执法带来了困难。德国、美国此方面的问题尤为突出。（三）财政支出与财政赤字的矛盾要求进行税制改革20世纪80年代初，西方发达国家由于经济衰退，财政状况不断
16、恶化，赤字连年上扬，到1983年赤字占GDP的比重创出新高，美国为4.1%，法国3.2%，加拿大6.9%，英国3.9%（1984年），意大利12.6%（1985年），OECD国家平均为5.4%，这个比重是20世纪70年代以来的最高值。但是凯恩斯主义“悖论式”的政策不能帮助发达国家缓解赤字压力，所以只有求救于新经济自由主义。为了削减赤字，防止财政恶化，供给学派主张减支，降低边际税率，扩大税基，认为这将在短期内通过降低税率和扩大税基使税收收入保持不变，长期内却能通过减税刺激经济发展从而从整体上扩大税基增加税收收入，达到消灭赤字的目的。20世纪80年代中后期的税制改革因赤字而起，反过来也削减了赤字。
17、但到20世纪90年代初，由于各国减支不力，再加上经济不景气，财政赤字又有所回升，并于1993年达到顶峰，OECD国家财政赤字占GDP比重的平均值高达4.5%.赤字水平再一次达到税制改革前的水平，使得各国不得不再次对原来的税收措施进行修正。美国提高了个人所得税的最高边际税率，其他国家也有类似对高收入者增税的举动。受赤字影响最为明显的是意大利的税制改革。19811994年间，意大利财政赤字占GDP的比重一直在9%以上，其中有7年在11%以上。为了降低赤字，也是出于征管落后的原因，意大利没有采取与其他发达国家类似的措施，而是通过提高税率来削减赤字。直到1997年赤字占GDP比重降到3%以下，意大利才
18、开始降低公司所得税税率。（四）经济全球化、区域经济一体化与各国税收竞争使各国税制出现趋同化各国的开放政策和科学技术的发展使国际间人才、资本、技术等生产要素的流动越来越频繁。当今世界经济呈现出全球化趋势，主要表现有：1.国际贸易迅速增加。1996年全世界出口总值突破了5万亿美元大关，达到5.1万亿美元，世界服务出口贸易总值达到1.2万亿美元。2.国际资本流量扩大。1996年全世界通过国际资本市场筹集的资金比1995年增长了32%，总额高达1.7万亿美元，而20世纪70年代仅为几百亿美元。3.直接投资增加。近20年来直接投资增长了12倍，达到31500亿美元。作为全球化重要标志的跨国公司控制了世界
19、生产总值的40%和国际贸易额的50%.4.劳动力流动加快。5.区域经济一体化作为经济全球化的一种重要形式发展也极为迅速。目前世界上已建立了24个自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济联盟等形式的区域集团。经济全球化使要素的流动性增强，而要素之所以全球流动是为了寻求最优税后回报率。所以影响要素流动的因素中除了资源和投资环境外，税收也是一个重要因素。特别是发达国家之间由于经济发展水平差别不大，因而税前回报率差别并不大，税收对要素流动有较大的影响，税收竞争成为发达国家间竞争的一个重要形式。一旦一国降低生产要素的税负，世界上的生产要素就会迅速向该国流动，这会造成其他国家生产要素和税基的流失，使其在竞争中
20、处于不利地位。为了防止“产业空心化”和税基流失现象的出现，其他国家会马上采取类似的减税措施。这就是发达国家步调一致地进行税制改革的重要原因。2.发达国家个人所得税征管经验1.从纳税人看，绝大多数发达国家同时行使居民税收管辖权和收入来源地税收管辖权。纳税人分为居民纳税人、非居民纳税人。居民纳税人负无限纳税义务，非居民纳税人负有限纳税义务。2.从课税范围看，税基普遍较为宽泛。除了赡养费、社会保障收入等所得项目外，其他所得类别几乎都要纳税。3.在扣除项目上看，大多数发达国家有个人宽免的规定，允许纳税人扣除必要的生计费用，以维持劳动力的再生产；对必要的经营费用，多数国家允许纳税人进行扣除，扣除方法分为
21、标准扣除、分项扣除：对非经营费用，多数国家限制扣除或不允许扣除；对于亏损，多数国家都不允许冲减所得，少数国家允许分项弥补经营亏损和资本利亏。4.从税率和级次看，各国税制改革的趋势是降低税率、减少级次。5.从申报身份的选择看，主要有夫妻合并申报、夫妻各自申报、自行选择申报等三种申报选择，其中夫妻合并申报评价较高。6.从征收管理看，一是管理趋向人性化，体现以人为本；二是强化法治，法律面前人人平等；三是实行个人所得税指数化：四是税收征管高度信息化，强化征管和监控。2.我国所得税的情况介绍（一）我国所得税的发展历程我国个人所得税始于20世纪初。中华民国成立后即公布了所得税条例，但未真正实行。直到193
22、6年国民政府公布所得税暂行条例后，才真正开征了个人所得税。1943年，国民政府公布了所得税法，包括了个人所得税内容。从1949年新中国成立后到1980年之前这段时间，我国个人所得税制度并没有真正建立起来。这一时期，国家实行高度集中的计划经济体制，经济发展水平较低，个人收入分配制度简单，收入来源单一，收入水平较低，个人收入差距不大。1978年，我国开始实行改革开放政策。为了解决来华工作的外国人的所得征税问题，国家财税部门开始研究建立个人所得税制度。1980年9月10日，第九届全国人大代表大会第三次会议通过了中华人民共和国个人所得税法，并于同日公布实施。这是新中国成立后的第一部个人所得税法。该法规
23、定：个人所得税的纳税人为在中国境内住满1年的个人和虽然不在中国境内居住但是有来源于中国境内的所得的个人。征税所得包括工资、薪金、利息等6类所得。工资、薪金所得按照6级超额累进税率计算应纳税额，税率从5%45%不等，其他5类所得均按照20%的税率计税。为了适应个体工商户发展情况，并对其中的高收入者进行税收调节，1986年1月 7日，国务院发布了中华人民共和国城乡个体工商业户所得税暂行条例，自1986年度起施行。条例规定：纳税人为从事工业、商业、服务业、建筑安装业、交通运输业和其他行业，经工商行政管理部门批准开业的城乡个体工商户。征税所得包括纳税人的生产、经营所得和其他所得，以其每年收入总额减除成
24、本、费用、损失和某些税金后的余额为应税所得额。按照10级超额累进税率计算应纳税额，税率从7%60%不等。为了进一步调节个人收入，防止社会成员之间收入差距悬殊，1986年9月25日，国务院发布了中华人民共和国个人收入调节税暂行条例，自1987年1月1日起施行。条例规定：个人收入调节税的纳税人为在中国境内居住的中国公民。征税收入包括工资、薪金收人、劳务报酬收入等8类。税率从20%60%不等。从立法上来讲，个人收入调节税暂行条例与个人所得税法存在定的矛盾。1993年10月3l日，八届人大四次会议通过了中华人民共和国个人所得税法修正案，并于1994年1月1日起实行。中华人民共和国城乡个体工商业户所得税
25、暂行条例和中华人民共和国个人收入调节税暂行条例同时废止。1994年实行的个人所得税制度的全面改革，将原来按照纳税人的类型分别设立的个人所得税、个人收入调节税和个体工商业户所得税合并为统一的个人所得税，并从纳税人、征税项目、免税项目、税率、费用扣除等方面加以完善，从而形成了一部比较完整统一的个人所得税制度。我国个人所得税制度的建立与完善，对于社会主义市场经济体制的建设以及社会主义税收制度的完整与统一等方面具有重要意义。（二）我国所得税的功能介绍个人所得税的目标功能定位又有三种选择： (1)以调节收入分配为主，只对少数高收入者进行特殊调节；(2)以聚集财政收入为主，对大多数人进行普遍调节；(3)同
26、时兼顾聚集财政收入和公平收入分配，对中等以上的收入阶层进行调节。对我国现阶段个人所得税功能定位的争论正好形成以上三种观点。笔者认为第三种观点是适合我国国情的选择。因为我国日益增大的GDP、GNP总额和个人所得在GNP最终分配中份额的不断上升，表明_居民个人的纳税能力日益增强，决定了个人所得税应在解决财政困难，提高税收占GDP的比重中更有作为；日益扩大的个人收入分配差距又决定了个人所得税必须在公平收入分配方面发挥更大的作用。按第一种目标功能定位进行税制设计，必然规定较高的起征点，这便相应降低了高收入者的应税所得额和适用税率，从而将弱化个人所得税调节收入分配的功能；由于个人所得税收人总额减少，政府
27、没有足够财力转移支付以保障贫困人口的基本生活需要，反而会加速贫富分化，增加社会不稳定因素，如果用开征社会保障税或提高社会保障税税负的手段解决问题，则由于社会保障税的普遍征收和比例税率的累退性，必然增加中低收入者的负担，这比累进的个人所得税更有碍公平，这一切正与调节个人收入分配的目标背道而驰。事实上，我国现行个人所得税就因为目标功能定位瞄准高收入阶层，以公平收入分配为目标，便过分强调区别对待，为此选择了分类征收模式。将个人收入划分为l1个类别，设计了税负不同、形式各异、扣除有别的税率进行征收，结果使税制异常复杂，加之征管基础制度不完善，征管难以适应，避税漏洞大开，偷逃行为轻易得逞，收入并不高的工
28、薪阶层成为最主要的负担者，而真正的高收入者却游离在征管之外。而按第二种目标功能定位进行税制设计，必然要对中、低收入者，特别是略高于贫困线的低收入者课税，而对高收入者难以有效调节，既不符合公平原则，也不符合效率原则，促使一部分人陷入绝对贫困，既不能增加财政收入，又使大量高收入者负担的税款大量流失，聚集财政收入的目标同样难以实现。因此，在现阶段，我国个人所得税目标功能定位只能以兼顾聚集财政收入和公平收入分配为双重目标，对中等以上收入阶层进行调节。3. 当今中国所得税制度存在的问题及其影响自1994年我国正式课征个人所得税以来，个人所得税收入逐年增长，在调节收入分配，实现社会公平，增加财政收入等方面
29、起到了一定的积极作用；然而随着社会经济迅速发展、居民收入的普遍提高，以及社会环境的变化，现行的个人所得税制度已显得相对滞后，加之在科学发展观的指引下，坚持以人为本原则，为适应和谐社会的建设发展要求，这一税种已成为我国税收中的重中之重，改革和完善个税尤为重要和迫切。 (1)税收结构的发杂，致使调节贫富差距上力度不够，收入在分配失衡在西方发达国家大多采取以直接税为主的税收制度，我国却还停留在发展中国家以间接税为主的税收制度，且对不同收入来源采用不同的税率和扣除方式，不能全面衡量纳税人的综合收入和真实纳税能力，难以体现公平税负、合理负担的征税原则；此外，由于个人所得税制设计的不合理，尤其是现行的分项
30、按次征税的个人所得制，而对工薪阶层所得采用九级超额累进税率，最高税率为45%，对利息、股息、红利所得则采取20%的比例税率，工薪阶层成了个人所得税的实际纳税主体、使个人所得税存在逆向调节，有违个人所得税调节的目的。国务院税务总局的调查显示，个人所得税目前主要来自于工薪阶层、个人工商户所得、承包和承租所得、利息股息和红利所得；加之许多高收入者只要采用“化整为零”的方法轻易地使得很多收入达不到起征点进行偷逃税，导致我国个人所得税从税制结构上失去其“自动稳压器”的作用。(2)税基狭窄、过多的减免税等致使征管范围模糊、狭小我国个人所得税采用的是正列举方式加概括法，列举法规定了10个应税项目，概括法规定
31、了“国务院财政部门确定征收的其他所得”，列举法主要采用正列举方式，在确定税基范围上限制了征税范围的扩大，虽然用概括法规定了其他认定的应税项目，避免了税基流失，但是因其规定的模糊性，易在征收过程中引起征纳双方的纠纷和纳税人逃、避税行为的发生。随着我国经济的发展，在现行的再分配制度下，我国居民的收入呈现多元化的趋势，包括工薪、劳务报酬所得等劳务性收入，利息、股息和红利等资本性收入，还有劳保福利收入、职务补助、免费午餐及其他实物补助形式的收入。在这些收入的新变化下，在现行个人所得税制下都无法自动的成为个人所得税的应税项目，使得所得税的税基过于狭窄。此外，在现行个人所得税法规定有10条免税项目，3条减
32、税项目，还有其他暂免税征收个人所得税政策和减免税优惠政策，而这些减免税政策出于鼓励、引导、照顾、互惠、惯例等多种目的，知识减免项目过多、范围过宽既造成纳税人税负不公平，又侵蚀了税基，弱化个人所得税的调节分配功能，客观上缩小了征税范围。(3)征管方式落后、税种归属不当使个人所得税产生跑、冒、漏的严重现象在现行税收制度中，由于对纳税义务人和代扣代缴义务人所承担的法律责任不够明确，使得一些应税项目的代扣代缴责任难以落实，这也助长了其逃脱扣缴义务的动机；同时，对每项收入在计提时均实行定额、定率的简单综合扣除法，无法对个人的各项收入实行累计的、综合的征收，是个人收入多元化、隐蔽化现象难以控制，促使纳税人
33、通过分解收入、多次扣除等方式达到合法避税的目的；另一方面，个人所得税划归地方，大大削弱了中央政府对市场经济的宏观调控及更好地稳定经济的职能，不能有效地调节个人收入分配，缓贫富差距，并拉大了内地沿海间的差距。(4)征管效率低下，不适应市场经济发展的要求 由于我国现行的个税制采取分类应税，其应税所得的确定涉及到按月、次或年度计算扣除额及税率不同，要求既要严格区分所得的性质，又要解决同类收入“次”的确定问题，致使税务机关花费大量精力去认定个人收入的各项应税所得项目，然而仍无法非常确切地对收入项目定性；同时，由于分类所得课税模式设计容易产生制度上的漏洞，使纳税人可以通过分解收入、转移类型等方式达到多扣
34、除、减少应税所得、降低税率或获得减免来避税；加之经济制度改革发展的不断深化，新的经营方式、经营收入不断地涌现，相比之下现行的个人所得税征管制度对此的适应性显得十分滞后，各类人员的工资和其他收入随着市场经济发展成倍地递增，但对这部分收入的税收监督却跟不上形势发展的需要，就现行个人所得税征管力量而言是难以实现对个人收入分配全面，有效征管的目标。4借鉴西方经验，改革所得税使其换富于民（一）坚持税收适度调控20世纪8090年代世界税制改革的背后其实是发达国家对市场与国家干预（调控）关系认识深化的过程。20世纪80年代发达国家重视市场机制的作用，减少国家干预，让市场机制充分发挥作用，刺激供给面增长。但是
35、供给面管理是一项长期政策，它并不能从容应付经济发展中出现的所有问题，尤其是短期的需求面问题。这使得20世纪90年代发达国家改变了20世纪80年代的单向调节政策，在重视市场机制、刺激供给的同时，又重新表现了对国家干预的宠爱。这种长短期结合的双向调节机制是西方国家在市场机制和国家干预之间找到的一个均衡点。这个均衡点的确切位置虽因各国国情差异而有所不同，但20世纪90年代没有一个发达国家只青睐其中的一方。世界税制改革的历程表明：市场机制与国家干预各有优缺点；在市场机制发挥基础作用的前提下，国家干预作用的重点应是市场调节失灵和市场调节乏力的领域；两者是相互补充关系而不应是替代关系。美国从20世纪90年
36、代初开始长达110个月的经济增长奇迹，其原动力来自于20世纪80年代里根政府对供给面因素（如科技、教育等）刺激政策的作用，但是离开了20世纪90年代克林顿政府灵活的财政和货币政策，如此长时间稳定而持续的经济增长恐怕也不会发生。我国当前经济增长放慢、失业率上升、产业结构不合理等问题的根源，不是需求问题，而是长期的供给问题。影响供给的原因主要有：企业缺乏创新的动力和压力；科学研究体制缺乏生命力；制度和政策、环境妨碍创新；金融体制市场化程度较低；教育落后。这些问题应主要通过市场机制充分发挥作用来解决，国家干预的作用应当是辅助性的。市场机制与国家调控的关系具体到税收领域，就是税收中性与税收调控的关系。
37、税收中性的实质是“税收应当不扭曲或尽可能少地扭曲市场机制的作用”，其目的是为了“防止税收过度调节”，“建立简化、科学、低税负、低成本的税制”，“提高资源配置效率和税收征收效率”。 西方国家的税制改革在20世纪80年代强调税收中性，而20世纪90年代转向追求税收效率（税收中性与税收调控的结合），这种转变并不意味着税收调控优于税收中性，只是说明税收中性不能独存，应与税收调控互相配合才能达到税收效率。的确，纯粹的税收中性是不存在的，但税收中性的现实意义在于我们应防止税收过度调控，保证市场机制发挥基础性作用。西方税制改革的实践充分说明，税收中性只有和税收调控互相配合才能达到税收效率的境地。同我国的宏观
38、调控一样，税收调控也存在着众多的“越位”与“缺位”。前者如“税收万能论”的种种表现，后者如税收调控在调节分配、保护环境、引导产业结构升级等方面的力有未逮。西方国家的税制改革经验表明，我们一方面应按法律要求取消过度的税收干预，保证市场正常运行；另一方面又应发挥税收调控的作用，保持税收适度调控。（二）完善个人所得税制度与西方发达国家相比，我国个人所得税45%的最高税率近期可能并不高，特别是在我国没有开征遗产税以及财产税并不完善的情况下。我国当前通货膨胀率低，9档税率虽比发达国家平均值多一些，但负效应并不明显。但是，我国个人所得税制度仍存在着诸多必须加以改进的方面，借鉴西方发达国家税制改革经验，提出
39、如下改进建议：1.采用分类综合所得税制。我国的个人所得税虽然是累进税制，但累进效应仅限于工薪收入、劳务报酬所得以及个体工商户生产、经营所得和企事业单位承包、承租经营所得部分，其他所得由于分类所得税模式下实行比例税率，所以累进程度相当低。因此个人所得税调节收入分配的功能并没有发挥出理论上的效果。要完全解决分类所得税制的这种弱累进性，最好的办法是采用综合所得税制。但综合所得税制对征管水平的要求很高，这也是发展中国家个人所得税制较少采用这种模式的原因。我国目前个人所得税超过50%的税款流失， 使得我们对我国目前的征管能力难以表示出乐观态度，同时纳税人的纳税意识也普遍不强，这都限制了当前采用综合所得税
40、制。权衡利弊，适合我国目前以及今后相当长时间国情的是分类综合所得税制。首先实行分类源泉扣缴，以保证税收收入，其次年终综合申报，汇总所得，统一扣除，多退少补。2.扩大税基。采用“综合税基”在我国尚不现实，但是我们应将各种货币化的收入纳入个人所得税税基。个人所得税税基的确定方法不是列举法，而应是排除法，除了明确规定的免税项目以外的个人所得都应计入所得税税基。3.调整扣除项目，提高扣除额。目前的状况是工薪收入、劳务所得扣除数额低，没有反映出社会经济状况的变动，如基本生活费支出、教育支出、医疗支出增加等变化。由于工薪阶层收入来源单一，月综合收入800元的扣除额使过多的工薪阶层人员进入纳税人的行列，显然
41、不符合我国现状，更违反了个人所得税调节高收入的目的。由于当前我国个人所得税在税收收入中的比重相当小，所以我们对个人所得税的注意力更多地放在它的收入功能上，忽略了它的调节功能。虽然个人所得税是一个有潜力的税种，但发展中国家人均收入不高的现实决定了个人所得税的收入功能不会太突出。税制发展完善的目的不是单纯为了自身制度的完善而是为了服务经济。针对我国当前收入分配差距拉大，但人均收入又不高的情况，调节收入分配功能比收入功能显得更重要。与其他国家相比，我国个人所得税的扣除标准不但数额低，而且形式单一。国外特别是发达国家除了有标准很高的基本扣除外，还有其他诸如儿童、教育、老人等扣除或补贴。我国经济的市场化
42、提高了人们的收入，也增加了人们的基本生活费支出，应适当提高个人所得税扣除标准，并在以后年度内，根据基本生活费支出的变动而灵活调整。目前，确定扣除标准的影响因素主要有：养老、教育、住房以及医疗等基本生活支出。鉴于我国较低的人均收入水平，我国社会保障制度的成熟和完善将需要相当长的时间，所以在制订扣除标准时考虑这些因素是很有必要的，从长远来看这将有利于缓解社会保障体系的压力，增加经济发展的推动力。4.加强征管，防止税款流失，维护公平。我国个人所得税收入比重如此之低，除了税源不足外，一个重要的原因就是征管不力。征管不力的后果，一是税款流失，二是把大部分税负都压在了实行源泉控管的工薪阶层身上，破坏了横向
43、和纵向公平。当前加强征管的重点应放在基础建设上，具体包括：保证存款实名制发挥作用并建立收入登记制度，这是个人所得税制度存在的前提；加强社会协税功能，建立银行、证券、房地产、期货等部门向税务机关报送个人收入、储蓄、交易的信息资料制度；推进征管的现代化，特别是建立税务机关自己的或与其他部门共享的个人收入状况数据库等。（三） 改革企业所得税制度我国企业所得税税率最高为33%，从世界范围来看，税率并不高，但与周边国家相比，税率有些偏高。我国企业所得税收入比重比较小，其税制方面的原因主要是优惠过多和税制方面的其他问题。对此提出以下改革建议：1.统一内外资企业所得税制度。废除内资企业的计税工资规定，统一内
44、外资企业的扣除标准，统一折旧处理方法和年限规定。统一内外资企业的税收优惠，消除由于两者间税收优惠差异而导致的资源低效配置现象，制订税收优惠的依据应由资本来源改为产业标准。2.统一并降低小企业的企业所得税税率。我国企业所得税除33%的税率外，还有27%和18%两档低税率，分别适用于年纳税额在10万元（含10万元）以下和3万元（含3万元）以下的企业。对会计核算不严格的小企业采用两档照顾税率容易导致企业避税、逃税行为的发生。建议统一两档税率（27%和18%）并降低税率，以促进小企业的发展。3.改革税收优惠政策。（1）建立产业政策导向与地区发展战略导向相协调的所得税优惠制度。资金短缺现在已不是我国经济
45、发展的主要瓶颈，所以，企业只要达到产业标准，不论内资、外资均可享受优惠。另外我国区域性经济发展不平衡要求改变过去的地区优惠格局，因此应尽快建立产业优惠和地区优惠相结合的机制，向先驱产业和西部地区倾斜。（2）税收优惠方式应由单一性向多样性转变。我国目前的优惠多数采用减免税额等事后优惠形式。这种形式易造成税款流往国外，并且不利于企业进行设备更新、技术改造、科技开发和风险投资，还易诱使企业将更多的目光放在减免税上。目前国际上流行的优惠形式主要有加速折旧、投资抵免、放宽科技费用扣除、亏损结转及再投资退税等形式，其效果好于直接减免。我国应适时借鉴采用这些方式。（3）由中央集中制定税收优惠法规，建立税式支
46、出预算，使税收优惠政策规范化、法制化，使其具有确定性、统一性、稳定性和可预测性。（四） 参考文献（1） 郭庆旺世界性税制改革的现实思路（上、下）（载涉外税务2001年第23期）。（2） 王劲颖国际税制改革：公司所得税税率下降趋势及其一体化进程兼论税率一体化进程对跨国公司资本汇回决策的影响（载当代财经2001年第2期）。（3） 夏杰长21世纪世界税制改革的背景、困境与对策（载世界经济2000年第5期）。（4） 朱 青欧盟国家税制存在的问题及发展前景（载涉外税务2000年第11期）。（5） 慕继丰、冯宗宪、郭根龙全球化中的财政税收政策及公共开支（载世界经济2000年第5期）。（6） 张 威、崔惠玉译影响OECD国家未来税收政策的因素（载税收译丛1999年第3期）。（五） 结论日前；国务院同意发改委关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见，意见涉及到研究实施个人所得税制度的改革，这对于我国进一步研究和改革征税制度无疑具有重大的推动作用。随着客观经济条件的变化和我国税收征管水平的提高，为适应市场经济发展的要求，我国个人所得税制度的改革已经拉开了帷幕，我们必须以这次税制改革为契机，制定出一套适合我国国情、适合市场经济需要的个人所得税体系，以充分发挥其功能作用，维护社会稳定，保持经济增长，增加财政收入，促进社会主义市场经济健康运作。