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1、第第6 6课课西方的文官制度西方的文官制度国家制度与社会治理国家制度与社会治理 第二单元第二单元 官员的选拔与管理官员的选拔与管理 现在各国的考试制度差不多都是学英国的，穷源溯流，英国的考试制度，原来还是从现在各国的考试制度差不多都是学英国的，穷源溯流，英国的考试制度，原来还是从我们中国学过去的。我们中国学过去的。孙中山孙中山 【课标要求【课标要求】了解中国科举制与西方近代文官制度的渊源关系，知道西方近代文官制度的了解中国科举制与西方近代文官制度的渊源关系，知道西方近代文官制度的特点特点以及对近现代中国公务员制度的影响。以及对近现代中国公务员制度的影响。文官：文官：西方国家的文官一般特指在政府
2、行政部门任职的事务官（负责具体事务），他们西方国家的文官一般特指在政府行政部门任职的事务官（负责具体事务），他们既是维护资产阶级统治的工具，也担负着管理社会公共事务的职能。英国是西方最早建立既是维护资产阶级统治的工具，也担负着管理社会公共事务的职能。英国是西方最早建立文官制度的国家。文官制度的国家。文官制度：文官制度：文官制度又称公务员制度文官制度又称公务员制度 ，就是由国家法律或法令规定的各级文官的分类、，就是由国家法律或法令规定的各级文官的分类、考考 试、录试、录 用、考核、奖惩、传递、培训、晋升、调动、解用、考核、奖惩、传递、培训、晋升、调动、解 职、退休、保障等一系列规职、退休、保障等
3、一系列规章制度和管理制度章制度和管理制度 。 在现在意义上的文官及文官制度形成之前，西方国家文职官员的演进大体上都经历在现在意义上的文官及文官制度形成之前，西方国家文职官员的演进大体上都经历了三个阶段：即中古时代君主专制时期的了三个阶段：即中古时代君主专制时期的恩赐官爵制；恩赐官爵制；工场手工业时期先后出现了资产工场手工业时期先后出现了资产阶级的阶级的权贵制度权贵制度与与政党分肥制；政党分肥制；工业革命后工业革命后, ,随着社会经济的发展，社会环境功能发生的随着社会经济的发展，社会环境功能发生的新变化新变化, ,文职官员阶层也发生了巨大的变化，到文职官员阶层也发生了巨大的变化，到1919世纪中
4、期以后，在西方各国才陆续形成世纪中期以后，在西方各国才陆续形成了了现代意义的文官制度现代意义的文官制度。 孙刚孙刚西方文官制度浅析西方文官制度浅析 中古后期至近代早期的官员任用中古后期至近代早期的官员任用一、中古时期的官员任用时期时期社会背景（特征）社会背景（特征）官员任用方式官员任用方式官员任用特点（弊端）官员任用特点（弊端）中古中古时期时期西欧形成以封君、西欧形成以封君、封臣封臣为基本特征为基本特征的封建制度；的封建制度；王权王权与与基督教会基督教会长长期并立期并立西欧社会管理主要依靠西欧社会管理主要依靠教教士士和和封建领主封建领主中古中古后期后期随意随意性（或缺乏制度化）；性（或缺乏制度
5、化）；私人私人性（官员只是为国王和显性（官员只是为国王和显贵服务，类似于仆从）贵服务，类似于仆从）（3 3）封闭性（统治阶级内部）封闭性（统治阶级内部）（4 4）时代性（政教合一）时代性（政教合一）材料一：17世纪中叶以前国家官吏由国王任命，官吏的选用和升迁凭门第出生和对国王的忠诚。民族国家民族国家逐渐形成，逐渐形成，国王权力国王权力逐步扩大，逐步扩大，需要处理的事务越需要处理的事务越来越多来越多实行实行恩赐官职恩赐官职制制：君主：君主和贵族将官职赏赐给下和贵族将官职赏赐给下属的任官制度。它是封属的任官制度。它是封建君主制度下普遍存在建君主制度下普遍存在的一种任官现象。的一种任官现象。二二 、
6、近代早期的官员任用、近代早期的官员任用中古后期至近代早期的官员任用中古后期至近代早期的官员任用17171818世世纪，资本纪，资本主义制度主义制度建立时期建立时期欧美国家逐渐建立起欧美国家逐渐建立起资本主义制度资本主义制度个人恩惠制个人恩惠制: :统治集团统治集团将官职作为礼品或商将官职作为礼品或商品，私相授受品，私相授受西方内阁西方内阁制和政党制和政党政治形成政治形成时期时期时期时期社会背景（特征）社会背景（特征）官员任用方式官员任用方式官员任用特点（弊端）官员任用特点（弊端）（特点）（特点）少数人或集团少数人或集团掌握着官掌握着官员的任免权；员的任免权；（弊端）官职私相授受，导致（弊端）官
7、职私相授受，导致营营私舞弊私舞弊、卖官鬻爵卖官鬻爵等政治乱象频发等政治乱象频发（弊端）执政党瓜分国家权力的做（弊端）执政党瓜分国家权力的做法不但造成法不但造成腐败腐败泛滥，还严重泛滥，还严重影响影响政府工作的政府工作的连续连续性和性和稳定稳定性，降低性，降低了行政效率了行政效率（光荣革命后）执政的大地主贵族和大资产阶级也享有恩赐权，这些人往往利用手中的权力向求职者索取佣金。不学无术游手好闲之徒充斥官场宦海。西方内阁制和政党西方内阁制和政党政治逐步形成政治逐步形成实行实行“政党分肥政党分肥制制”：执政党一般执政党一般把公职当把公职当作某政党执政后的战作某政党执政后的战利品进行瓜分。利品进行瓜分。
8、到19世纪，英国的两党制日益成熟，内阁开始由在竞选中获胜的政党组成。于是哪一个政党在竞选中获胜上台执政，就把各种官职作为胜利果实进行公开分赃，分给他们的支持者。所以每次执政党的更替和内阁的变迁，都要引起政府人员的大换班，使政府工作混乱。历史历史因素因素：西方传统选官制度带来腐败低效、周期性政治动荡等弊端。西方传统选官制度带来腐败低效、周期性政治动荡等弊端。材料二：工业革命带来的生产力水平的大提高导致政府管理职能的膨胀，政府面临着许多新课题等新的社会事务的管理，以发挥政权的杠杆作用。经济基础的变化必然要求上层建筑做出调整。工业资产阶级经济实力的猛增使其政治要求增加建立一个廉洁而高效的政府从政治上
9、促进英国经济的发展，提高国民生活水平。 -鲍红信英国近代文官制度的建立上层建筑上层建筑政府职能扩大政府职能扩大+ +工业资产阶级提出政治诉求工业资产阶级提出政治诉求经济基础经济基础（工业革命使得生产力提高）工业革命使得生产力提高）亟需新的职业官僚亟需新的职业官僚体系体系现实因素现实因素经济政治：工业革命后，生产力经济政治：工业革命后，生产力的发展及工业资产阶级力量壮大的发展及工业资产阶级力量壮大( (代议制的完善代议制的完善),),要求改革选官制度；要求改革选官制度；材料四：随着材料四：随着“天赋人权天赋人权”、“人人生而人人生而平等平等”思想深入人心，人们要求平等参与思想深入人心，人们要求平
10、等参与政府工作的愿望日益强烈。于是，向社会政府工作的愿望日益强烈。于是，向社会开放政府公职、改革官员录用制度以建立开放政府公职、改革官员录用制度以建立廉洁高效政府的呼声日益高涨。廉洁高效政府的呼声日益高涨。思想上：启蒙思想的影响和教育程度的提高思想上：启蒙思想的影响和教育程度的提高现实因素现实因素材料：材料：“当我接受联合国的邀请来中国向诸位讲文官制度的时候，我是深感惊讶的。当我接受联合国的邀请来中国向诸位讲文官制度的时候，我是深感惊讶的。因为在我们西方所有的政治学教科书中，当谈及文官制度时，都把它的创始者归于因为在我们西方所有的政治学教科书中，当谈及文官制度时，都把它的创始者归于中国。中国。
11、” 1983，美国人事署长艾仑，美国人事署长艾仑坎贝尔坎贝尔外部因素外部因素 中国的科举制提供了借鉴中国的科举制提供了借鉴催化剂（英国）催化剂（英国）克里米亚战争克里米亚战争u历史历史因素因素：西方传统选官制度西方传统选官制度带来腐败低效、周期性政治动荡等带来腐败低效、周期性政治动荡等弊端弊端。 （民族国家）（民族国家）u现实原因：现实原因：（1 1）经济政治上：工业革命后，生产力的发展及）经济政治上：工业革命后，生产力的发展及( (代议制的完善代议制的完善) )工业资工业资产阶级力量壮大产阶级力量壮大, ,要求改革选官制度（即要求改革选官制度（即工业革命的推动工业革命的推动）；）；（2 2）
12、思想上：）思想上：启蒙思想启蒙思想的影响和的影响和教育程度教育程度的提高的提高u外部因素：外部因素：中国的中国的科举制科举制提供了提供了借鉴借鉴u催化剂（英国）催化剂（英国）：克里米亚战争：克里米亚战争（根本原因）（根本原因）西方文官制度西方文官制度是随着资本主义政治、经济不断发展而逐步建立和是随着资本主义政治、经济不断发展而逐步建立和发展起来的，发展起来的， 是是工业社会发展到一定阶段的产物。任何制度的产工业社会发展到一定阶段的产物。任何制度的产生都是一定时代的产物。生都是一定时代的产物。1.1.英国文官制度建立的过程英国文官制度建立的过程阅读教材，梳理英国文官制度的形成过程（阅读教材，梳理
13、英国文官制度的形成过程（18C18C初、初、19C19C初、初、18551855、18701870）事务官：事务官：即文官，包括常务次官直至一即文官，包括常务次官直至一下的一般政府工作人员，负责具体事务，下的一般政府工作人员，负责具体事务，不受党派影响，长期任职。不受党派影响，长期任职。政务官：政务官：包括大臣和政务次官包括大臣和政务次官或政务秘书，他们与内阁共进或政务秘书，他们与内阁共进退。退。1818世纪初世纪初，限制官员当选为下院议员，限制官员当选为下院议员1919世纪初世纪初，设立常务次官，设立常务次官两官分途两官分途作用：作用：实现了政治和管理的区分，既维持了代议制下政党轮流执政的特
14、点，又保证了政府实现了政治和管理的区分，既维持了代议制下政党轮流执政的特点，又保证了政府工作的稳定性和持续性工作的稳定性和持续性1.1.英国文官制度建立的过程英国文官制度建立的过程1818世纪初世纪初，限制官员当选为下院议员，限制官员当选为下院议员1919世纪初世纪初，设立常务次官，设立常务次官18541854年克里米亚战争问题年克里米亚战争问题提供契机提供契机18551855年建立文官委员会年建立文官委员会18701870年最终确立年最终确立重难拓展重难拓展 回顾英国文官任用制度的发展的整个历程，我们不难发现，它有着自己鲜明的特点，回顾英国文官任用制度的发展的整个历程，我们不难发现，它有着自
15、己鲜明的特点，渐进性的特点。英国文官任用制度从产生之日起，就伴随着时代前进的步伐，在不断渐进性的特点。英国文官任用制度从产生之日起，就伴随着时代前进的步伐，在不断地发展、变化着。不同的时期，都有某些过时的旧制度退出历史舞台，也有某些适应地发展、变化着。不同的时期，都有某些过时的旧制度退出历史舞台，也有某些适应形势需要的新制度产生出来。但这些变化都是徐缓渐进式的，这样，旧制度在消失之形势需要的新制度产生出来。但这些变化都是徐缓渐进式的，这样，旧制度在消失之前，总有一段逐步萎缩、蜕化期，新的文官任用制度在诞生之前，也基本上都有一段前，总有一段逐步萎缩、蜕化期，新的文官任用制度在诞生之前，也基本上都
16、有一段逐步孕育和成长时期。这样的制度变迁，相对平稳，避免了很多不必要的社会动荡。逐步孕育和成长时期。这样的制度变迁，相对平稳，避免了很多不必要的社会动荡。范文超英国文官任用制度变迁初探范文超英国文官任用制度变迁初探以新制度经济学为视角以新制度经济学为视角英国文官制度的发展经历了一个由浅入深、由简单到复杂、由低级到高级的英国文官制度的发展经历了一个由浅入深、由简单到复杂、由低级到高级的不断完善的不断完善的过程；过程；制度的改革具有制度的改革具有渐进性、长期性、艰巨性以及连续性渐进性、长期性、艰巨性以及连续性，任何一个制度在形成过程中都有，任何一个制度在形成过程中都有继承、都有创新。继承、都有创新
17、。通过英国文官制度确立及发展的进程，我们得出什么认识？通过英国文官制度确立及发展的进程，我们得出什么认识？2.2.其他资本主义国家其他资本主义国家文官制度的建立文官制度的建立u美国：美国：“政党分肥制政党分肥制” ” 文官制度文官制度 18811881年，因分官不均，新任总统加菲尔德年，因分官不均，新任总统加菲尔德被刺杀。被刺杀。 18831883年，美国国会通过了年，美国国会通过了美国文官法美国文官法，建立建立了了文官制度。文官制度。1881年美国总统加菲尔徳被杀u其他国家：第二次世界大战后，法国、德国和日本等国的文官制度也最终其他国家：第二次世界大战后，法国、德国和日本等国的文官制度也最终
18、建立起来。建立起来。由于西方各国政治、经济、文化背景的不同，其文官考试制度也有各自的特点。由于西方各国政治、经济、文化背景的不同，其文官考试制度也有各自的特点。美国美国侧重侧重专才，专才，考试内容侧重考试内容侧重专业性和实用性专业性和实用性。德国德国文官考试则兼收并蓄英、美之长，注重文官考试则兼收并蓄英、美之长，注重通通专结合专结合，第一轮考试着重考基础知识和基本素质，第二轮考试着重实际运用能力。，第一轮考试着重考基础知识和基本素质，第二轮考试着重实际运用能力。法国法国文文官考试官考试严格分等级严格分等级，受行政系统的控制较大，与法国传统上中央集权体制有关，受行政系统的控制较大，与法国传统上中
19、央集权体制有关 姚琦姚琦略论西方主要国家文官考试制度略论西方主要国家文官考试制度1.1.西方文官制度的特点西方文官制度的特点材料：材料：u各种录用考试都要以公告通知公开进行，公告必须写明招考的职务、责任、待各种录用考试都要以公告通知公开进行，公告必须写明招考的职务、责任、待遇、资格、遇、资格、 考试科目及时间地点，成绩张榜公布，并通知本人；考试科目及时间地点，成绩张榜公布，并通知本人；u所有公民不因民族、种族、性别、家庭出身、政治面貌、宗教信仰、婚姻状况所有公民不因民族、种族、性别、家庭出身、政治面貌、宗教信仰、婚姻状况等而受歧视，主要以等而受歧视，主要以“品行品行”和和“考试成绩考试成绩”作
20、为衡量标准；作为衡量标准；u文官的录用主要是按考试成绩，并参考个人资历、学历、品德和健康状况来鉴文官的录用主要是按考试成绩，并参考个人资历、学历、品德和健康状况来鉴别优劣别优劣 , , 择优录用。择优录用。姚琦姚琦略论西方主要国家文官考试制度略论西方主要国家文官考试制度 特征一：公开考试和择优录用特征一：公开考试和择优录用u 材料：材料：u 5.5.任何公务人员不因此而承担向政治基金会捐款的义务，也不因此承担提供政任何公务人员不因此而承担向政治基金会捐款的义务，也不因此承担提供政治服务的义务。他们不因拒绝上述捐献和服务而受到歧视。治服务的义务。他们不因拒绝上述捐献和服务而受到歧视。u 6.6.
21、任何公务人员都没有权利利用职权或个人影响去强迫别人或别的团体采取政任何公务人员都没有权利利用职权或个人影响去强迫别人或别的团体采取政治行动。治行动。u 美国文官法（美国文官法（18831883年年1 1月）月）特征二：政治中立和工作隐名特征二：政治中立和工作隐名特征三：职务常任和论功晋升特征三：职务常任和论功晋升材料：材料： 彭德尔顿法在美国历史上，第一次把联邦政府官员分成两个集团彭德尔顿法在美国历史上，第一次把联邦政府官员分成两个集团职业文官与政职业文官与政治官员集团治官员集团划入职业文官行列的行政官员不再是由总统或是部门长官任命，也不再与划入职业文官行列的行政官员不再是由总统或是部门长官任
22、命，也不再与政治家的选举或任命共进退政治家的选举或任命共进退, ,而是终身任职。而是终身任职。-Pendleton Act of 1883R.Basic Documents of American Public Administration: -Pendleton Act of 1883R.Basic Documents of American Public Administration: 1776-1950 M.1776-1950 M.材料材料: : 2. 2.成绩突出的公共服务人员可以得到晋升，能够胜任工作的人员，可以得到最高奖成绩突出的公共服务人员可以得到晋升，能够胜任工作的人员，可以得
23、到最高奖励，以此鼓励公共服务人员勤勉的工作态度和进取心。励，以此鼓励公共服务人员勤勉的工作态度和进取心。 关于建立常任文官制度的报告关于建立常任文官制度的报告“无过失不受免职处分无过失不受免职处分”激励机制激励机制p 公开公平竞争、择优录取公开公平竞争、择优录取p 国家重视，有严格法律保障国家重视，有严格法律保障p 利于国家发展、社会稳定利于国家发展、社会稳定中国中国科举科举制考制考试内试内容容最初为综合性考试，虽着重强调儒家经典著作，但也包括其他科目，如法律、教学和政治时事等。渐渐地，这些考试集中于文体和儒家正统观念。西方西方文官文官制度制度考试考试内容内容分为必考科目和选考科目两种：必考科
24、目有作文、英语、现代或基础经济、普通科学、辅助文字等5门；选考科目有文学、历史、哲学、经济、法律、政治、数学和自然科学等11门，任选6门。同p 封建小农经济的产物封建小农经济的产物p 产生于封建专制社会，受国家最高统产生于封建专制社会，受国家最高统治者直接干预治者直接干预p 受儒家思想影响，考试内容趋于单一受儒家思想影响，考试内容趋于单一p 资本主义经济发展的产物资本主义经济发展的产物p 产生于近代民主社会，不受国王、内产生于近代民主社会，不受国王、内阁控制阁控制p 受启蒙思想影响，考试内容综合多样受启蒙思想影响，考试内容综合多样中西异l 与中国古代科举制的异同点角度角度科举制科举制文官制度文
25、官制度相同相同性质性质官员选拔考试制度、政治组织制度的范畴官员选拔考试制度、政治组织制度的范畴方式方式公开报考、公平竞争、择优录取公开报考、公平竞争、择优录取标准标准才能和品德才能和品德趋势趋势规范化、制度化、体系化规范化、制度化、体系化影响影响追求公平与效益；促使社会流动；有利于社会稳定和发展；都反应了统治阶级的利益和要求；追求公平与效益；促使社会流动；有利于社会稳定和发展；都反应了统治阶级的利益和要求；而且容易滋生官僚习气和僵化现象。而且容易滋生官僚习气和僵化现象。不同不同根源根源封建小农经济的产物封建小农经济的产物资本主义经济发展的产物资本主义经济发展的产物技术技术人才的选拔考试制度人才
26、的选拔考试制度,它既包括对文官（它既包括对文官（政治政治官员）官员）的选拔的选拔,也包括对武官的选拔也包括对武官的选拔(如武举如武举)人事组织制度人事组织制度,它不仅包括官员（政客和官僚分它不仅包括官员（政客和官僚分开）的选拔任命开）的选拔任命,还包括对官员的考核还包括对官员的考核,奖惩等内奖惩等内容容.制度制度封建专制主义中央集权制封建专制主义中央集权制资产阶级民主制资产阶级民主制阶级阶级封建地主阶级封建地主阶级资产阶级资产阶级思想思想儒家思想儒家思想启蒙思想启蒙思想价值取价值取向向万般皆下品惟有读书高；学而优则仕万般皆下品惟有读书高；学而优则仕自由、平等、博爱；公平和效益自由、平等、博爱；
27、公平和效益联系联系中国科举制体现的中国科举制体现的“机会均等机会均等”原则为西方文官制度提供借鉴原则为西方文官制度提供借鉴西方近代的文官制度与中国科举制对比西方近代的文官制度与中国科举制对比2.2.西方文官制度的影响西方文官制度的影响英国文官制度的绝对专业化素养，使得政府能够在最低的差错和最高的英国文官制度的绝对专业化素养，使得政府能够在最低的差错和最高的效率的情况下运转自如。这个制度足以让采用不同制度的其他国家羡慕效率的情况下运转自如。这个制度足以让采用不同制度的其他国家羡慕不已。不已。英玛格丽特英玛格丽特 撒切尔著，李宏强译唐宁街岁月撒切尔著，李宏强译唐宁街岁月阅读上述材料，结合所学谈谈你
28、对西方文官制度的看法？阅读上述材料，结合所学谈谈你对西方文官制度的看法？积极：积极：（1 1）规范了西方国家政府行政部门事务官的选用和管理；）规范了西方国家政府行政部门事务官的选用和管理；（2 2）实现了政治和管理的分离，有利于政府工作的稳定性和）实现了政治和管理的分离，有利于政府工作的稳定性和持续性；持续性；（3 3）促进了国家治理水平的提高。）促进了国家治理水平的提高。（4 4）为世界其他各国文官制度的建立提供了借鉴）为世界其他各国文官制度的建立提供了借鉴消极：消极：（1 1）容易滋生容易滋生官僚习气和僵化现象官僚习气和僵化现象； （2 2）文官人数增多，加大国家文官人数增多，加大国家财政负担；财政负担； （3 3）官员层次增加，影响政府官员层次增加，影响政府工作效率工作效率。西方文官制度概念确立背景形成过程特点影响启示小结