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1、国外审计动态第3期（总第244期） 审计署审计科研所 2009年4月3日美国代理审计长多德罗就问题资产救助计划向国会的证词增强监督救市资金的透明度和责任 我很高兴今天能在这里讨论问题资产救助计划（TARP）相关的工作，即关于授权财政部通过金融稳定办公室（OFS）斥资七千亿美元对由金融机构持有的问题资产进行购买和投保。如你们所知，财政部获准授权来应对这场威胁到美国银行系统稳定和许多金融机构偿付能力的金融危机。经济稳定紧急法案于2008年10月3日批准问题资产救助计划，要求美国审计署至少每60天要汇报监督问题资产救助计划行动状况的调查结果。审计署还负责审计金融稳定办公室的年度报表并对履行这些监督职
2、责中所发现的任何问题发布专项审计报告。为了履行这些监督职责，审计署已经组建了多学科领域的工作小组，其多种技能包括金融市场与公共政策分析师、会计师、律师和代表审计署综合资源实力的经济学家。此外，审计署也正在有针对性地利用新员工、反聘退休人员的相关专业知识和外部专家，建设自己内部的技术专业知识。这项法案还设立了另外的监督机构，即国会监督小组（COP）和问题资产救助计划特别监察长（SIGTARP），它们也负有报告的职责。审计署正在协调它与国会监督小组和问题资产救助计划特别监察长的工作，并正与这两个机构的官员会面，以便协调监督工作和分享相关信息。这些会晤有助于确保我们的合作是恰当的而不是重复的。 今天
3、的陈述主要根据2009年1月30日的报告，其次是依据经济稳定紧急法案进行的。陈述涵盖了到2009年1月23日，作为问题资产救助计划的一部分所采取的监督行动，及有关审计署在2008年12月2日报告中提出九项建议的后续行动。陈述还提供了一些有关最近发展动态的其他信息，包括财政部最新的财政稳定计划。依据此项法案，审计监督工作正在进行之中。 正如报告所指出的，陈述的重点在（1）根据问题资产救助计划开展审计监督活动的性质和目的；（2）金融稳定办公室努力向新政府过渡和其聘用工作人员、利用新承包商、及制定新的内部控制制度的状况；（3）问题资产救助计划的初期绩效指标。为了做好这项工作，我们审查了有关问题资产救
4、助计划成本的文件，包括合同、协议、指南和法规条例。我们还会见了金融稳定办公室、承包部门、联邦政府机构以及接受政府救市资金的八大金融机构的官员们。我们计划继续监督报告中所强调的这些问题，也要对将来和正在进行的资本购置以及其他最近实施的、作为问题资产救助计划一部分的交易（例如对花旗集团和美国银行的资产担保），和对问题资产救助计划其他方面的状况进行监督。审计署根据公认政府审计准则从2008年12月到2009年2月实施了这项绩效审计。这些准则要求我们计划和执行这项审计，以便获得充分恰当的证据，为审计目标的调查结果和结论提供合理的依据。美国审计署相信，所获得的这些证据为我们的调查结果和结论提供了合理的依
5、据。 一、概述 财政部已经宣布了一些力图稳定金融市场的新计划，但是在这期间，大多数的计划活动仍然要籍其资本收购计划（CPP）进行。截止2月19日，财政部已经支付了大约3000亿美元的问题资产救助计划资金，大约1960亿美元用于资本收购计划。财政部最近宣布了金融稳定计划，其中概述了一系列应对金融危机、恢复美国金融和住房市场信心，房主支付能力及稳定性计划、以及减轻住房赎回压力和维护住房的措施。自审计署发布首份报告以来，财政部也采取了许多重要措施来落实审计署的九条建议。然而，自发布首份审计报告以来，由于时间期限较短的原因，我们还在继续确定需要财政部持续关注问题资产救助计划中的一些领域。因此，审计署在
6、最近的报告中建议财政部继续采取行动，进一步提高救市计划的透明度和责任，并更明确地阐明和沟通救市计划的战略愿景。因此，我们建议财政部： 1扩大每月对20家最大银行的资本收购计划调查的范围，包括收集一些信息，至少是所有参与该计划机构的信息； 2确保今后的资本收购计划协议，包括有使财政部能更好地跟踪资本注入使用情况的机制，和设法从现有的资本收购计划参与者中获取类似信息； 3制定程序，以确保遵循所有资本收购计划的规定，包括那些与限制分红和股票回购限制有关的规定； 4对问题资产救助计划的明确愿景和要如何同心合力执行所有单个项目以实现其愿景目标的沟通。这个愿景应当包括维护住房的各项行动。一旦明确了这个愿景
7、，财政部就应当对其部门所需要的技能和能力做出文件规定； 5继续尽快聘用所需的工作人员，执行和监督问题资产救助计划； 6尽快地努力确保有足够的、经过适当培训的工作人员可以派去监督所有承包商的执行救市计划的情况。特别是对于按工时材料定价的合同和转向固定价格协议的监督，如果可能，按照计划要求要逐渐使它更加明确； 7制定一个全面监督问题资产救助计划的内部控制制度，包括政策、程序和项目计划活动指南，切实保证可以满足救市计划的各项目标和要求； 8制定和执行一项定义明确的违纪风险评估程序，这个程序对于监督救市计划的执行情况和确定业已宣布的救市计划可能存在资金不足的任何风险来说都是至关重要的； 9对当前存在着
8、利益冲突的减灾计划进行审查并重新协商，必要时，要增强特殊性和与临时利益冲突的新规定相一致，采取进一步措施监管利益冲突和加强执行减灾计划。 根据审计署的建议，财政部在它最近宣布的金融稳定计划中，对提高新计划的透明度和责任将要采取的一些措施进行了概述。但是，财政部依然面临着许多挑战，第一，审计署在首份报告中强调了财政部缺乏对资本收购计划投资的监督和报告，并建议其采取强有力的措施，确保参与的金融机构在使用资金方面，要符合资本收购计划的目的而且要遵守这项计划的要求，例如，高管薪酬和分红。鉴于审计署的建议，财政部已经完成了对20家最大金融机构的初步调查，以便于对贷款和其他活动进行监督，并宣布计划按季度对
9、所有金融机构上报的监测数据进行分析。对这些最大的金融机构来说，虽然每月的调查是向增加透明度和提高责任性方面迈出了一大步，但审计署仍然认为有必要采取更多的行动，以便于更好地确保所有参与的金融机构对其使用的项目资金负责任。第二，财政部仍然在制定一项制度，以确保遵守资本收购计划的规定，包括高管薪酬、分红和回购股票，但对于检查出违反规定的行为和采取强制性措施方面，它的计划还尚未最后敲定。第三，审计署注意到，财政部在明确和沟通问题资产救助计划的总体战略愿景方面已经取得点进展，但需要继续解决各金融机构、产业的特殊需要。这种缺乏足够的明确性，已经使财政部与国会、金融市场和公众的有效沟通能力趋于复杂化。因此，
10、财政部宣布了一项应对缓解房屋赎回权和维护住房的计划，而且财政部提出了有关其金融稳定新计划的详情报告，这样，它应对金融危机的战略步骤可能就会变得更加清晰。 财政部已经在采取积极步骤，通过补充工作人员和加快招聘进程，以确保平稳过渡到新政府。然而，它仍然面临着困难，需要提供具有竞争力的薪酬，以便吸引有技能的职员。此外，在新政府的领导下，鉴于这项计划的形成性质和修改的可能性，财政部还要确定金融稳定办公室未来长期的组织需要。另外，根据审计署关于合同监督的建议，财政部已经通过跟踪成本、计划和执行情况，以及要求对监管合同的工作人员进行培训来加强这种监督。 然而，正像审计署原先所建议的，财政部需要继续确定和缓
11、解签订合同中的利益冲突。同样，金融稳定办公室也使用了一种框架，用于组织、制定和执行有关问题资产救助计划活动的内部控制制度。这与审计署的建议是一致的。但是正如审计署在一月份的报告中所指出的，它还尚未执行有关违纪风险评估程序。 最后，考虑到这项计划行动是最近才进行的，而且报告所获得的数据存在时间滞后的事实，计划执行还没有到能看到许多方面重大结果的时候。即便有更多的时间和更好的数据，要区分问题资产救助计划活动的重大影响与其他经济力量的作用仍然很困难。审计署已确认的信贷市场指标证实，在审计署十二月至一月的报告期间，在银行间、抵押贷款和企业债券市场，信贷成本都在下降。相反，在银行同业拆放市场的风险意识已
12、在下降，而在公司债券和抵押贷款市场上好像没有太大的变化。然而，因为应对当前危机已经和正在采取的各种措施，这些活动的任何变化都会直接对问题资产救助计划带来影响。这些指标可以说明对问题资产救助计划的影响，单项指标或一组指标都不能最终确定对问题资产救助计划的影响。 二、财政部继续把重点放在资本收购计划，其他计划也已制定或在进行中 财政部继续把重点放在资本收购计划，其他计划也已制定或在进行中，如表一所示，截至2009年2月19日，财政部已经斥资2500亿美元，其中约80分配到了资本收购计划中，大约注资1960亿美元用于收购416家金融主管机构的优先股。财政部已经开始收到资本收购计划和其他项目中资本收购
13、的股息。据财政部说，截至2009年2月17日，它已收到大约24亿美元。表1：截止2009年2月19日问题资产救助计划资金分配情况（单位：十亿美元）项目 分配情况资本收购计划 196.0系统重要金融机构救助计划 40.0目标投资计划 40.0长期资产支持证券贷款 0.0汽车产业融资计划 23.7花旗银行集团资产担保 0.0美国银行资产担保 0.0总计 299.7 最初，财政部批准1250亿美元收购九家最大的公共金融机构，联邦银行监管机构和财政部认为这九家金融机构是金融体系运作的重要系统。当时，这九家金融机构控制着美国银行大约 55的资产。随后，又收购了不同规模（按总资产）和类型的合格金融机构。如
14、审计署在一月份报告所指出的，虽然为数不多的私营控股金融机构和社区发展金融机构（CDFI）也接受了资金，但大多数接受资本收购计划资金的机构都是国营控股机构。 根据审计署先前要求财政部增强它的能力，以确定这些金融机构是否按照法案的目的在使用这些救市款，和建立机制以监管其遵守救市计划规定的建议，财政部已经采取了许多重要措施来更好地报告和监管资产收购计划。然而，它还需要做更多的工作。首先，财政部已经开始调查最大的金融机构，监督其贷款和其他活动，并宣布计划对所有金融机构上报的季度监测数据进行分析。虽然每月的调查对最大金融机构的透明度和责任来说是很大的进步，但审计署仍然认为，有必要采取进一步的行动，更好地
15、确保所有参与救市计划的金融机构对其资金的使用负起责任。如果不能更多地掌握所有参与者的信息资料，财政部就无法及时地更多了解到这些金融机构变化的情况，这可能会限制财政部新成立的分析小组掌握这些金融机构使用问题资产救助计划资金和效果的能力。另外，如果不能确保未来的资本收购计划协议，包括能让财政部跟踪资产注入使用情况的一项机制，和设法从当前资本收购计划参与者那里获取类似的信息资料，财政部可能很难确定金融机构使用资金的方式是否符合问题资产救助计划的目的。因此，审计署建议，财政部应扩大拟定的每月调查资本收购计划的范围，至少要包括收集所有参与机构的一些信息资料。审计署还建议它应确保未来的资本收购计划协议，包
16、括一种能让财政部跟踪资产注入使用情况的机制，和设法从当前资本收购计划参与者那里获取类似的信息。审计署将继续监督财政部的监管工作和在未来工作中审批程序的一致性问题。 其次，财政部还在继续采取措施，加强其计划对遵守协议规定的监管，例如限制高管薪酬、分红和股票回购等。这些措施包括任命一名临时行政监察长。然而，对于检查出违反这些规定和采取强制措施上，财政部还没有最后敲定它的计划。如果没有一个结构更加完善的机制来确保遵守所有资本收购计划的规定，随着更多的金融机构参与这项救市计划，确保遵守此计划各方面的规定将变得更重要和更具有挑战性。财政部在它最近宣布的金融稳定计划中，要求接受未来政府资金的银行对妥善使用
17、这些资金负起责任，通过（1）更加严格的限制贷款、分红和高管薪酬和（2）加强对公众的报告。此外，财政部正在起草新条例，执行2009年美国恢复与再投资法案中对高管薪酬的规定。审计署还将继续对财政部制定的制度加以监督，以确保遵守其协议和按照其新计划履行更多的监管与责任。 在提高问题资产救助计划的透明度上，财政部继续在取得一些进展，并在几个星期前宣布了它关于剩余问题资产救助项目资金的计划。审计署在2008年12月的报告中，首次提出了财政部与国会、金融市场和公众就问题资产救助计划进行战略性沟通的效率问题。这些问题在1月份给国会调查小组的报告中又进一步予以强调，其中也提到财政部关于问题资产救助计划战略的相
18、似问题。对审计署有关沟通战略的建议，财政部表示它已经注意到许多公开的报告、证词和讲话。然而，即使对这些条款项目全部进行审查，审计署发现财政部有关问题资产救助计划的战略愿景仍然不是十分明确。例如，财政部一开始提出了从金融机构收购全部抵押贷款和住房抵押贷款证券的战略，但又改变了方向，从金融主管机构中做资本投资转变到选择国际社会为其发展的方向。然而，一旦财政部确定资本注入最好是收购整个抵押贷款和住房抵押贷款证券时，它并没有明确说明各种计划，譬如资本收购计划（CCP）、系统重要性金融机构救助计划（SSFI）和目标投资计划（TIP）是如何共同发挥作用来帮助稳定金融市场的。例如，虽然附带了更加严厉的规定，
19、财政部已经在根据资本收购计划以及系统重要性金融机构救助计划和目标投资计划，利用类似于注资的方式来稳定健康的金融机构。而且，除了认为选择目标投资计划的金融机构能筹集私营资本之外，系统重要性金融机构救助计划与目标投资计划也都具有相似的选择标准。财政部在2008年12月还制定了汽车产业融资计划，以避免国内汽车行业的混乱给国家经济造成系统性风险，并且向两家汽车公司和两家向消费者提供汽车贷款的融资公司，而非其他行业的融资公司提供贷款。最终，同一家金融机构可能有资格参与多个救助项目，至少有两家金融机构（花旗集团和美国银行）当前已经参与了一个以上的救助计划，这样对财政部实施问题资产救助计划的战略愿景会产生更
20、多的疑虑。其他行动也对财政部的战略提出更多的问题。例如，财政部在制定此项计划的前几周，就宣布首家金融机构在目标投资计划之列。同样，仅仅制定了资产担保计划，财政部就宣布它将根据这一计划担保资产，而这项计划的许多细则尚未制定。自从1月份审计报告发布以来，针对要求财政部明确问题资产救助计划愿景的审计建议，财政部已经采取了两项重要行动。2月10日，财政部宣布金融稳定计划，这项计划概述了一系列应对金融危机和恢复美国金融与住房市场信心的措施。这项计划似乎是一种旨在通过重新启动对消费者和企业的信贷流通，加强金融机构和向房主及小型企业提供援助来解决信贷危机的办法。2月18日，财政部推出它的房主支付能力与稳定性
21、计划，这项计划，部分是以问题资产救助计划的资金为基础的。该计划将使用750亿美元的问题资产救助计划资金来调节高达三、四百万房主的贷款，以避免潜在的房屋赎回权。该计划还包括其他一些内容，其中包括一项倡议，就是帮助另外四、五百万持有房地美和房利美自有的或担保贷款的房主，按当前市场利率再次融资房贷。审计署将继续对财政部制定和实施的计划进行监督。此外，审计署还将对这项计划涉及需要明确有关问题资产救助计划的愿景和说明个别项目计划要如何同心合力实现其愿景进行评估。 三、设立金融稳定办公室的工作正在进行之中 财政部在其建设管理基础设施，包括聘用、监管签约合同和内部控制方面已经取得了进展。然而，有关金融稳定办
22、公室的聘用工作仍在进行之中。财政部正在努力改进其对承包商的监督，其内部控制制度的制定仍在进行中。 1在聘用工作方面，财政部已采取了一些措施，帮助在向新政府过渡期间及之后，保持金融稳定办公室继续发挥其领导作用，这是审计署首份报告中重点强调的一个方面。特别是，财政部要确保临时行政职位的补缺以保证平稳过渡并利用直接聘用授权和各种其他任命，让许多职业性工作人员尽快到委员会履行职能。自2008年12年发布审计报告以来，截止今年1月26日，金融稳定办公室的总人数已从48名增至到90名雇员，其中包括 固定员工从5人增至38人。自从上次发布审计报告以来，虽然取得了一些进展，但许多将要为组织的长期需要提供服务的
23、临时性与合同性员工尚未明确。由于问题资产救助计划是去年10月首先制定的，迄今已经增加了许多新项目，项目活动可能要根据新政府的要求来扩大或变更，审计署意识到财政部这时可能会发现它很难确定金融稳定办公室的长期组织化需要。然而，这种在组织中保留机构知识的考虑将是至关重要的。 2财政部利用现有合同的灵活性，已使其能够尽快签署协议并授权这些合同来支持问题资产救助计划。虽然说授权的灵活性是必要的，但是对合同商的执行情况如果没有充分的监管，财政部使用的工时材料合同可能有加大浪费政府资金的危险。尽管财政部已经加大了它对承包商的监管力度，但财政部自身已经认识到，它的合同主管技术代表认证和使用工时材料定价仍然是需
24、要关注的高风险问题。另外，虽然财政部已经采取了重大措施，最近发布了一项临时管制，对审查和解决新合同与金融机构之间利益冲突的程序进行了阐述，但它仍然要对此前发布的合同和协议进行审查，以确保符合新规定。审计署认为，这是一个全面完整体系中的必要组成部分，以确保充分地认识到所有的冲突并妥善加以应对。 3金融稳定办公室已经采用了一个工作框架，组织、制定和实施其有关问题资产救助计划活动的内部控制制度。金融稳定办公室计划利用这个工作框架制定具体的政策，促使愿景沟通获得实现，和进行遵循内部控制准则和政策情况的评价。而且，还要制定全面监管问题资产救助计划活动的书面政策和程序或实施一项有关违纪风险评估程序。 4审
25、计署对这些领域都提出了更多的建议。审计署特别建议财政部继续尽快地聘用所需要的人员，实施和监管问题资产救助计划。对签订合同的监督，审计署建议财政部尽快地努力确保有足够的和经过适当培训的工作人员可以派去监督所有承包商执行救市计划的情况，特别是对于按工时材料定价的合同和转向固定价格协议的监督，如果可能时，按照计划要求要逐渐使它更加明确。审计署还建议财政部重新审查并重新协商当前存在着利益冲突的减灾计划，必要时，要增强特殊性和与临时利益冲突的新规定相一致，采取进一步的措施来监管利益冲突和实施减灾计划。最后，审计署建议财政部，除了制定一个全面的内部控制制度以外，还要制定和实施一项定义明确的违纪风险评估程序
26、，因为这种程序对于监管计划实施的状况，和确定业已宣布的项目资金不足的任何潜在风险是必不可少的。审计署将继续对金融稳定办公室的招聘工作、签约实务以及它所执行的内部控制制度进行监督，这对问题资产救助计划的有效性是至关重要的。 四、评估问题资产救助计划对信贷市场的影响和经济继续具有挑战性 鉴于计划行动仅是最近才进行的事实，而且可用数据的报告还存在时间滞后的情况，要在很多领域看到该计划实施的重大结果仍然为时过早。即使有更多的时间和更好的数据，要区分其他经济力量的作用和问题资产救助计划活动的影响仍然很困难。一些指标表明自去年12月发布报告以来，在银行业、抵押贷款和企业债券市场中，信贷成本在下降。但是，虽
27、然银行同业拆放市场业对风险的认知度也在下降，但在公司债券和抵押贷款市场，其变化并不算太大。最后，正如去年12月报告所指出的，这些指标可能说明问题资产救助计划的影响，但是因为应对当前危机已经采取和正在采取的各种措施，单一指标或一组指标都不可能最终确定该计划的影响。这些活动包括美国监管机构协调的努力，即协调美国联邦储蓄保险公司、联邦储备系统管理委员会、联邦住房金融管理局以及各金融机构的行动，以减轻丧失住房抵押贷款的赎回权。例如，抵押贷款利率大幅调低后不久，美联储就宣布将斥资5千亿美元购买住房抵押贷款证券，凸显在问题资产救助计划之外的各种政策可以对信贷市场产生重要的影响。 审计署将继续改进和监督这些指标。另外，审计署计划在审计工作中利用财政部的调查数据，评估资产回购计划对贷款活动所产生的变化。审计署承认该数据具有一定的局限性因为其唯一性，主要是自行报告而且难以把握标准。不管怎样审计署都认为它在未来的分析中是有价值的。资料来源：wwwgaogov编译：审计科研所 柴娜琳校对：审计科研所 崔孟修主题词：美国 问题资产 救助计划 审计证词 报：署领导。 送：各省、自治区、直辖市审计厅（局）及科研所，南京审计 学院，署机关各单位，各特派员办事处，各派出审计局。 发：本所所领导、各处，存档。 共印180份 编辑：张荣 审核：崔振龙 签发：刘英来