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1、第二章第二章 公共政策分析公共政策分析2-1 政策分析概述政策分析概述2-2 政策分析的发展政策分析的发展2-3 政策分析的研究途径政策分析的研究途径2-4 政策分析人员政策分析人员关于公共政策分析的理解关于公共政策分析的理解l历史进入21世纪，人类社会面临更多、更为复杂的难题，如环境、人口、健康、能源、交通、教育、贫困、犯罪等。社会的变化与发展对公共政策的制定与执行提出了更高的要求，同时也有力地促进了公共政策分析学科的形成和职业的发展。l从目前情况看，政策分析的费用在各国政府预算中所占比重越来越高，介入和参与政策分析工作的部门和人员也越来越多。公共政策分析已经成为当代社会科学中发展速度最快、
2、最富有研究活力的学科之一，并逐渐形成了一整套日趋完善的理论和方法体系。l公共政策分析是什么？它具有哪些类型和特征？应该怎样进行公共政策分析？公共政策分析到底能不能发挥作用？政策分析人员是做什么的？在哪些机构里可以发现他们的身影？他们都有什么样的学科背景？他们主要关注哪些问题？这些问题都是进入政策分析领域必须面对的问题。本章内容试从概念角度对这些问题作一些基础性的阐述。 2.1 政策分析概述政策分析概述l2.1.1 政策分析的由来（政策分析的由来（1） 政策是一个古老的话题，政策分析却是一个政策是一个古老的话题，政策分析却是一个全新的领域。在全新的领域。在20世纪世纪40年代末和年代末和50年代
3、初，年代初，一些政治学家把微观经济学多年来对效率问题一些政治学家把微观经济学多年来对效率问题进行分析研究的方法运用于社会政治领域，建进行分析研究的方法运用于社会政治领域，建立了政策分析的基本框架，并在此基础上创立立了政策分析的基本框架，并在此基础上创立了政策科学。了政策科学。 2.1.1 政策分析的由来（政策分析的由来（2）l政策分析的前期准备要涉及问题的确认和资料的收集，政策分析的最终目的是为决策者提供决策的依据。这种政策分析从20世纪50年代开始首先在军事领域得到运用，而在社会一般决策领域的普及则是20世纪60年代的事情。l在这个时期，美国的兰德公司（Rand orporation）和其他
4、一些以政策分析为主要工作的机构都是以这种政策分析的理念开展其研究工作的。这类基于理性原则的政策分析（投入产出分析）在政策分析领域影响甚大，它构筑了现代政策分析的基础架构。2.1.1 政策分析的由来（政策分析的由来（3）l在实际操作过程中，人们很难把政策分析仅限于政策在实际操作过程中，人们很难把政策分析仅限于政策方案的选择过程，而不考虑政策过程的其他环节。方案的选择过程，而不考虑政策过程的其他环节。l随着政策科学的不断发展，对政策分析一词的解释出随着政策科学的不断发展，对政策分析一词的解释出现了多种不同的版本，各种学派所强调的研究重点也现了多种不同的版本，各种学派所强调的研究重点也存在很大的差异
5、。的确，社会的发展和变化不可能完存在很大的差异。的确，社会的发展和变化不可能完全按照人为设计的逻辑进行，所以，学科发展过程中全按照人为设计的逻辑进行，所以，学科发展过程中出现概念问题的多元化现象也就不足为奇了出现概念问题的多元化现象也就不足为奇了l政策分析的范围目前看似已扩展到影响政策制定和执政策分析的范围目前看似已扩展到影响政策制定和执行过程的诸多因素，人们视其为行过程的诸多因素，人们视其为“在政策领域创造、在政策领域创造、沟通和应用社会知识的复杂过程沟通和应用社会知识的复杂过程”。当政策分析一词。当政策分析一词被用作学科名称时，它所代表的含义则更为广阔。被用作学科名称时，它所代表的含义则更
6、为广阔。2.1.1 政策分析的由来（政策分析的由来（4）l公共政策关注的是社会和公众的问题，那么这公共政策关注的是社会和公众的问题，那么这些问题是怎样被定义和构建的？它们又是如何些问题是怎样被定义和构建的？它们又是如何进入政府政策议程的？政府对此做了些什么和进入政府政策议程的？政府对此做了些什么和没有做什么？为什么要这么去做或为什么不这没有做什么？为什么要这么去做或为什么不这么去做？这么做会有什么样的结果？为什么会么去做？这么做会有什么样的结果？为什么会有这些结果？怎样对政策进行评估和修正？怎有这些结果？怎样对政策进行评估和修正？怎样进行贯彻和执行？样进行贯彻和执行？l这种对于公共政策本质、起
7、因和结果的研究构这种对于公共政策本质、起因和结果的研究构筑了当今公共政策分析的主流。筑了当今公共政策分析的主流。2.1.2 政策分析的定义政策分析的定义l“政策分析政策分析”（policy analysis）、）、“政策科政策科学学”(policy sciences)和和“公共政策公共政策”（public policy）是几个经常用来表示政策研究领域的术语。）是几个经常用来表示政策研究领域的术语。 l一般意义上说，公共政策分析也就是公共政策研究。一般意义上说，公共政策分析也就是公共政策研究。在规范的意义上，公共政策分析构成了公共政策的方在规范的意义上，公共政策分析构成了公共政策的方法论或技术工
8、具，贯穿于公共政策的全过程。法论或技术工具，贯穿于公共政策的全过程。l其基本功能在于应用人类社会一切可能的知识、理论、其基本功能在于应用人类社会一切可能的知识、理论、方法、技术以及直觉、判断力、创造力等能力及潜能，方法、技术以及直觉、判断力、创造力等能力及潜能，正确的制定公共政策和有效地执行公共政策。正确的制定公共政策和有效地执行公共政策。 关于政策分析，有以下的几个经典定义：关于政策分析，有以下的几个经典定义：l奈格尔和戴伊的定义对奈格尔和戴伊的定义对“政策分析政策分析”作了最广义的理解，作了最广义的理解，将它等同于将它等同于“政策科学政策科学”，他们的定义明显地反映了拉斯，他们的定义明显地
9、反映了拉斯韦尔和德洛尔所提倡的政策科学传统；韦尔和德洛尔所提倡的政策科学传统；l奎德和邓恩等人对政策分析作了次广义的理解，将奎德和邓恩等人对政策分析作了次广义的理解，将“政策政策分析分析”看做一种应用性的（社会科学）学科，强调使用科看做一种应用性的（社会科学）学科，强调使用科学研究方法去解决社会问题，产生政策相关知识或信息，学研究方法去解决社会问题，产生政策相关知识或信息，其范围涉及从问题发现到问题解决的整个过程；其范围涉及从问题发现到问题解决的整个过程；l小麦克雷和巴顿等人则对小麦克雷和巴顿等人则对“政策分析政策分析”作了较狭义的理解，作了较狭义的理解，即认为政策分析主要研究备选方案的评估和
10、选择；即认为政策分析主要研究备选方案的评估和选择；l而韦默尔等人则强调政策分析的职业化方向，即而韦默尔等人则强调政策分析的职业化方向，即“政策分政策分析析”以当事人为方向，并突出政策分析与价值（观）的相以当事人为方向，并突出政策分析与价值（观）的相关性。关性。政策分析的界定政策分析的界定l国内倾向于采用奎德和邓恩等人的次广义的政国内倾向于采用奎德和邓恩等人的次广义的政策分析概念；策分析概念；l将将“政策分析政策分析”定义为：定义为：一个应用性的社会科学研究领域，它采用各种研究一个应用性的社会科学研究领域，它采用各种研究或论证方法，产生和转变与公共政策相关的信息，或论证方法，产生和转变与公共政策
11、相关的信息，以便帮助决策者或当事人发现和解决公共政策问题。以便帮助决策者或当事人发现和解决公共政策问题。政策分析所涉及的是整个政策过程。政策分析所涉及的是整个政策过程。 2.1.3 政策分析的学科性质政策分析的学科性质l1 政策分析是一个跨学科的、应用性的研究领域。政策分析是一个跨学科的、应用性的研究领域。l2 政策分析既是方法论，又是艺术。政策分析既是方法论，又是艺术。l3 政策分析涉及的是从问题发现到问题解决的整个政策分析涉及的是从问题发现到问题解决的整个政策过程。政策过程。 l4 政策分析不仅是描述的，而且是规范的。政策分析不仅是描述的，而且是规范的。 2.1.4 政策分析的基本特征政策
12、分析的基本特征l理论与实践的结合理论与实践的结合 l复杂的学科背景复杂的学科背景l多架构的研究方法多架构的研究方法l广阔的研究领域广阔的研究领域2.1.5 政策分析的基本类型政策分析的基本类型l 前期分析与后期分析前期分析与后期分析l 研究型分析与快速分析研究型分析与快速分析2.1.6 政策分析产生的必然性及其意义政策分析产生的必然性及其意义l政策分析产生的必然性政策分析产生的必然性政策分析是人类社会发展的必然产物。政策分析是人类社会发展的必然产物。 政策分析的兴起与当代人类所面临的共同问题以及各国所面政策分析的兴起与当代人类所面临的共同问题以及各国所面临的特殊问题有关。临的特殊问题有关。科学
13、技术及其方法得以迅速发展，为解决社会问题提供了新科学技术及其方法得以迅速发展，为解决社会问题提供了新的方法、技术或工具。的方法、技术或工具。l研究政策分析的现实意义研究政策分析的现实意义研究政策分析是提高决策科学化、民主化的迫切需要。研究政策分析是提高决策科学化、民主化的迫切需要。 研究政策分析是市场经济发展的迫切需要。研究政策分析是市场经济发展的迫切需要。研究政策分析是深化我国政治体制及行政体制改革，加强我研究政策分析是深化我国政治体制及行政体制改革，加强我国民主政治建设的迫切需要。国民主政治建设的迫切需要。 2.2 政策分析的历史发展与未来方向政策分析的历史发展与未来方向l2.2.1 政策
14、分析的历史发展政策分析的历史发展l政策分析研究溯源 l政策研究源远流长，几乎与人类文明同样古老。随着文明的出现政策研究源远流长，几乎与人类文明同样古老。随着文明的出现尤其是阶级和国家的产生，就需要处理大量公共的或社会的问题，尤其是阶级和国家的产生，就需要处理大量公共的或社会的问题，因此就必须有政策研究活动，通过相应的研究程序和方法，产生因此就必须有政策研究活动，通过相应的研究程序和方法，产生政策相关知识。随着人类社会的发展，作为一种专门化活动的政政策相关知识。随着人类社会的发展，作为一种专门化活动的政策研究以及研究者的角色地位，政策相关知识产生的程序和方法策研究以及研究者的角色地位，政策相关知
15、识产生的程序和方法会发生相应的变化。会发生相应的变化。l当人类文明进化到这样的阶段，即人类开始自觉地反思知识与行当人类文明进化到这样的阶段，即人类开始自觉地反思知识与行动的关系，追求政策相关知识的时候，政策科学及政策分析就发动的关系，追求政策相关知识的时候，政策科学及政策分析就发端了。端了。l拉斯韦尔认为，分析公共政策的专门程序的出现拉斯韦尔认为，分析公共政策的专门程序的出现“与文明相对突与文明相对突然地从自发的部落或氏族社会中的出现然地从自发的部落或氏族社会中的出现”和和“世界历史中城市文世界历史中城市文明的扩展和分化有关明的扩展和分化有关”。政策分析研究溯源政策分析研究溯源 l政策科学并不
16、是突然降生的，它经历了漫长的历史孕政策科学并不是突然降生的，它经历了漫长的历史孕育时期。育时期。l古代和中世纪的政策研究思想和经验是政策科学的早古代和中世纪的政策研究思想和经验是政策科学的早期思想源泉，近现代经验研究的成长、应用社会科学期思想源泉，近现代经验研究的成长、应用社会科学的成长及其职业化是政策科学发展中的重要事件，而的成长及其职业化是政策科学发展中的重要事件，而近现代社会科学对政策研究理论和方法的讨论则构成近现代社会科学对政策研究理论和方法的讨论则构成当代政策科学的先导。当代政策科学的先导。l随着第二次世界大战后社会政治经济和科技的发展，随着第二次世界大战后社会政治经济和科技的发展，
17、最终导致了政策科学的诞生。最终导致了政策科学的诞生。政策科学运动（政策科学运动（1）l拉斯韦尔的拉斯韦尔的“政策方向政策方向”。l拉斯韦尔被誉为拉斯韦尔被誉为“现代政策科学的创立者现代政策科学的创立者”。他在。他在政策科学政策科学中的中的“政策方向政策方向”一文，首次对政策科一文，首次对政策科学的对象、性质和发展方向做出规定，奠定了该学科学的对象、性质和发展方向做出规定，奠定了该学科的基础。在拉斯韦尔看来，政策科学具有跨学科性、的基础。在拉斯韦尔看来，政策科学具有跨学科性、民主、未来取向和全球观点等基本特征。民主、未来取向和全球观点等基本特征。l拉斯韦尔的政策科学理论构成政策科学发展的第一个拉
18、斯韦尔的政策科学理论构成政策科学发展的第一个里程碑，指明了社会科学中的政策科学方向，深刻地里程碑，指明了社会科学中的政策科学方向，深刻地影响了后来美国的影响了后来美国的“政策科学运动政策科学运动”。政策科学运动（政策科学运动（2）l德洛尔的政策科学德洛尔的政策科学“三部曲三部曲”。德洛尔是现代政策。德洛尔是现代政策科学发展上的另一个关键人物。他在科学发展上的另一个关键人物。他在19681971年年短短的几年里，出版了政策科学的短短的几年里，出版了政策科学的“三部曲三部曲”：公公共政策制定检讨共政策制定检讨（1968年）、（政策科学构想）年）、（政策科学构想）（1971年）、年）、政策科学进展政
19、策科学进展（1971年）。在这年）。在这些著作中，他继承和发展了拉斯韦尔的政策科学理论，些著作中，他继承和发展了拉斯韦尔的政策科学理论，对政策科学的对象、性质、理论和方法等问题作了进对政策科学的对象、性质、理论和方法等问题作了进一步具体而详尽的论证，使政策科学的一步具体而详尽的论证，使政策科学的“范式范式”趋于趋于完善，从而形成了拉斯韦尔完善，从而形成了拉斯韦尔德洛尔的政策科学传德洛尔的政策科学传统。统。政策科学运动（政策科学运动（3）l政策科学的兴起。到了政策科学的兴起。到了20世纪世纪70年代中期，拉斯韦年代中期，拉斯韦尔所倡导的政策科学或社会科学的政策研究方向在美尔所倡导的政策科学或社会
20、科学的政策研究方向在美国已体制化了，特别是它已成为美国大学的一个独立国已体制化了，特别是它已成为美国大学的一个独立的社会科学的科研与教学领域。的社会科学的科研与教学领域。l同时，政策科学的职业化也有相当的规模，政策分析同时，政策科学的职业化也有相当的规模，政策分析家已成为一种官方的职业描述，而进行政策分析的专家已成为一种官方的职业描述，而进行政策分析的专门单位已在联邦政府、各州和一些市建立起来，特殊门单位已在联邦政府、各州和一些市建立起来，特殊的政策研究团体也发展起来。在的政策研究团体也发展起来。在20世纪后半期，政策世纪后半期，政策科学及政策分析作为一个知识型产业迅速发展起来。科学及政策分析
21、作为一个知识型产业迅速发展起来。从政策科学到政策分析（从政策科学到政策分析（1）l政策分析范式的出现。在拉斯韦尔政策分析范式的出现。在拉斯韦尔德洛尔的政德洛尔的政策科学传统中，策科学传统中，政策分析只是政策科学的一个组成部政策分析只是政策科学的一个组成部分。分。然而，正是这个以量化分析为主导的政策分析传然而，正是这个以量化分析为主导的政策分析传统在政策科学运动中取得迅速的发展。这导致了许多统在政策科学运动中取得迅速的发展。这导致了许多学者离开拉斯韦尔学者离开拉斯韦尔德洛尔的传统，转而提倡作为德洛尔的传统，转而提倡作为一门应用社会科学学科的独立的政策分析。一门应用社会科学学科的独立的政策分析。l
22、其实，如果这种朝着政策分析的新方向只是给政策科其实，如果这种朝着政策分析的新方向只是给政策科学传统加上检验备选方案的严格程序的话，那么，这学传统加上检验备选方案的严格程序的话，那么，这种转变也可以看作是对已经确立起来的政策科学传统种转变也可以看作是对已经确立起来的政策科学传统的一种一致的和潜在的有用补充。的一种一致的和潜在的有用补充。从政策科学到政策分析（从政策科学到政策分析（2）l理性途径与非理性途径之争。在理性途径与非理性途径之争。在20世纪世纪50、60年代年代乃至整个乃至整个70年代的政策科学运动中，政策分析的成长年代的政策科学运动中，政策分析的成长最引人注目，尤其突出的是政策分析的途
23、径或方法的最引人注目，尤其突出的是政策分析的途径或方法的争论。争论。l按照一些西方学者的看法，这种争论是围绕理性的途按照一些西方学者的看法，这种争论是围绕理性的途径与非理性的途径而展开的。径与非理性的途径而展开的。理性途径即全面理性模式，它以系统分析为缩影；理性途径即全面理性模式，它以系统分析为缩影；非理性途径则是强调全面理性的局限性或不可能性。非理性途径则是强调全面理性的局限性或不可能性。这两种观点提供了当代政策分析不同途径的鲜明对照，特别这两种观点提供了当代政策分析不同途径的鲜明对照，特别是它们构成政策分析的经验分析方向和新多元主义方向的区是它们构成政策分析的经验分析方向和新多元主义方向的
24、区别。别。从政策科学到政策分析（从政策科学到政策分析（3）l各自的理论前提。这两种途径的各自理论前提可以各自的理论前提。这两种途径的各自理论前提可以概括如下：概括如下：l纯粹的理性模式的特征是，以认同系统分析作为元理纯粹的理性模式的特征是，以认同系统分析作为元理论，以统计经验主义作为方法论，以价值的最大化作论，以统计经验主义作为方法论，以价值的最大化作为决策标准；为决策标准；l而非理性途径的特征是，以认同多元主义作为元理论，而非理性途径的特征是，以认同多元主义作为元理论，以脉络背景和案例分析作为方法论，以社会合理性以脉络背景和案例分析作为方法论，以社会合理性（利益的整合）作为决策标准。（利益的
25、整合）作为决策标准。l非理性的观点迅速在一般政治科学领域取得支配地位，非理性的观点迅速在一般政治科学领域取得支配地位，而理性传统则在公共行政学领域更有活力。而理性传统则在公共行政学领域更有活力。基本结论：基本结论：l政策科学源远流长，在当代政策科学出现以前，政策科学经历政策科学源远流长，在当代政策科学出现以前，政策科学经历了漫长的孕育时期；了漫长的孕育时期；l从历史上看，政策研究的主要目的是为政策制定者提供政策相从历史上看，政策研究的主要目的是为政策制定者提供政策相关知识或信息，以使他们做出决策。因此，政策科学从一开始就关知识或信息，以使他们做出决策。因此，政策科学从一开始就具有明确的实践方向
26、；具有明确的实践方向；l政策科学的理论、方法和技术在历史上发生过明显的改变。随政策科学的理论、方法和技术在历史上发生过明显的改变。随着近代经验研究的成长，政策科学才变成由自己特殊程序所指导着近代经验研究的成长，政策科学才变成由自己特殊程序所指导的活动，在的活动，在20世纪，定量分析方法不断成长，世纪，定量分析方法不断成长，20世纪五六十年世纪五六十年代之后，政策科学的重心向政策分析倾斜，就反映了这一研究领代之后，政策科学的重心向政策分析倾斜，就反映了这一研究领域的范式转变；域的范式转变；l政策科学及政策分析的进化是伴随着社会经济、政治和文化的政策科学及政策分析的进化是伴随着社会经济、政治和文化
27、的变迁而发生的，古代和中世纪政策研究角色的分化和专门化与城变迁而发生的，古代和中世纪政策研究角色的分化和专门化与城市文明的产生、发展及复杂化有关；近代政策科学研究程序的改市文明的产生、发展及复杂化有关；近代政策科学研究程序的改变则与工业革命、启蒙运动和实验自然科学的产生密切相关；当变则与工业革命、启蒙运动和实验自然科学的产生密切相关；当代政策科学的产生和发展则反映了二战之后人类所面临的复杂问代政策科学的产生和发展则反映了二战之后人类所面临的复杂问题及政府组织的迅速成长。题及政府组织的迅速成长。2.2.2 政策分析的职业化政策分析的职业化l职业化及其标准。职业化及其标准。l政策分析的职业化是指在
28、政府部门、研究机构、咨询政策分析的职业化是指在政府部门、研究机构、咨询公司、大专院校中从事专门的政策分析或政策研究活公司、大专院校中从事专门的政策分析或政策研究活动。动。l职业化具有其标准和过程。为了使一件工作或获得收职业化具有其标准和过程。为了使一件工作或获得收入的活动成为职业，它必须满足一些基本条件：入的活动成为职业，它必须满足一些基本条件：必须有专门的教育培训机构或项目；必须有专门的教育培训机构或项目；在工作描述中，必须有某种表示这种职业的工作，这样的描在工作描述中，必须有某种表示这种职业的工作，这样的描述可以是律师、医生、政策分析者或项目评估者等；述可以是律师、医生、政策分析者或项目评
29、估者等；必须有那些从事这一职业的人自己的组织或专业行会；必须有那些从事这一职业的人自己的组织或专业行会；必须有一种明确的或被认可的职业伦理。必须有一种明确的或被认可的职业伦理。政策分析职业化的现状。政策分析职业化的现状。l政策分析的教育培训已经得到充分的发展。现在，在美国，几政策分析的教育培训已经得到充分的发展。现在，在美国，几乎所有主要的大学都设有公共政策研究生院、研究所或研究生培乎所有主要的大学都设有公共政策研究生院、研究所或研究生培养项目（养项目（program）；在我国，政策分析教育已开始步入正轨。）；在我国，政策分析教育已开始步入正轨。l政策分析的就业者的人数不断增加，政策分析的就业
30、者的人数不断增加，“政策分析者政策分析者”在职业描在职业描述中作为一种正式职业逐渐为人们所接受。在美国，政策分析日述中作为一种正式职业逐渐为人们所接受。在美国，政策分析日益成为一种热门的职业；在我国，目前有大量从事实际政策分析益成为一种热门的职业；在我国，目前有大量从事实际政策分析职业的人员。职业的人员。l在职业化组织方面，政策分析的学术研究团体及职业协会已有在职业化组织方面，政策分析的学术研究团体及职业协会已有相当的规模，这些学术团体或职业协会通过创办期刊、出版论著相当的规模，这些学术团体或职业协会通过创办期刊、出版论著及丛书、举行定期或不定期的学术讨论会来推动政策分析及其职及丛书、举行定期
31、或不定期的学术讨论会来推动政策分析及其职业化的发展。业化的发展。l在职业伦理方面，要形成一整套为所有的或大多数政策分析者在职业伦理方面，要形成一整套为所有的或大多数政策分析者所认同和遵守的职业伦理规范并非易事。然而，这个问题一直是所认同和遵守的职业伦理规范并非易事。然而，这个问题一直是政策科学家或政策分析者争论的热点问题，他们已经提出了一些政策科学家或政策分析者争论的热点问题，他们已经提出了一些值得考虑的意见。值得考虑的意见。 2.2.3 中国政策分析发展综述中国政策分析发展综述l20世纪世纪70年代末年代末80年代初，伴随着我国的改革开放，年代初，伴随着我国的改革开放，西方政策科学传入我国。
32、起初，一些高校学者和实际西方政策科学传入我国。起初，一些高校学者和实际部门的政策研究者注意到了国外社会科学中的这个新部门的政策研究者注意到了国外社会科学中的这个新领域，着手进行介绍、引进和初步的研究工作；领域，着手进行介绍、引进和初步的研究工作；80年年代中期，特别是代中期，特别是1986年，万里在全国软科学工作座谈年，万里在全国软科学工作座谈会上做了会上做了决策民主化科学化是政治体制改革的一个决策民主化科学化是政治体制改革的一个重要课题重要课题的报告，明确提出要做的报告，明确提出要做“政策研究政策研究”这一这一重大课题，促使我国的政策科学研究逐步走上正轨；重大课题，促使我国的政策科学研究逐步
33、走上正轨；l进人进人90年代，我国政策科学发展的重要性和迫切性被年代，我国政策科学发展的重要性和迫切性被越来越多的人所认识，政策科学的研究与教学逐步体越来越多的人所认识，政策科学的研究与教学逐步体制化，它作为我国社会科学研究的新兴领域的地位得制化，它作为我国社会科学研究的新兴领域的地位得以确立。以确立。 中国政策科学发展的成就中国政策科学发展的成就l学术研究取得了积极成果，初步建立起中国政策学术研究取得了积极成果，初步建立起中国政策 科学的理论框架。科学的理论框架。 l学术交流日趋活跃，学科制度化建设初具规模。学术交流日趋活跃，学科制度化建设初具规模。 l政策科学逐步在高校扎根，人才培养的形势
34、喜人。政策科学逐步在高校扎根，人才培养的形势喜人。 l政策科学知识的应用已经起步，政策科学的政策科学知识的应用已经起步，政策科学的 产业化的广阔前景开始展现。产业化的广阔前景开始展现。 中国政策科学研究存在的主要问题中国政策科学研究存在的主要问题l政策科学的宣传普及工作做得不够，政策科学的学政策科学的宣传普及工作做得不够，政策科学的学术价值和实践价值特别是它可以作为决策科学民主化术价值和实践价值特别是它可以作为决策科学民主化的主要支撑学科，它对社会经济的巨大促进作用并未的主要支撑学科，它对社会经济的巨大促进作用并未被人们所充分认识。被人们所充分认识。 l政策科学的学术研究水平不高，学科的基础不
35、牢，政策科学的学术研究水平不高，学科的基础不牢，研究人员的整体素质不容乐观研究人员的整体素质不容乐观 l政策科学的制度化或学科的组织化建设存在诸多困政策科学的制度化或学科的组织化建设存在诸多困难和问题。难和问题。 l对现实政策问题的研究不深，政策科学的应用性、对现实政策问题的研究不深，政策科学的应用性、现实性未能充分体现。现实性未能充分体现。 中国政策科学研究的取向中国政策科学研究的取向l紧密跟踪国外政策科学发展的最新趋势，大紧密跟踪国外政策科学发展的最新趋势，大胆借鉴其新理论和新方法成果胆借鉴其新理论和新方法成果l大力加强政策科学的基本理论和方法论研究，大力加强政策科学的基本理论和方法论研究
36、，迅速提高中国政策科学的学术水平迅速提高中国政策科学的学术水平l全面展开对政策科学分支领域的探索，建立全面展开对政策科学分支领域的探索，建立健全中国政策科学的学科体系健全中国政策科学的学科体系l(4)立足于对中国现实政策问题的调查研究，立足于对中国现实政策问题的调查研究，增强中国政策科学的应用性、现实性和本土化增强中国政策科学的应用性、现实性和本土化补充：政策分析的局限补充：政策分析的局限l美国学者托马斯美国学者托马斯戴伊指出：政策分析能否解决美国的问题？戴伊指出：政策分析能否解决美国的问题？人们实在难以对这个问题作出肯定的回答。人们实在难以对这个问题作出肯定的回答。l无知、犯罪、贫困、种族冲
37、突、不公平、住房问题、健康无知、犯罪、贫困、种族冲突、不公平、住房问题、健康问题、环境污染、人口稠密、生活不幸等，长期困扰着公问题、环境污染、人口稠密、生活不幸等，长期困扰着公众的生活。众的生活。l当然，政府没有借口不去努力解决这些问题，但是发现有当然，政府没有借口不去努力解决这些问题，但是发现有效的解决方案的确是非常困难的。效的解决方案的确是非常困难的。l有几点原因极大地挫伤了人们对于政策分析的热忱。有几点原因极大地挫伤了人们对于政策分析的热忱。1.政府权力的限制政府权力的限制l政府受到许多社会力量的限制，如家庭生活、政府受到许多社会力量的限制，如家庭生活、婚姻状态、儿童抚养、宗教信仰、社会
38、习俗等，婚姻状态、儿童抚养、宗教信仰、社会习俗等，这些力量均不易受到政府权力的左右。这些力量均不易受到政府权力的左右。l即使政府有心介入，也很难实施有效的控制，即使政府有心介入，也很难实施有效的控制，相关的问题的解决可能非常棘手。相关的问题的解决可能非常棘手。2.问题认识上的分歧问题认识上的分歧l在目标与手段、方向与路径的政策讨论中经常会在目标与手段、方向与路径的政策讨论中经常会有冲突产生，当人们难以对问题涉及的内容达成有冲突产生，当人们难以对问题涉及的内容达成共识时，政策分析就难以派上用场。共识时，政策分析就难以派上用场。l当然，政策分析可以对如何达成特定结果提供思当然，政策分析可以对如何达
39、成特定结果提供思路，但它无法决定什么对社会最具价值，政策分路，但它无法决定什么对社会最具价值，政策分析解决不了价值冲突问题。析解决不了价值冲突问题。l换句话讲，如果在价值判断方面缺少共识，那么换句话讲，如果在价值判断方面缺少共识，那么政策分析就无法对政策制定做出太多的贡献。政策分析就无法对政策制定做出太多的贡献。3.人文研究的设计限制人文研究的设计限制l对人类社会进行某种受控制的试验似乎是不太对人类社会进行某种受控制的试验似乎是不太可能的事情。可能的事情。例如，研究人员不可能只为观察教学条件对学习成例如，研究人员不可能只为观察教学条件对学习成绩的影响而命令孩子们进入一所他们不喜欢的绩的影响而命
40、令孩子们进入一所他们不喜欢的“劣劣等学校等学校”学习数年。学习数年。再如，在教学改革中常常会发现孩子们在新的教学再如，在教学改革中常常会发现孩子们在新的教学方法和新的教学计划下皆有上佳的表现，但却很难方法和新的教学计划下皆有上佳的表现，但却很难确定这种行为的变化是因为教学改革的影响还是因确定这种行为的变化是因为教学改革的影响还是因为试验情景的激励。为试验情景的激励。4.人类心理和行为的复杂性人类心理和行为的复杂性l就是因为政策分析人员缺少对个人和群体行为就是因为政策分析人员缺少对个人和群体行为的足够了解，以至于他们没有能力为政策制定的足够了解，以至于他们没有能力为政策制定者提供可信的建议。者提
41、供可信的建议。l管理学领域著名的管理学领域著名的“霍桑实验霍桑实验”，其前期工作，其前期工作之所以以失败告终，就是因为忽视了人类心理之所以以失败告终，就是因为忽视了人类心理和行为的复杂性。后期发现的和行为的复杂性。后期发现的“霍桑效应霍桑效应”告告诉我们：当人意识到自己正在被研究和观察的诉我们：当人意识到自己正在被研究和观察的时候，往往会改变自己的行为。时候，往往会改变自己的行为。5.社会问题的多样性、社会环境的社会问题的多样性、社会环境的 复杂性和科学知识的有限性复杂性和科学知识的有限性l也许造成我们对政策分析持保留态度的最重要原因，就也许造成我们对政策分析持保留态度的最重要原因，就是社会问
42、题的复杂性与人类知识的有限性。绝大多数的是社会问题的复杂性与人类知识的有限性。绝大多数的社会问题都会涉及多个变量，受到多项因素的影响。社会问题都会涉及多个变量，受到多项因素的影响。l因此，政策分析人员往往难以对政策方案进行精确的预因此，政策分析人员往往难以对政策方案进行精确的预测和明确的解释。政策议程中充斥的大量矛盾的建议和测和明确的解释。政策议程中充斥的大量矛盾的建议和相互冲突的提案充分说明了实践经验的不足和科学知识相互冲突的提案充分说明了实践经验的不足和科学知识的缺乏。的缺乏。l尽管有人说，没有建议也要比提出自相冲突的或不正确尽管有人说，没有建议也要比提出自相冲突的或不正确的建议为好，但政
43、策制定者有责任必须要制定政策。因的建议为好，但政策制定者有责任必须要制定政策。因此，在有限的知识范围内采取行动总要比毫无知识或无此，在有限的知识范围内采取行动总要比毫无知识或无所作为要强得多。所作为要强得多。政策分析的局限性政策分析的局限性l毫无疑问，政策分析并不是灵丹妙药，它当然会面毫无疑问，政策分析并不是灵丹妙药，它当然会面临诸多障碍和局限。临诸多障碍和局限。l很多时候，政治性因素会阻止技术性占优势的备选很多时候，政治性因素会阻止技术性占优势的备选方案被选中，政治家往往更关注选举人的意见而不方案被选中，政治家往往更关注选举人的意见而不是政策分析人员的意见。是政策分析人员的意见。l但是，政策分析人员大可不必为此感到苦恼和失望，但是，政策分析人员大可不必为此感到苦恼和失望，一个政策方案政治性占优势或符合多数人的看法并一个政策方案政治性占优势或符合多数人的看法并非就一定是理性上应该去做的事，虽然这两者有时非就一定是理性上应该去做的事，虽然这两者有时也会重合，但政策分析的作用恰恰就在于当两者不也会重合，但政策分析的作用恰恰就在于当两者不重合的时候对此作出正确的预测和分析。重合的时候对此作出正确的预测和分析。政策分析实践政策分析实践 l科尔曼报告与美国教育科尔曼报告与美国教育政策改革政策改革l中国的中国的“大跃进大跃进”运动运动决策的政策分析决策的政策分析