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1、省直管自治 县 ： 完善和发展民族区域自治制度的路径探 索 省直管自治县 ： 完善和发展民族区域 自治制度的路径探索 陈 永 亮 我 国民族自治地方在深化体制改革和城镇化背景 下 ， 面 临着城镇化建设与民族区域自治制 度 兼 容 、 同步全面建成小康社 会 的 发 展 困 惑 ， 需要不断创新体制来完善民族区域自治制 度 。 自 治 县 是 最基层的民族自治地 方 ， 普 通地区 省直管县改革取得的成 效 ， 为 “省 直 管 自 治 县 ”体 制 改 革 提 供 了借鉴 。 本文观察和研究改革过程中不同类型自治县面临 的问 题 ， 解析社会主义市场经济不断 深 入对自治县发展的影 响 ，
2、并 以 宪 法 和 民族区域自治 法 为 依 据 ， 探 讨 “有 条 件 的 地 方 ”省 直 管 自 治县的优越 性 ， 提出以赋权的方 式 有效解决城镇化进程中自治县面临的制度困 惑 ， 为 自 治 机 关 自 治权的进一步落 实 ， 为加快自治县同步全面建成小康社会创造良好条 件 。 关键词 ： 民族区域自治制度 省直管 自治县 作者陈永亮 ，西南大学历史文化学院民族学院讲师 。地址 ：重 庆市 ，邮 编 。 党的十八届五中全会提 出 ， “不断推进理论创 新 、 制度创新等各方面创 新 ， 让创新贯穿党 和 国家一切工 作 ， 让创新在全社会蔚然成 风 ”。 民 族区域自治制度形式的
3、创新和发展一直是 马 克思主义民族理论中国化研究 的 重点和难 点 。 民族区域自治理论要与时俱 进 ， 制 度也要不 断 发展和完 善 。 学术界有关完善和发展民族区域自治制度形式的研究主要集中在以下两个方面 。 一是关 于 “民族自治 市 ”的 研 究 。 年 月召开的 中国民族理论学会顾问座谈会 上 ， 一些学者提出了关于建立自治市问 题 ， 指出国 务 院曾 规定城市人口和工业产值等达到一定 的 条件时 ， 可建市 ， 而自治州 、 自治县达到条件 时 ， 由 于 宪 法 没 有自治市的规定而不能建 市 ， 为 了体现民族平等原则和政 策 ， 应做出相应规 定 ： 自治州 、 自治县具
4、备建市条件 的 ， 在自治权不 变 的情况 下 ， 增加享受 同 级市的待 遇 。 至于名 称 ， 可 待将来修 改 宪 法 时 再 考 虑 。 世 纪 以 来 ， 主张设 立 “民族自治 市 ”的呼声不断增 高 。 金炳镐等提 出 ， 国家应该通过设 置 “民族自治 市 ” 本文 系 年 重 庆 市 社 会 科 学 规 划 项 目 “重 庆 市 直 管 自 治 县 与 完 善 民 族 区 域 自 治 制 度 研 究 ”（ 项 目 编 号 ： ） 、 中 国法学 会 年度部级法学研究课 题 “省 直管自治 县 ： 贯 彻落 实 民族区域自治 法 的 有效路 径 ”（ 项 目 编 号 ： ） 的
5、阶段性研究成果之一 。 中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报，人 民出版社 年 版 ，第 页。 参见田幸 ：对 实施民 族区 域 自 治 法 的 意 见 和 建 议 中国民族理论学会顾问 座 谈 会 综 述 ，民 族 理 论 研 究 年 第 期 。 民 族研 究 年 第 期 来加快民族地区的城市化发展速 度 ， “民族自 治 市 ”的 设 置可以解决一些民族自治地方发展 的 困局 。 二是关于民族自 治地方省直管的初步探 索 。 解佑贤等分析 了 “强 县扩 权 ”、 财 政 “省 直 管 县 ”改革与民族区域自治体 制 （ 主要 是 自治 州 ） 的冲 突 ， 提 出应尽快修 改
6、、 完 善 民 族区域自 治 法 ， 创新自治地方形 式 ， 细化自治地方自治 权 ， 重新调整 、 划分省 、 州 、 县三级权力 ， 逐级放权 等 对 策 建 议 。 易顶强等认 为 ， 民族自治地方可开 展 “扩 权强 县 ”体 制改 革 ， 促 进县域经济的 发 展 ， 为将来推 行 “省直管 县 ”体 制改革积极 准备条件和奠定社会基 础 。 何晓 芳 、 陈 永 亮 、 刘 玲 在 年中国民族理论年会上发表论 文 ， 通过 对 辽宁省自治县的调 研 ， 分 析自治县实现省 直 管 的理论和可行 性 。 刘玲还专门针 对 “省直管县 与民族区域自治制 度 的相容性等问 题 ”进 行
7、了相关理论探 讨 。 此外 ， 国外学者也 从制 度 形 式创 新角度探讨民族区域自 治 制 度 。 马 丽 雅 （ ） 等从法律事实和区 域自治制度设计问题上探讨中国民族区域自治的问题 。 上野稔弘 和小林正典等通过对 民族区域自治法 的两 次法律文本修订进行对比分析 ， 探 讨民族区域自 治制度形式创新 。 “省直管自治县体 制 ”研究是基于民族区 域 自 治制度形式创新理念下的进一步探 索 ， 是 贯 彻落实习近平总书记关 于 “要坚持和完善民族区域自治制 度 ， 把 宪 法 和 民族区域自治 法 的 规定落实 好 ”要求的具体实 践 。 本文通过观察和研 究改革过程中不同类型自治县面临
8、的 问 题 ， 探讨计划经济和市场经济体制转型过程 中 自治县县域 管理面临的问 题 ， 以 宪 法 和 民 族 区域自治 法 为依据 ， 论 证 “有条件的地 方 ”省 直管自治 县体制改革的优越 性 ， 探 讨通过赋权 方 式解决城镇化进程中自治县面临的制度困 惑 ， 保障自治县自治机关自治权的落 实 ， 加快自治 县 同步全面建成小康社会的进 程 。 一 、 省直管自治县探索及理论分析 自治县是我国最基层的民族自治地方 。 全国 个自治县 （ 旗 ）， 总面积达 万平方公 里 ， 占全国民族自治地方总面 积的 ； 有 万少数民族人口 ， 约 占全国少数民族人口总 数的 ； 实行区域自治的
9、少数民族多达 个 ， 地位特殊 ， 举足轻重 。 从其所处行政层级上 参 见金炳 镐 、 田 烨 ： 新世纪中国民族区域自治制度创新的一个亮 点 “民 族自 治 市 ” ， 西北民族大学学 报 年第 期 。 参 见解佑 贤 、 胡 祥 华 、 田 孟 清 ： “强 县扩 权 ”、 财 政 “省 直管 县 ”之下的自治州地位 问 题 研 究 ， 黑龙江民族丛 刊 年第 期 。 参见易顶 强 、 陈 国 芳 、 邢 敏 ： 民 族自治地 区 “省 直管 县 ”体 制改革新 探 ， 法 学杂 志 年 第 期 。 参见陈永亮 ：中国民族理论学会隆重纪念民族区域自治法颁布 周 年，民 族论坛 年 第 期
10、。 参见刘玲 ：省直管民族自治县 ：民族自治地方行政体制改革路径探索，中南民族大学学报 年 第 期。 参 见 ， ， “ ： ， ， ” ， ， ， 。 参见上野稔弘 ：民族区域自治改正 見中国民族法制現状，東 北 研 究 （ ）， 年 ；小 林正典 ：中 国 民族法政 新展開 民族区域自治法 実施規定 制定 中心 ， 一 橋法学 （ ）， 年 。 日 。 国家民族事务委员会编 ： 中央民族工作会议精神学习辅导读本 ， 民 族出版社 年 版 ， 第 页 。 参见王甜 ： 全国民族自治县打赢脱贫攻坚战全面建成小康社会经验交流会在京召开 ， 中 国民族报 年 月 省直管自治 县 ： 完善和发展民族
11、区域自治制度的路径探 索 来看 ， 民 族自治地方政府层级要多于一般地方 。 例如 ， 新 疆维吾尔自治区就存在 级地方政 府 ， 而一般省区只有 级 。 不同省区自治县的行政层级不尽相同 ， 研究省直管自治县体制首先 要根据行政层级对自治县进行类型划分 。 （ 一 ） 行政层级因素下的自治县类型划分 笔者通过对 个自治县 （ 旗 ） 进行分析 ， 得出六种模式的自治县体制管理类型 ， 具体如图 所示 ： 图 自治县的行政管理层级图 一是省 地级市 自治县模式 。 例如 ， 辽宁省 抚顺市 新宾满族自治县 ； 浙江省 丽水 市 景宁畲族自治县 ； 广东省 清远市 连南瑶族自治县 。 二是省 自
12、治州 自治县模式 。 例如 ， 贵州省 黔南布依族苗族自治州 三都水族自治 县 ； 云南省 迪 庆 藏 族 自 治 州 维西傈僳族自治县 ； 四 川 省 凉 山 彝 族 自 治 州 木 里 藏 族 自治县 。 三是自治区 自治州 自治县模 式 。 这 种模式主要体现在新疆维吾尔自治 区 。 例 如 ， 新 疆维吾尔自治 区 昌吉回族自治 州 木垒 哈萨 克自治 县 。 其 中 ， 新 疆维吾尔自治区 伊犁 哈 萨克自治 州 察布察尔锡伯自治 县 、 新疆维吾 尔 自治 区 伊犁哈萨克自治州 塔城地区 和 布克赛尔蒙古自治 县 ， 是比较特殊行政层级 形 式 。 前者由于伊犁哈萨克自治州本身就是
13、副 省 级 ， 直辖察布察尔锡伯自治 县 ， 形成 了 “副省级直管自治 县 ”的模式 ； 后者是四级行政层级模 式 ， 跨越省 级 、 副省级 、 地级 、 县级四 层 。 本种模式的 自 治 县体制改革涉及自治州体制改革的同 步 进行 ， 且涉及地区行政区的体制改 革 ， 故本文暂不讨 论 。 四是自治区 地区 自治县模式 。 例如 ， 新疆 维吾尔自治区 喀什地区 塔什库尔干塔 吉克自治县 。 本种模式涉及地区行政区的体制改革同步进行 ， 故本文暂不讨论 。 五是自治区 地级市 自治县 （ 旗 ） 模式 。 例 如 ， 内 蒙古自治区 呼伦贝尔市 莫力达瓦 达斡尔族自治旗 ； 广西壮族自
14、治区 河池市 环江毛南族自治县 。 六是省 （ 直辖市 ） 自治县模式 。 这种模式主要是由于历史因素影响和行政规划变更因素 而形成 。 由于海南苗族黎族自治州撤州建省 ， 境内全部的县 、 市 、 自治县都由省直管 ， 如海南省 保亭黎族苗族自治县 。 直辖市 自治县模式主要是由于重庆市的行政规划变更因素而形成 的 。由于重庆市变 成 了 直 辖 市 ， 其 市 直 管 自 治 县 的 模 式 得 以 形 成 ， 如 重 庆 市 石 柱 土 家 族 自治县 。 六种类型的自治县体制管理模式都是 在 “省 地级市 自治 县 ”基 本模式的基础 上 ， 受 不 民 族研 究 年 第 期 同因素影
15、响而逐渐形成的 ， 在自治县的法定权力和政策空间 （ 基本建制 、 自治机关自治权等 ） 方 面基本相同 。 差异性主要表现于两个方面 ： 第一 ， 由于行政层级和赋权不 同 ， 自治县享受的经济社会管理权限不 同 。 以县级民宗局 的 “关于民族成份管理的职 能 ”为例 ， 保亭黎族苗族自治 县 （ 海南省 管 ） 享有该项权限并直接审 批 ， 而宽甸满族自治 县 （ 辽宁省丹东市 管 ） 的这项权限需要报市民族事务主管部门审 批 。 第二 ， 上级机关在落 实 民族区域自治 法 的能力方面不 同 。 同样为省 地级市 自治 县 三 级管理 ， 东部沿海省份与西部省份有着一定的差 异 。 例
16、如 ， 个自治 县 （ 旗 ） 中 未制定自 治 条例的 个自治县均在新疆维吾尔自治 区 。 基 于 六种类型中自治县差异性的分 析 ， 行 政层 级 较少 的 “省 自治 县 ”模式赋权空间较 大 ， 各模式有着明显的差异 性 。 （ 二 ） 省直管自治县的科学内涵 省直辖县级行政单 位 ， 亦称省直辖县级行政 区 ， 简称为省直管 县 ， 是指由省 、 自治区政府 直 接管辖 县 、 县级市 、 林区 。 省直管县的发展 类 型包 括 “强 县扩 权 ”、 “扩 权强 县 ”、 “财 政直管 县 ”、 “享受市级经济社会管理权 限 ”等几种类 型 。 “强县扩 权 ”、 “扩权强 县 ”、
17、 “财政直管 县 ”、 “享受 市 级经济社会管理权 限 ”等都 是 “省行政直管 县 ”的过渡形 式 。 有学者认 为 ， 省直管县改革包括 财 权维度的改 革 、 事权维 度 （ 包括经济管理权限和社会管理权 限 ） 的改革和人事权维度的改 革 ， 并 提 出 “强县扩 权 ”和 “扩权强 县 ”都是经济社会管理权限的下 放 ， 只是试点范围确定的依据不 同 ， 但从权力下放的角度来讲是一致 的 ， 不是两种不同的类 型 。 省直管县的几种模式都是不同程度对财权和事权的下放 。 笔者将根据目前我国省直管县 体制的各种模式进行分析 ， 具体如图 所示 。 图 省直管县示意图 不同省份对省直管
18、县的理解不 同 ， 导致了省直管县的组合模式各 异 ， 进而在推进过程中 会 存在差 异 ， 其中省直管自治县更具有特殊 性 。 例如 ， 贵州省试点提出的省直管威宁彝族回族苗 族自治县模 式 ， 就通 过 “财政直管 县 、 扩权强 县 、 享受市级权 限 ”等类型结合形 成 。 贵州省人 民 政 府关于推进省直管 县 （ 市 ） 体制改革试点工作的意 见 （ 黔府发 号 ） 提 出 “赋 予试点 县 （ 市 ） 行使与地级 市 （ 州 ） 相同的经 济 、 社会 、 文化等方面的管理权 限 ”； 而海南省和重庆市的省 直 管自治县模式主要由于相应行政级别的变化而逐步形成 。 参见吴 帅 ：
19、 “省 管 县 ”改革的维度与进 度 ： 基于政策文本的分 析 ， 北京行政学院学 报 年 第 期 。 省直管自治 县 ： 完善和发展民族区域自治制度的路径探 索 “省直管自治县体 制 ”是在省直管县理论 和 民 族区域自治理论兼容前提下提出 的 ， 试 图 探 讨两种理论的结合有利于促进城镇化进程中自治县体制的完善和发 展 。 我国以行政县域的 概 念管理经 济 ， 资源配置等都是根据行政 层 级而 定 。 例 如 ， 县 级政 府 “不 能修建地 铁 、 轻 轨 ”， “不 能 设立三级甲等医 院 ”， “公安编 制 、 海关 、 商检 、 审 批权限也都按县级政府设 定 ”， 这些行政
20、权 限都 与 宪 法 、 民族区域自治 法 中规定的自治县在经 济 、 社会等方面的自主性发展相关权限 不相适 应 。 自治县有促进民族发展和维护民族团结的 职 能 ， 但 自治机关的一些自治权在市管自治 县 的体制下不能得到有效地贯彻落 实 ， 出现 了 “经济社会文化 管 理权 限 ”束 缚 “自 治机关自治 权 ” 的 现象 。 例如 ， 根 据 民族区域自治 法 第三十 六 条的规 定 ， 阜新蒙古族自治县享有设置办 学 形式 、 教学内容等自治权 利 ， 但实际 上 “设置 办 学形 式 、 教 学内 容 ”等 的行政权限在阜新市教 育 局 ， 造成了自治机关自治权利和上级国家 机
21、关的相关 权限 的 “矛 盾 性 ”。 再 如 ， 全 国人民代 表 大会常务委员会执法检查组关于检 查 中华 人民共和国民 族 区域自治 法 实 施情况的报 告 中 指出 ， 上级有关部门在民族地区安排基础设施建设项目投资计划 时 ， 有的还存在要求地方配 套 或者通 过 “项目资金包 干 ”等方式变相要求配套的现 象 。 在财政转移支 付 、 基础设施项目安 排 、 投资政 策 、 教育卫 生 文 化 等 基 本 公 共 服 务 、 税 收 优 惠 等 方 面 ， 还缺乏更具刚 性 约 束力的部 门 规章 。 可见 ， 自治县自治机关自治权受到了上级 有关部门不合理的约束 。 而省直管自治
22、县恰好 能弥补这些方面的不足 ， 突破自治县的经济社会发展权限壁垒 ， 有效地解决县级管理权限与民 族自治法律法规相关权限之间的矛盾 ， 促进自治机关自治权的落实 。 总之 ， 本文主要研究省直管自治县体制如何 从 “省 市 自治 县 ”行政管理体制 向 “省 自 治 县 ”行政管理体制转 变 ， 即 通 过 “强 县扩 权 ”、 “扩 权强 县 ”、 “财 政直管 县 ”、 “享 受市级管理 权 限 ”等手段逐步实 现 “省行政直管自治 县 ”， 对破解自治县自治机关自治权虚置具有一定的启示 意义 。 因此 ， 本 文 “省直管自治 县 ”是指省级人民政府通 过 “强县扩 权 ”、 “扩权强
23、 县 ”、 “财政直 管 县 ”、 “享受市级经济社会管理管理权 限 ”等 手 段进行单 一或组合实 施 ， 拓 展和优化自治机关 自 治权的落 实 ， 减少中间层级信息资源的损 耗 ， 有 效 完善县级民族自治地方的制度建 设 ， 最 终 实 现 “省行政直管自治 县 ”。 二 、 市管自治县体制利弊分析 市县关系通常包括内涵外延和关系向度两个维度 ： 在内涵外延维度方面 ， 包括了狭义上的 市与县政府间的关系 ， 广义上的市与县政府间 的关系 、 市 与县部门间及公务员间的关系 ； 在 关 系向度维度方面 ， 包括纵向 （ 隶属关系 ）、 横向 （ 同级别 关系 ） 和 斜向 （ 不 同级
24、别关系 ）。 市与县 参见陈刚 、吕 福明等 ：省管县改革捆手绑脚难施展陷僵局，经 济参考报 年 月 日 。 中华人民共和国民族区域自治法第 三十六条 ：民族自治地方的自治机关根据 国家的教育方针 ，依 照法律规定 ，决 定本地方的教育规划 ， 各级分类学校的设置 、 学 制 、 办 学形式 、 教 学内容 、 教学用语和招生办法 。 参见向巴平措 ：全国人民代表大会常务委员会执法检 查 组关于检 查 中华人民共和国民族区域自治法 实 施 情 况 的报告 ， 全 国人民代表大会网 ， ： ， 年 月 日 。 参见韩艺 ：在规范与事实之间 ：省直管县改革中的市县关系及其优化，北京行政学院学报 年
25、 第 期。 民 族研 究 年 第 期 组织关系属性 通 常 表 现 为 分 立 性 ， 即 分 立 （ ）； 抗 衡 性 ， 即 竞 争 （ ）、 冲 突 （ ） ； 友善性 ， 即 协 调 （ ） 、 合 作 （ ） ； 融 合 性 ， 即 协 作 （ ） 、 隶 属 （ ） 。 所谓的 市 管县体制是 指 “以中心地级市对其周围县实施领导的 体 制 ， 它以经济发达的城市为核 心 ， 依据行政权力关 系 ， 带动周围农村地区的共同发 展 ， 形成城 乡 一体化的区域整 体 ”， 也就是说 ， 主要是按照纵 向关系向度理论进行分析 获 得的效应 。 “市 直 管自治县体 制 ”是伴随着普通县
26、的行政体制 改 革同步进 行 ， 形 成 “中 心地级市对周围自治县 实 施领导 ， 带动自治县共同发 展 ”的纵向隶属关 系 ， 但是自治县自治机关拥有自治 权 ， 纵向隶属 关 系导致自治机关自治权受到上级国家机关 的行 政权限的约 束 。 因 此 ， 在 市管县行政体制改 革 过程中 ， 民族区域自治制度的特殊因素并没有得到合理的制度安 排 。 （ 一 ） 计划经济时代市管自治县体制的合理性和优越性 在社会主义计划经济的思 想指导 下 ， 随 着城市行政 区的发 展 ， 年 月 日 全 国 人 民代表大会常务委员会关于直辖市和较大 的 市可以领导 县 、 自 治县的决 定 规 定 了 “
27、直 辖市 和 较大的市可以领导到 县 、 自治 县 ”， 这成为市管 县 （ 自治 县 ） 体制的开 端 ， 是典型的市县融合性 的 表现 ， 即协作与隶属的关 系 。 通过一系列的行政管理体制改 革 ， 市管县体制逐渐在全国范围内 推广 ， 地区改市模式和新建市模式也在不断增 加 。 市管县 （ 自治县 ） 体制目前仍然是我国主导性的地区行政体制 。 市管县 （ 自治县 ） 体制建立 的目的主要在于整合资源 、 统 一市场 ， 实 现以城市带动乡村 ， 推动区 域经济和城乡协调发展 。 一是在整合资源方面 ， 通过扩大行政区经济范 围 ， 弥 补市场经济在非成熟条件下的缺陷 ， 实 现 生产
28、要素优化组合 ， 促进城乡 、 市县优势互补 ， 提 高资源利用率 ； 二 是形成市县间良性循环 ， 扩 大城市发展腹地 ， 实现城乡协调共进 ； 三是加 快推动城市化 ， 形 成较发达的城市体系 。 也就是 说 ， 在计划经济时代 ， 市管县 （ 自治县 ） 体制有其存在的合理性及积极意义 。 特别是在民族地区 的一些地级市 （ 自治州 ）， 所辖地域广大 、 人口较少的自治县 ， 城镇化程度不高 ， 经济发展相对滞 后 ， 市管县（ 自治县 ） 体制的优越性表现的比 较突出 。 此外 ， 省 会城市 、 较 大城市的经济实力较 强 ， 能够积极帮扶带动自治县的发展 ， 这种类型的市管县 （
29、 自治县 ） 体制的优越性也相对较强 。 （ 二 ） 社会主义市场经济不断深入发展对市管自治县体制的影响 随着改革开放的不断深 入 、 社会主义市场 经 济体制的确 立 、 区 域经济的形 成 ， 以 及城市 化 的发展 ， 市管县体制 的 “融合 性 ”矛盾增 大 ， 逐 渐 暴露出一些弊 端 ， 并 逐渐偏离其初 衷 。 市与 县 组织间的良性关系逐渐被打 破 ， 现有的市县关系分别属于城市型和广域型两种建制组 织 ， 决 定 了 “融合 性 ”必然走 向 “分立 性 ”和 “友善 性 ”， 也 就是 说 ， 不 断出现利益矛盾而分 治 ， 并 非相互 隶 属 ， 但是又要求区域公共事务的
30、合作治 理 。 地级市大多数是省县之间的一级政 权 ， 使省县之 间 的行政层级增加且由虚变 实 ， 地级市的经济社会管理权限一部分从省里下 放 ， 一部分从县里 上 收 ， 在一定程度上影响了县级政府发挥其相应的管理权 限 。 第一 ， 不同区域资源配置的问题 。 市管县 （ 自 治县 ） 体 制强调以行政手段促使行政区和经 济区重合 ， 以行政手段拉动经济发展 ； 但是市场 化促使企业不断增强自主权 ， 需 要突破行政边 界 ， 并按照市场规律在更大的区域中实现资源 配置 。 而行政区的边界对区域经济的横向联系 参 见 ， ， “ ： ， ” ， ， ， 。 孙学玉 、伍 开昌 ：构建省直
31、接管理县市的公共行政体制，政 治学研究 年 第 期。 省直管自治 县 ： 完善和发展民族区域自治制度的路径探 索 产生刚性约 束 ， 阻碍跨区域生产要素的流 动 。 例如 ， 在城市规划建设方 面 ， 根 据 中华人民共 和 国 城市维护建设税暂行条 例 第 四条规 定 ， “城市维护建设税税率如 下 ： 纳 税人所在地在市 区 的 ， 税率为 ； 纳税人所在地在县 城 、 镇的 ， 税 率 为 ”。 可 见 ， 县 （ 自 治 县 ） 的 权限是从地 方 财政中提 取 作为县城的城市维护建设 税 ， 市 （ 县级 市 ） 可以从地方财政中提 取 城市维 护 建设税 。 笔者在调研自治县改为县
32、级市 时 ， 发展改革委员会等相关部门表 示 ， 当时的县级市 比 自治县在经济发展的权限 大 ， 有影响 力 ， 在招商引资方面更有优 势 ， 更容易争取到项 目 、 资金 和 政策倾 斜 ， 特别是在城市建设费等方 面 ， 而自 治 县 的相关自治权利不能落 实 ， 这 也是当时改 县 级市的主要原 因 。 又如 ， 对外交流方 面 。 民 族 区域 自治 法 第 三十一条规 定 ： “民 族自治地 方 依照国家规 定 ， 可以开展对外经济贸易活 动 ， 经 国务院批 准 ， 可 以开辟对外贸易口 岸 。 与外 国 接壤的民族自治地方经国 务 院批 准 ， 开 展边境贸 易 。 ” 年出台
33、 的 国 务院关于改进口岸 工 作支持外贸发展的若干意 见 又明确提 出 ， 促 进 与周 边国家口岸互联互 通 ， 提 升沿边地区口 岸 开放步 伐 ， 同时明确指出县级以上地方人民 政 府 要进一步加强对本地区口岸工作的领 导 。 自 治县有设置口岸的权 限 ， 但是相应的管理权限却在县级以上地方人民政 府 。 根 据 民族区域 自 治 法 第四十二 条 ： “自 治 区 、 自 治州的自治机关依照国家规 定 ， 可以和国外进行教 育 、 科 学 技 术 、 文化艺 术 、 卫生 、 体育等方面的交 流 ”， 而自治县没有同国外进行教 育 、 科学技术 、 文化艺术 、 卫生 、 体育等方
34、面的交流的权 限 ， 造成了自治县经 贸 、 文化交流的单一 性 ， 特别是像长白朝鲜 族 自治县 、 河口瑶族自治县等有跨境民族的民族自治地 方 ， 本来可以通过文化和语言的优势全面 开展对外交 流 ， 却由于权限的因素而被限 制 。 可见 ， 相应的经济社会管理权限不足成 为 民 族 区域自治 法 规 定的相关自治权得不到 有 效贯彻落实的原因之 一 ， 省直管自治县体制改革成为解决上述问题的合理路径之 一 。 一方面 ， 县级政府的法定权限造成自主权相对较 小 ， 这与其行政级别是相对应 的 ； 另一方面 ， 民族区 域 自治 法 虽然强调了民族自治地方的特殊性及自主 性 ， 但在贯彻落
35、实中实际享有的权利受到行 政体制 、 政策规范等诸多限 制 。 当然 ， 针对这些 问 题 ， 目 前国家也在逐渐推出一系列的改革 措 施 ， 如 年国务院出台 的 “十三 五 ”促进民 族 地 区和人口较少民族发展规 划 明 确提 出 ， 对 五大自治 区 “新三 板 ”挂牌公司实行即报即 审 ， 即 审 即 挂 ； 提 出要进一步完善配套法 规 ， 推 动 制 定贯彻实施民族区域自治法的部门规章或规范性文件等落实自治权的要 求 。 这也与学界呼 吁 通过扩权强 县 、 省直管等赋权方式来加强自治机关自治权的落实的观点相一 致 。 第二 ， “市发展优先 论 ”理念的影 响 。 在市 县 体
36、量匹配层 面 ， 地 级市处于区域中 心 ， 具 有 明 显的优势和基础实 力 ， 在社会主义市场经济 不 断深化的背 景 下 ， 地 级市和 县 （ 市 ） 形 成 了 “不 平 等 ”的竞争关 系 ， 县域 经 济发展受到一定的阻 碍 。 如果市的经济实力弱于或等于县的经济 实 力 ， 市管县体制矛盾就凸显出 来 。 城市不仅无 法带动县域经济发 展 ， 反 而会抑制县的发 展 ， 形 成 “漏斗效 应 ”， 在矿产等自 然 资源丰富的自治 县 ， 这 种 “矛 盾 ”更 为突 出 。 例 如 ， 笔 者在某 自 治县调研 时 ， 一些干部反 映 ， 自治条例在市管 县 的 行政体制下显得
37、苍白无 力 ， 因 为总是考虑 上 下级的关 系 ， 造成自治条例如同虚 设 。 如下划 企 业 （ 市 属企业划归县级政府管 辖 ） 的 情况非 常 多 ， 市里的说法是为了促进县域经济发 展 ， 而县里的说法则是这 些 “下划企 业 ”基本是在倒闭 破 产后划归县里管 辖 ， 不仅多是污染型耗能型 的 企 业 ， 且 濒临破 产 ， 导 致企业和工人之间的人 事 关系复 杂 ， 给县里各方面的工作造成很多麻 烦 。 参见任卫东 、吴 亮 ：地级市可能阻碍社会发展 ，中国裁撤地级市分三步，北 京青年报 年 月 日。 民 族研 究 年 第 期 第三 ， 配套资 金 “减少或免 除 ”的落实困
38、难 。 自治县要接受市的全面领 导 ， 但在具体行政 过 程中 ， 市和县始终是各自区域利益的代 表 ， 两者各有不同的责任范畴和具体利 益 ， 所 以 “减少 或 免 除 ”配套资金的自治权利很难落 实 。 从各 地 情 况来 看 ， 在 工作 上 ， 市 级把县级当作自己的 附 属行政单 位 ， 往往要求县域经济从属于市域经 济 ， 因而也常常引发两个利益主体的冲 突 。 特 别 是在财税分 层 、 基建投资 、 项目投入等方 面 ， 市区被优先考 虑 ， 县次之 。 这种现象在资源相对 丰 富的自治县表现得尤为突 出 。 “中央财政开 口 子 ， 地 方 财政出票 子 ”的 做法使民族自
39、治地方 的 财 政难以负 荷 ， 而不少专 项 财政转移支付要求地方财政配套资 金 ， 更 加重了自治县的财政 负 担 。 例如 ， 笔 者在 某 自治县调研时了解 到 ， 据 不完全统 计 ， 该 县一年的配套资金 是 个 多 亿 ， 有的项目要求 市 、 县各承担一部 分 ， 省 里 拿 ， 市 、 县 各 ， 但 市级 的 配套资金落 实 不 到位 ， 通常将本应由市级承担 的 转嫁给县 里 ， 这样 会加大县级 财 政的压 力 ， 导 致有些 项 目由于配套资金不足而搁 置 。 第四 ， 行政管理成本增加的问 题 。 市管 县 （ 自治 县 ） 体制使政府管理层次增 多 ， 导致政府
40、规 模膨胀 ， 信息传递速度降 低 ， 层级间矛盾 增 加 ， 行政管理成本攀 升 。 例 如 ， 从 财政方 面 ， 笔 者 在 某自治县调研时了解 到 ， 国家下发的财政支付转移资金一直留在市级财 政 ， 迟至年底才下放 到 自治县 ， 而且资金数额也有一定 的 “变 动 ”， 并没有完全到达自治 县 。 这种情况对自治县同步 全 面建成小康社会和维护民族团结十分不 利 。 总之 ， 自治县在城市规划建 设 、 对外交 流 、 机 构 设 置等经济社会文化管理权限等方面受 到 了一定的限 制 。 市管 县 （ 自治 县 ） 体制是在计划经济时代形成 的 ， 还需不断调整和完 善 ， 不断 与 社会主义市场经济相适 应 ， 这也是党的十八 大 、 十 八届 三中全会提 出 “优 化行政层级和行政 区 划设置 ， 有条件的地方探索省直管县改 革 ”的深刻背