山东半岛蓝色经济区海洋生态环境补偿章程制度建设的若干问答思考.doc

-` [摘要]：2011年1月4日，国务院以国函[2011]1号文件批复《山东半岛蓝色经济区发展规划》，这是“十二五”开局之年第一个获批的国家发展战略，也是我国第一个以海洋经济为主题的区域发展战略。 随着海洋经济向纵深发展,破坏和损害海洋环境的现象时有发生，海洋生态补偿成为协调经济发展与海洋生态保护、促使可持续开发利用环境资源的重要选择。我国已经开始建立自己的海洋生态补偿机制。 2010年山东省在全国率先出台了《海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》。本文将分析山东半岛海洋生态补偿制度建设的现状，提出一些建议。 关键词：生态补偿；海洋生态补偿；海洋生态损害； 一、海洋生态补偿 国内外至今没有明确的生态补偿这一概念的定义。《环境科学大辞典》曾将自然生态补偿(Natural Ecological Compensation)定义为“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力”。或是自然生态系统对由于社会、经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用。但一般将生态补偿理解为一种资源环境保护的经济手段。生态补偿机制被看作促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制。生态补偿有广义与狭义两种理解：广义的生态补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿，即对损坏资源环境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行补偿，以提高该行为的成本或收益，达到保护资源的目的。狭义的生态补偿是指生态功能的补偿，即通过制度创新实行生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的受益者支付相应的费用；通过制度变迁解决好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态保护投资，并使生态资本增值的一种经济制度。生态效益补偿的内涵包括三个方面，即为了控制生态破坏、遏制资源衰竭而征收的费用以及类似生态效益补偿的资源补偿费。一般而言，所谓生态补偿是指自然资源使用人或受益人在合法利用自然资源过程中，对自然资源所有权人或对生态环境保护付出代价者支付相应的费用，其目的是支持和鼓励保护生态环境的行为。因此，所谓海洋生态补偿，即指海洋使用人或受益人在合法利用海洋资源过程中，对海洋资源的所有权人或为海洋生态环境保护付出代价者支付相应的费用，其目的是支持与鼓励保护海洋生态环境的行为。 二、山东半岛蓝色经济区海洋生态补偿制度建设的若干问题 （一）海洋与渔业局和环保局在生态补偿方面权限的划分的问题 依据山东省《海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》的规定，海洋生态补偿由海洋与渔业局具体负责。湿地、流域的神态补偿有环保局集体负责。在滨海城，海边湿地、河流入海口，由于两者位置的比邻，必然产生两者管理权限划分的问题。 东营海洋与渔业局与东营市环保局在生态保护方面权限的划分，依据“环保不下海，海洋不上陆”的惯例。参照平均大潮的高潮线，东营市划分东营地区海洋与陆地的界限，明确了两单位管理的范围。对于夸两域的生态问题，两单位协调处理。 实践中,烟台市环保局对进入海洋的陆源污染物，征收海洋排污费并上缴财政，用于对海洋污染进行恢复和补偿，但费用如何具体分配使用，不得而知。海洋生态补偿费，由海洋与渔业局聘请专业技术人员对海洋污染范围、程度、生态恢复的年限等进行核算，制定海洋环境影响评价报告书，向造成污染的企业、海上项目和海岸工程征收的海洋生态补偿费用。环保局与海洋渔业局坚持“陆上不下海，海上不上陆地”的职权分工。但是实践操作中，两个单位的具体衔接工作需要进一步协调，以便从源头上加强海洋生态保护的力度。 针对日照特色的生态补偿模式，日照市环保局给我们提出了宝贵意见，认为具体的生态补偿标准不应实行“一刀切”，不应教条的执行上级命令，而应根据本市的经济发展状况和阶段特点制定符合自己实际的标准，这样更有利于实现经济与生态效益协调发展的初衷。另外，日照市环保局相关负责人建议，应以加强污水淡化处理，充分节约淡水资源来取代污水直接排入海洋后的后续治理，这样不但可以缓解淡水资源紧缺的现状，而且避免了海洋生态补偿工作的艰巨性的不足，这样一来，更有利于海洋生态环境的保护。 海洋与渔业局和环保局在生态补偿方面权限的划分有如下两个问题：第一、以海洋与陆地的界限划分海洋生态与陆地生态补偿管理权限不具有科学性。生态具有整体性，难以划分海洋生态与陆地生态的界限，海岸带的生态问题对海洋生态的影响也是非常直接的。因此，陆海交界处不可以将海洋与陆地的生态完全分离开。第二，依据“海洋不上陆，环保不下海”的惯例，海洋与渔业局和环保局的权限划分不清楚。会导致有利益时相互争取管理，没有利益时两单位相互的推诿。 海洋与渔业局和环保局权限的划分，应考虑到保护海洋生态的重要性，适当向内陆扩张海洋与渔业局的管理范围。形成明确的管理权限的划分。 （二）地方各级海洋与与渔业行政主管部门对海洋污染提出赔偿要求的权限划分需要明确 依据山东省《海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》的规定，对本辖区海洋污染事故造成直接经济损失额不足1000万元的，一般由设区的市、省财政直接管理县（市）海洋与渔业行政主管部门提出赔偿要求。其他县（市、区）海洋与渔业行政主管部门对海洋污染提出赔偿的权限，由设区的市海洋与渔业行政主管部门规定。就设区的市与县（市、区）权限的划分，东营市初步的设想是权限的划分依据污染单位的用海项目的批准权限划分。该权限划分的办法是东营市海洋与渔业局的创建，值得在其他地市推广。东营市海洋与渔业局应积极开展工作,加快该办法出台。 （三）溢油污染所造成的间接损失尤其是海洋生态补偿方面鞭长莫及，希望尽快建立油污基金制度 尽管近几年，山东半岛海域船舶污染事故呈稳步下降趋势，事故发生的比例也在下降，但是单次事故的溢油量在上升，这就意味着发生灾难性船舶油污的可能性在增大。目前，我国在船舶油污损害赔偿中不得不面对的局面是“谁清污，谁吃亏”、“谁受害，谁倒霉”，污染清除单位得不到及时的补偿，油污受害人得不到合理足额的赔偿。 针对这种尴尬的局面，“油污强制保险”和“油污基金制度”的呼声越来越高，相信随着油污强制保险和油污基金制度的建立，我国船舶油污受害人的权益将得到更好地保护，“谁清污，谁吃亏”的局面也将得到根本改变。 在“油污强制保险”方面，目前国际上有远洋船舶保险制度，具体相关的是《国际海洋油污民事责任公约》，这是世界范围内通用的强制性保险，我国也加入了此公约。 在“油污基金制度”方面，目前国际上也已有《国际油污损害赔偿公约》，我国虽没有加入该公约，但早在04年《海洋环境保护法》中已提出，国家为处理海上溢油漏油事故，而专门设立了“油污基金”。油污基金制度最早由海事部提出，基金正式征收后，将成立专门的基金管理委员会，成员主要有相关政府部门和三大石油公司等，油污基金管理委员会将征收的费用上缴至国家财政部进行统一管理。当油船发生海上溢油事故时，则可应急启动“油污基金”进行处理，所需的油污清理、补偿赔偿费用将从“油污基金”中出。因为赔偿、补偿要建立在事实与相关法律和标准等依据之上，所以基金管理委员会将根据对油污事故调查取证的结果以及油污实际造成的损害，结合具体的赔偿标准给予油污受害人赔偿或者补偿。 需要强调的是，基金的受益者不是石油货主也不是政府，而是在油污染事故中真正受到污染损害的单位或者个人。 青岛市海事局表示，目前只有当发生的船舶溢油事故非常重大时，才可能涉及到进行生态补偿的问题，而近20年青岛海事局的相关工作中还未有涉及到需进行生态补偿的溢油事件。目前的有无处理并没有涉及到海洋生态补偿的问题，在构建“油污基金制度”时应当将船舶已有污染的海洋生态补偿考虑进去。 （四）海洋生态损害赔偿费和海洋生态损失补偿费实行一次性征缴,对于一次性征缴确有困难的单位、个人如何处理 依据《海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》的规定，海洋生态损害赔偿费和海洋生态损失补偿费实行一次性征缴。海洋生态损失补偿费和海洋生态失补偿费的数额较大，超越了被征缴单位或个人的经济能力，一次性征缴对单位的或个人生产生活造成困难时，东营市采取变通做法。对于海域使用、海水利用及其他海洋开发利用等用海项目的海洋生态损失补偿费的征缴严格依照《办法》的规定，在环境影响评价报告书（表）批复前或者取得海域使用证前一次性缴纳海洋生态损失补偿费。申请人不缴纳海洋生态损失补偿费的，海洋与渔业行政主管部门应当中止相关审批程序。但是对于海洋生态损害赔偿费缴纳确实困难的单位或是个人，可以分期缴纳。东营市海洋与渔业局在海洋生态损害赔偿费分期征缴创建性的构思值得其他地区借鉴。分期征缴不仅给被征缴单位和个人减轻压力，避免事故发生后赔偿过重无力承担的毁灭性的打击，同时在一定程度上有利于海洋与渔业局征缴工作的开展。但是，应当制定分期征缴的标准，如申请分期征缴单位的批准条件、分期方式、缴纳的期限等，避免二次征缴的难度。 （五）海洋生态保护工作研究是以传统方式，需要提高科技含量 以威海市为例，海洋生态保护的主要方式有： （1）开展海洋生物资源增殖放流活动。2010年威海市投入资金1.06亿元，占全省的35%，增殖放流各类渔业苗种近十亿单位，同比增长近80%，新增8000多亩低播增殖区，今后几年海洋牧场将成为威海市渔业经济新的增长点；初步统计，每年因渔业资源修复行动而增加的直接收入超过两亿，产生巨大的经济、生态和社会效益。2011年7月7日，农业部和山东省政府联合在威海市近海举行2011年黄海生物资源增殖放流活动，将40多万尾大规格鱼虾苗种投放大海。2005年，我省在全国率先启动并实施了《山东省渔业资源修复行动计划》，有计划地培育和保护近海渔业资源，恢复和重建近海渔场，实现渔业资源的可持续利用，开展黄海生物资源增殖放流是全国开展水生生物养护行动的重要内容，对恢复黄海水生生物资源，改善水生生态环境，维护国家生态安全具有重要意义。 （2）建设人工鱼礁。2005年以来威海市共争取到9处省批人工鱼礁项目，2010年新批准项目5个。营造海底森林、海底草原，大力发展海珍品增殖。人工鱼礁建设对海洋生态修复和海洋农场作用明显，养护水生生物效果明显，海域生物资源明显增加，建礁时间愈长经济效益愈高，人工鱼礁事业已经成为近海渔业最热点的新兴产。 （3）伏季休渔。2011年黄渤海伏季休渔期为6月1日至9月1日，今年休渔的新特点是国家首次将刺网渔船纳入海洋伏季休渔管理，威海市海洋与渔业局休渔期间，继续开展“护渔行动”积极查处违规作业船只，维护渔业生产秩序。 （4）建设海洋自然保护区。威海将致力于实现海洋特别保护区的制度化管理，大力建设刘公岛海洋保护区（以海岛保护为主）、小石岛自然保护区（以海岛、沙滩和既有植物资源保护为主）；重点搞好国家级荣成市大天鹅自然保护区、荣成成山头省级海洋生态自然保护区（以海岛、沙滩、红土层为重点）两个海洋特别保护区的建设，对濒危物种、海湾生态系统、海岸生态系统、海岛生态系统进行重点保护。 从上述材料明显看出海洋生态补偿保护的主要的方式还是以传统的增殖放流、休渔期保护为主，其他技术含量高，成效好的方式以为缺乏过硬的技术的支持，在阶段的生态保护工作中占有比例过小。因此，今后在海洋生态的保护工作中，尤其是在海洋生态应经被破坏的修复，整治过程中应加大科技的投入，使用更加科学的方法保护海洋生态。 （六）海洋生态补偿资金的短缺问题，依旧存在 山东省财政厅、省海洋与渔业厅近日联合发布了《海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》后，依据《海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》的规定，财政局负责上述资金的管理。但是《海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》实施至今东营市财产局没有收到一笔海洋生态损害赔偿费和海洋生态损失补偿费。 据东营市财政局卢主任讲述，目前东营市的海洋生态保护工作的资金还是延续以前的模式，主要来自国家财政资金。《海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》很好，但是不具有可操作性。在没有相关的实施办法出台前，这方面的资金的管理工作没有办法进行。 威海市坚持“用海必补，损害必赔”，根据《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》，明确用海补偿原则和责任主体，确定合理的赔偿补偿标准，积极配合省财政厅和省海洋渔业厅有关海洋生态补偿费用的收取。这笔资金将专项用于海洋与渔业生态环境修复、保护、整治和管理。但征缴补偿费用的过程中也有不少阻力，如部分企业对于生态补偿意识不强，缺乏积极性；对于发展型企业生态补偿费用与企业现阶段的发展存在矛盾冲突；当补偿费在企业的利润中占有太大比例时，相关企业可能会选择放弃相关项目我们总的观点是海洋保护不能走陆地开发先污染后保护的侥幸心理，正在积极协调相关方的利益。关于补偿款的支付，目前主要还是依靠用海方与渔民之间协商；协商不成则交相关部门进行评估，根据评估确定补偿款额。 目前，《海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》出台后，海洋生态损害赔偿费与海洋生态损失补偿费有并没有开始收取。海洋生态的保护工作的资金主要来自三大块：国家财政、企业投资、社会救助。但是，主要部分还是国家财政拨款。海洋生态保护、修复、整治工作在大力开展，较以往增加了对资金的需求，而海洋生态补偿金有没有实际的收取，必然会出现，在海洋生态工作方面的资金的紧张。 （七）蓬莱19—3漏油事件对烟台海洋生态环境的山东半岛海洋生态补偿制度建设的影响 对渤海湾蓬莱19-3油田所发生的两起溢油事件，康菲目前初步估计原油和油基钻井泥浆的溢出总量为240立方米（1500桶），其中，45%为原油，55%为油基钻井泥浆。溢油大部分已被吸油毡、围油栏、撇油器收集，以及通过自然蒸发，或者经由海水、风、海流等自然运动而降解。康菲（中国）承认，目前漏油尚在继续，这不得不让我们联想到养殖户的经济损失和受影响海域今后的恢复发展问题。 7月5号国家给予漏油责任方20万元的罚款，这样的处罚力度不抵BP在墨西哥漏油事件中受罚的零头，社会一片叹息。不过根据我国最新修订的国家海洋环境保护法，这的确是对海洋污染事故的最高处罚额度。山东省财政厅、省海洋与渔业厅近日联合发布了《海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》，将海洋生态损害赔偿和损失补偿合并进行规范，在全国尚属首创。造成1000公顷用海生态损失应缴纳两亿元。蓬莱19—3漏油是否适用山东省《海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》？ 山东省《海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》第一条规定，该办法是根据民法通则、海洋环境保护法、渔业法等法律法规并结合本省实际而制定。作为一个地方政府部门的规范性文件，其无权直接依据民法通则、海洋环境保护法、渔业法这些法律而制定，它的上位法应该是立法规定的地方性法规、部门规章、地方政府规章。这是立法权限的问题，不能跨越。即便这个“暂行办法”是经过山东省人大批准并备案的，在制定程序上仍存在很大问题。而且，从目前来看，这一《海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》是山东省财政厅和海洋渔业部门制定并发布的，还没有上升到山东省政府规章的高度。 山东省《海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》第二条规定,在山东省管辖海域内,发生海洋污染事故、违法开发利用海洋资源等行为导致海洋生态损害的以及实施海洋工程、海岸工程建设和海洋倾废等导致海洋生态环境改变的,应当缴纳海洋生态损害赔偿费和海洋生态损失补偿费。对此，山东省《海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》中提到了“缴纳”,也就是说这个办法实际上是一个收费的管理暂行办法。 因此，山东的《办法》只能说具有一定行政约束力，但不能作为蓬莱19-3漏油索赔的法律依据。 在我国法律法规还没有对海洋生态损害、海洋生态补偿作出规定的情况下,何谈收费?从我国立法权限上来看,政府部门的规范性文件只能为了执行法律法规而发布,法律法规还没有规定的,地方政府部门不能越权。 （八）社会团体参与海洋生态的保护工作缺乏支持和引导 山东半岛蓝色经济区市民对生态保护表现出极大的热情。但是对海洋生态补偿机制知之甚少。对于生态保护的重要性有足够的认识，由于缺乏相应的机制，实际参与较少。建议予以引导，将市民的热情转化成保护生态的强大力量。对于社会团的海洋生态保护的活动给予正确的引导和支持，更好的发挥社会团体的作用。 三、对山东半岛蓝色经济区海洋生态建设的若干建议 （一）补偿制度法制化 从法治角度讲，有法可依是一起工作的前提和基础。目前我国国家层面的专门性海洋生态赔偿或补偿规范还没有出台。不过，按照海洋环境保护法规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照该法规定行使海洋环境监督管理权的部门，代表国家对责任者提出损害赔偿要求。因此在司法实践中，处理包括生态赔偿在内的海洋环境损害赔偿案件，可以依据民法通则、环境保护法、海洋环境保护法以及《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》等法律规范。同时，根据海洋环境保护法，海洋管理部门可以代表国家对责任方提出生态索赔的要求。 面对新的海洋经济发展形势，目前迫切需要一部制约和规范原油破坏海洋生态的法律。基于目前立法中已有海洋环境保护法、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《防治船舶污染海洋环境管理条例》的情况下,修订比立法更具有实际意义。因此有必要再次修订海洋环境保护法,并且及时跟进相关的实施细则和地方性法规,才能有法可依。 （二）补偿资金融资方式的多样化 1. 海洋生态损失补偿费和海洋生态损害赔偿费的收取。在海洋生态法制完善的前提下，依法收取合法用海项目的海洋生态补偿费用和违法用海对海洋生态造成破坏的赔偿费用。 2.各级财政的海洋生态专项补偿。目前，国家的财政补偿是海洋生态补偿资金的主要提供者。作为海洋生态补偿资金的主要来源，各级政府在财政预算中安排一定的资金。但是随着海洋经济的发展，在海洋经济中财产收益增大，同时对海洋生态的损害增大，导致海洋生态资金的要求在增加。因此，各级财政应当适当的扩大对海洋生态补偿资金的支持。 3.海洋生态保护企业的政策支持。对于海洋生态保护做得比较好的企业给予一定的税收优惠政策。鼓励企业注重海洋生态保护，减少用海企业对海洋生态的破坏。 4.积极发展海洋生态旅游业。将海洋生态环境市场价值化，采取保护性的海洋生态旅游的方式利用海洋生态，在保护的同时获益。 5.建立海洋生态补偿基金。由国家财政拨款作为垫底资金，在此基础上，号召企业、组织和个人捐款。这样即达到了海洋生态保护宣传的目的，又为社会海洋生态热心人士提供表达心愿的途径，同时扩大海洋生态补偿资金的来源。 （三）海洋生态补偿方式的多样性 1.增加科技投入，促进海洋生态补偿方式的多样性。增加海洋生态补偿方面的科技的投入，在原有海洋生态补偿具体方式的基础上，探索更为科学高效的海洋生态补偿具体的方式、方法。 2.引导民间团体参与海洋生态的保护。海洋生态保护目前主要有政府主管部门来具体的操作，可以尝试引导民间的团体参与到海洋生态补偿的具体工作中来。一方面减轻主管部门的压力，另一方面提高海洋生态补偿的意识。政府与民间相结合，共同进行海洋生态的补偿。 3.海洋生态补偿费用的一次性收取与多次收取相结合。建立海洋生态补偿一次性收费与多次性收费相结合的海洋生态补偿的收费制度。避免用海企业在缴纳一次性海洋生态补偿金后不再注重海洋生态保护，甚至对海洋生态造成破坏的情况的出现。 （四）规范海洋生态补偿管理 海洋生态补偿必须坚持“损害者付费、损害者补偿”的原则，即环境开发者要为其开发、利用资源的行为支付代价；环境损害者要对其造成的环境和生态损失做出补偿。 1.明确权限，完善统一的管理体制。明确海洋生态管理的权限，理清不同部门之间的权限划分，明确不同地区之间的管理区域，同时规定夸单位、夸区域海洋生态补偿协调机制。逐步形成以海洋与渔业局负责，其他单位协助的，统一完善的管理体制。 2.实行统一的监督办法。完善的制度设计，缺乏有效的监督，成效难以保证。建立财政海洋生态补偿金使用绩效考核评估机制，对各级财政专项海洋生态补助金的使用绩效进行严格的检查考核，使得有限的海洋生态财政专项金发挥更大的作用。同时，建立海洋生态补偿信息公开制度，保证海洋生态补偿资金的使用阳关透明。信息的公开一方面接受社会的监督，另一方面起到社会宣传的作用。 参考文献： 1.王丰年：《论生态补偿的原则和机制》，载《自然辩证法研究》2006.22(1):31～35。 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