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1、民营企业如何就旅游景区开发和当地政府签订合同(2011-09-20 09:36:45) 转载标签：旅游景区开发民营企业经营权投资开发进行旅游分类：落地运营：运营管理序：在展望21 世纪产业经济发展之时，旅游产业是一个难得的被各方面都共同看好、有着远大前程的产业。由于其安全、环保、收益稳定、对整体经济发展有很强的带动作用，被人们称之为“无烟工业的典范”、 “永不没落的朝阳产业”、 “天然的长寿型产业” 、 “最具前景的黄金产业” 。旅游产业和汽车、石油被认为是未来最具有投资价值的三大产业，纷纷被国际金融投资界看好。在这种大环境下，民营企业纷纷进军旅游产业，特别是对旅游景区进行投资开发。目前投资旅
2、游景区开发的国内民营企业中，很多具有在房地产业、贸易业方面的经验，但就旅游产业的特性而言，和传统的房地产、贸易等产业存在极大的差异，旅游产业对他们而言，其实是一个全新的产业。他们介入旅游景区的开发过程和具体的运营过程将不可防止会出现一系列的问题， 其中如何和旅游景区所在的地方政府签订关于景区开发的合同就是一个关键问题。 签订好一个合同，对于民营企业来讲，意义非同小可，特别是在目前国内旅游法律法规相对缺失的情况下，民营企业如何介入旅游景区的开发，如何躲避各种风险，如何保证企业的投资利益和资本的安全退出，显得尤其重要。 如果合同签不好，将无法为企业资本进入和安全退出提供一个有效的法律保障，对经营本
3、身， 也会产生极大的影响。笔者们曾作为景区开发公司的营销总监和法律参谋，全程参与了民营企业和旅游景区当地政府签订合同，介入旅游产业的过程，特将如何和政府签订开发景区的合同纲要列举如下，以供参考。一般说来，民营企业介入旅游景区的开发需要和政府就开发景区，获取景区的开发经营权，签订相关协议，总体说来，可分为两个阶段。第一个阶段： 框架性协议阶段， 这一阶段一是对企业和当地政府在开发景区中采取的方式进行界定， 即是采用合作开发，还是民营企业独资开发或者其他方式开发；二是对协议双方的权、责、利进行一般性界定。基本思路是，在保证旅游资源所有者的权益的前提下，本着双赢互惠的原则，保证企业作为投资者的一般性
4、权益。第二个阶段： 补充合同或子合同阶段，如果不成立新的景区开发公司，框架协议双方继续深化双方的权、责、利关系，如资产移交、人员接管、环境保护、宗教等方面的具体内容；如果成立新的景区开发公司，则存在新公司与原先框架协议双方权利和义务继承的问题，须完善一个法律手续，才能继续深化双方的权、责、利关系。具体讲，在签订合同的过程中，需要注意如下问题：一、签订合同双方主体资格合同双方是否具有签订合同的资格，需要加以注意，以免给未来的实际经营带来不必要的麻烦。 特别是对民营企业而言，对方可能会让政府下属的旅游局，甚至是旅游局下属的景区管委会或管理公司与其签订合同。一般说来， 这样的协议是不具有法律上的效力
5、的。签订合同的对方应该是行使景区旅游资源所有者职权的当地人民政府。而且， 需要值得注意的是，企业一般也不能和政府个别部门签署合同，因为旅游景区的开发涉及到方方面面，企业不可能只同一个部门打交道，或经常与非合同部门打交道。另外， 企业还应当注意与政府方面签订的合同是否还需上级主管部门批准生效，如果需要， 则签订合同当时合同其实还并不具有法律效力， 甚至完全可能出现合同不被主管部门批准，导致谈判流产的结果。总之，企业应防止出现对合同效力的误判，杜绝开发前的重大失误。精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 1 页，共 6 页二、经营权问题经营权的
6、取得是民营企业进行景区投资开发的核心问题。但景区投资开发合同却往往在这一问题上是“犹抱琵琶半遮面”，吞吞吐吐，含糊其辞。究其原因，其实质就是国家对资源属国家所有的旅游景区的经营权的让渡没有一个明确的法律规定，而各部委的说法又不一致， 甚至是互相矛盾，让企业景区投资开发面临诸多不确定的因素，因而借用其他相关词汇，间接到达经营权的让渡，实在是不得以而为之举。实践中，多采用合作开发的形式来躲避经营权让渡这一敏感性问题。在四川，随着2006 年 11 月四川省旅游条例的颁布，经营权问题不再是困扰民营企业景区开发的一个关键因素，该条例明确规定 “国有旅游资源可以实行所有权与经营权的适当别离， 法人和其他
7、组织可以通过租赁、承包、 竞买和其他法定形式取得国有旅游资源的经营权。法律、 法规另有规定的，从其规定。国家级风景名胜区的经营权不得进行整体性转让。其他旅游景区景点的经营权和国家级风景名胜区内的部分景点经营权的转让，由市、 州人民政府审核后，报省人民政府有关行政主管部门批准。”第一次从法规的高度规定了经营权可以通过一定的法律形式实现转移。这实际上是对全川已经风起云涌、很多既成事实， 甚至是功成名就的民营企业投资开发旅游景区的法律确认，对全国其他各省、市、区也具有积极的借鉴意义。另外，经营权的内容也是不容回避的一个核心问题。经营权应该包含什么样的实质性权利？首先， 旅游景区的经营应该是立足于旅游
8、资源上，而旅游资源一般包含以下三个部分：自然景观、 历史人文景观和民风民俗。特别对于民风民俗的开发来说，如果民营企业不能获得独家的开发权，则进行景区开发实际上是没有任何意义的。因此， 经营权的实质应该是对景区的独家开发权，并且，应该在合同中加以明确。其次，经营权的表现形式应该表达在对旅游资源的占有、 投资开发、 使用、收益和一定条件下的处分的权利，需在合同中加以明确。三、拟投资开发景区红线图问题旅游景区是一个比较大的范围，景区内实现旅游资源所有权、经营权相别离，企业对景区享有相关权利和承担相应义务，因此， 在签署合同的时候，务必对旅游景区的范围进行界定， 充分利用现有的官方的专业数据，划定景区
9、的区域红线，确定民营企业获得经营开发的景区究竟范围是多大，为保障民营企业投资权益提供必要的保证。需要注意的是， 在对景区范围进行界定的文本中，必须要采用官方的真实的数据，有的民营企业认为：拟开发景区范围足够大， 反正在今后的实际开发中只是对核心地区进行开发，因此只要保证核心区域的界定就行。错误的不去注重对边界确实定，为今后开发留下了后患。四、签约双方对开发方式确实认以何种方式和当地政府就旅游资源开发达成协议需要在合同文本中做详细科学的界定。 四川省旅游条例第十一条规定：法人和其他组织可以通过租赁、承包、竞买和其他法定形式取得国有旅游资源的经营权。法律、法规另有规定的，从其规定。明确了民营企业取
10、得经营权的方式有租赁、承包、 竞买和其他法定形式，企业在签订合同的时候务必对相关法律条款进行认真解读。笔者认为， 除了以本条规定的方式取得经营权进行开发外，还有不精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 2 页，共 6 页获取经营权的景区投资开发方式，如入股开发、 合作开发等方式， 民营企业也可以考虑采用。在确定以获取经营权投资开发方式的前提下，企业成立独资景区开发公司，承担景区开发的具体开发工作， 原先民营企业从事投资开发的公司的权利义务通过法律手续转由景区开发公司承担。这样做的好处是，由开发公司承担法律责任，防止由整个民营企业来承担，弱化
11、经营风险。在开发公司经营过程中，政府不干预企业经营，只行使法律规定的管理权；在确定以政府和企业进行合作开发的方式下，民营企业和政府将作为新组建的开发公司的股东，开发公司将代表政府和民营企业行使对旅游景区的开发经营权，这样就可以躲避建设部有关经营权不得让渡的说法。五、投资额度和经营期限在签署合同的过程中作为旅游资源的所有者和景区开发经营权的让渡者，政府必然会关心民营企业的投资总额，一方面和景区开发的实际需要有关系，另一方面也和个别部门、个别政要一味追求招商引资成绩，并将此作为追求政绩，获取更大的仕途发展空间有关系。企业在和政府的博弈中往往处于弱势，有可能成为事件发展的受害者，在这种大环境下，作为
12、投资者， 在签署总合同的时候，应该如何确定一个合理的投资总额呢？笔者认为，主要考虑两个方面的问题。一、投资额的性质界定问题。民营企业取得旅游景区的经营权，不是一个空洞的说辞，而应该有明确的表现形式，其中，对景区开发的招商引资权便应包含在内。也即是说， 企业对景区的投资额不仅仅是自身所投入的自有资本，还应当包含企业通过招商引资等其它方式吸引的资本。这样一来，巨额的投资总额实现的可能性就大大提高了。二、经营期限与投资额的微妙关系。一般说来， 经营期限与合同投资额是呈正比例关系的，经营期限越长， 合同投资额可能会更大，政府乐见于此。对于企业来讲，景区经营只要不出现净亏损，经营期限也应该是越长越好，会
13、给企业带来更多的收益。而且，越长的经营期限，给企业留下越大的活动空间，试想，50 年投资 5 个亿，跟50 年投资 10 个亿有多大差异呢？谁知道 50 年以后国家的政策、法律、旅游发展状况发生了怎样的变化？谁又知道50 年以后的民营企业是什么状况呢？更何况70 年呢？笔者认为： 只要不是太短的期限，超过 30 年以上的经营权对企业来说，投资总额的大小不应再成为影响合同谈判成功与否的决定因素。有一次，笔者曾代表某个民营企业集团和某旅游景区当地政府进行就旅游景区的投资开发进行谈判，谈判过程中涉及到一个关于民营企业给原景区离退休职工进行补偿的问题，政府要求企业每年按照每人1 万元对职工进行补偿，因
14、为涉及到40 个职工， 这样每年就是40 万每年的补偿费用，而企业的老板坚决要求按照0.5 万每人一年进行谈判，因为每年可以节省20万，这个问题成为整个谈判问题的核心，双方僵持不下， 为这个问题谈判了将近2 个月，老板的算法是20 万一年的支出，如果按照经营权的50 年计算，那就是1000 万，是一个很大的数据，所以他绝不让步。最后老板亲自上阵和政府代表谈判，还是僵持不下，笔者就提醒了老板一句： 50 年后他们、我们都干嘛去了？老板恍然大悟，谈判顺利通过。六、合同双方利益分配问题民营企业享有景区经营权设立独资开发公司进行开发的模式，在利益分配上比较简单，政府在出让经营权和税收上具有权利，民营企
15、业按照法律和合同规定额度上缴。在采用合作开发的模式下， 民营企业其实是作为股东的形式出现，既然作为股东， 那么对入股公司的经营收益都应当按照合同确定的入股比例或合同确定的方式进行分红，而不应单纯局限在对景区门票收入上计算提成收入。所入股的公司对旅游六大要素及其他方面的经营都可能为民营精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 3 页，共 6 页企业带来收益，因此，对入股公司的经营范围的界定，也显得很有必要。另外，合作开发的分成比例如何确定？以入股比例还是其他方式确定？不管是以何种方式，都将涉及到投资企业的核心利益问题，应该寸土必争，需要在合同中
16、做明确的界定，但是需要注意方式方法。七、如何处理和旅游景区内相关单位的关系自古名山僧占多，在各个旅游景区大多存在这个问题，民营企业取得开发经营权的景区里面，大多数都有诸如佛教寺院、道家场所等宗教场所，还有诸如气象站、转播台、电力部门等各种单位， 如何协调这些单位和政府、民营企业之间的关系显得尤其重要，在合同中须明确界定。企业可能没有能力来对这些可能会和自身经营产生利益冲突的单位进行协调的。一般说来， 在合同文本中规定如下：民营企业只对当地政府负责，涉及到和景区内各种单位之间的协调事务，由政府负责。同时还涉及到一个关键问题，在有的景区里面，特别是在一些刚确定红线图范围的旅游景区内部， 有各种收取
17、门票的宗教单位，这些单位收取门票和民营企业投资开发收取的景区门票之间必然存在矛盾的关系，比方以寺庙为例，寺庙本身在收取门票，民营企业投资开发后，再次收取大门票，必然影响到部分游客和香客的利益，对于游客来讲问题稍好处理，但是对于香客来说，他绝对愿意把钱捐献给庙宇，而不愿意把钱给景区开发公司，那么这就涉及到旅游景区开发公司和游客、香客特别是和庙宇本身的复杂关系。如何处理这些关系，由谁负责都必须做界定。八、拟投资开发的开发总体目标确定问题通过投资开发，将拟开发景区打造成什么样的景区？到达的总体目标是什么？这个问题相比照较简单，签约双方约定一个合作的愿景，提出一个口号， 这也是应该的，至少它能给人希望
18、和目标，在合同中一般需要加以界定。九、投资期限的起点界定问题对于企业来将这是一个核心问题，因为涉及到企业具体的经营，在合同中必须明确作为界定， 比方可以把景区红线图外的“三通一平” 的最终解决或者景区规划的最终评审通过等作为投资的起点，这个必须作明确的说明，而且最好是越细致越好，对企业越有利。十、景区规划问题景区规划问题涉及到景区的总体开发进度和开发的状态，需要引起重视，在总合同中必须做界定， 但目前国内绝大多数的规划操作都是政府负责，民营企业出钱， 聘请规划公司对景区进行规划。如果民营企业能和政府达成协议，由政府出资那是再好不过了，可以节省资金， 但是对于一个有诚意开发景区的企业来说，规划由
19、谁出资也是一个双刃剑，如果企业出资，规划公司在景区规划思路上可以在很大程度上以开发商的为主，开发商可以占据很大的主动权。特别要提醒的是一定要将最终评审通过的规划作为投资开发景区的依据，并可以作为投资的条件， 防止政府个别部门按照自己的工作思路给企业列出项目投资时间表，他们原则精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 4 页，共 6 页上会提出，企业可以在没有规划的情况下，先行投资某某项目一般为形象工程，然后在具体的规划中， 将已经修建成型的项目作为规划的内容即可，企业万不可贸然投资，必须按照景区规划来有步骤，有重点的投资。十一、景区外环境问题
20、按照一般招商引资和投资管理，在景区红线图范围内的投资开发由民营企业全面负责，而在红线图外环境的“三通一平”问题应该由政府全面负责。十二、环境保护问题景区环境保护人人有责，环保问题由谁来负责，怎么和政府约定？怎么协调具体工作？都需要明确界定。通常惯例应坚持谁受益，谁负责的原则，但也可以做具体的约定。十三、景区门票问题旅游景区门票是景区经营的最核心问题，应作专章进行界定，明确门票的印制、管理、监督问题， 权属问题。在企业对景区经营管理的模式下，一般的操作方式为：由当地税务部门牵头， 对门票进行监制， 并交由景区管理部门，民营企业在具体经营中，向管理部门领取，并以领取数量的实际消耗作为门票销售量，计
21、入开发公司收入。十四、优惠政策问题按照旅游景区当地政府在招商引资上的优惠政策规定，民营企业作为旅游景区的投资者，对旅游景区进行开发，应该享受诸如税收、土地优惠等方面的政策，并在合同中做明确的界定，特别是要对优惠政策的实现方式做具体的界定。除政府已经规定的优惠政策之外，民营企业还可以和政府约定其他优惠政策，但是在签署合同的时候，必须对相关法律法规认真研读， 当地政府承诺的个别优惠政策和国家现行法律法规是否存在冲突？如果有冲突，如何躲避？都需要仔细研究，并加以明确。十五、景区管理机构问题旅游景区开发投资巨大、而且投资期较长，而投资收益相对较慢，民营企业在具体的经营中， 除去基础管理、项目建设、市场
22、营销等通常的经营手段以外，和政府关系显得尤其重要。由于旅游景区开发涉及到和政府众多部门打交道，而部门之间也存在利益关系，导致景区的多头管理， 这就会给民营企业具体的开发经营带来不必要的麻烦。鉴于此， 在签署合同的时候， 应该约定成立由政府主管领导直接负责的某旅游景区投资开发领导小组，统一协调关系，政府为企业提供一站式服务，这样就节省了很多时间、人力、物理成本，大大的提高了办事效率。十六、成立旅游开发公司问题如需成立开发公司对景区进行开发，则应在总合同中约定由签署合同双方或者民营企业成立新的旅游景区开发公司时间表，并可将乙方获取的经营权向新的开发公司进行让渡。精选学习资料 - - - - - -
23、 - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 5 页，共 6 页另外，成立公司的注册地，注册资本为问题也需要明确约定。十七、景区接管问题在景区开发中，如需转移经营权，则在合同中，还应明确民营企业接管旅游景区的时间表和接管景区的具体条件、方式方法，保证双方利益。 景区的接管包括人事接管、资产移交、门票接管，其中核心是门票接管代表对景区经营权的接管，显得尤其重要。十八、旅游景区资产处理问题部分景区在民营企业没有介入之前，就已经存在由政府成立的开发公司，或者是由前任投资商存在的公司，对民营企业介入之前的景区资产处理问题需要在合同中明确界定，作为以后解决问题的依据。主要是资产的处理方式、如
24、果有民营企业必须认购移交的资产，怎么对资产进行价值评估？评估机构的选择方式如何确定？都必须要在合同中明确。十九、人事接管问题对于可能存在的人事问题怎么解决？对企业来讲，是一个关乎企业正常运营的关键问题，如果企业介入之前，已经有景区开发单位，那么企业介入之后，原单位人事问题怎么解决？特别是原景区单位属于国营性质的单位，如果原从业人员具有事业编制身份，解决起来尤其棘手。 民营企业一定要坚持自己的原则，一定要强调自己按照现代化企业自主经营，民营企业如果处理不好原来存在的公司的人事接管问题，会对今后的投资开发带来直接的负面影响，造成很大的管理成本。一般说来，如果原开发单位的职工属于企业聘用制的职工身份
25、，民营企业可以选择优秀的职工继续按照现代企业制度进行聘用，如果原开发单位职工具有事业编制，政府一般会要求民营企业进行接管。那么在合同中，最好是总合同中就要约定，解决方法，特别是职工身份问题的解决方法。通常情况下， 对于继续留任的职工，必须要按照现代企业制度实行聘用制，而对于他们的事业编制身份，企业原则上不对事业编制负责。人的问题是重要问题，一定要在合同中界定清楚，力争不留下任何后患。二十、违约责任及解决方法问题民营企业投资旅游景区开发的过程，是一个和政府相互斗争、相互妥协的过程。(1)在合同的履行中一旦出现合作不愉快的情况，怎么解决争议？(2) 如果出现终止合作，对已经投资的资产怎么清算？(3
26、) 如果双方不能协商解决，需要对簿公堂，采取何种方式？是选择人民法院还是选择仲裁，选择哪个法院和什么仲裁机构都应该做详细的约定。通常的原则是如果终止合作， 双方需要通过法律渠道来解决，不管是人们法院还是仲裁机构，都应该在第三地来进行解决，最大程度的保证公平，公正。总之，民营企业投资旅游景区是一个庞大的系统工程，优秀的旅游资源只有与先进的资本进行合作才能创造出最大的价值，两者都不可或缺，但是在具体的经营中，特别是在民营企业介入旅游景区开发的初期，签署合同的过程中，一定要保证在诚信、平等基础上，签署一个权责分明、互赢共利的合同，以实现合同双方的目的。精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 6 页，共 6 页