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1、中国大陆老年收入保障政策的制度变迁 中国大陆老年人收入保障政策的制度变迁 马良* （浙江工商大学公共管理学院社会工作系，310018） ：中国大陆老龄化的问题，其解决的目标是要让老年群体能够积极融入社会并分享社会发展的积极成果。从现实的实现途径上看，老年人的收入保障是关键，这种保障既有来自家庭等非正式的支持系统，更重要是来自政府和其他社会组织的正式支持系统。政府是老年群体公共服务的直接主体，而且也是老年群体服务体系中不同参与主体之间的界限和关系的最重要决定者。老年收入保障政策的制度性变迁不仅提供社会资源配置中老年群体的利益分配状态，而且再现了在老年群体利益中心配置中不同主体（政府、老年群体、社
2、会组织、社区、家庭等）的博弈过程，再现了中国大陆不同历史阶段的“老年人赡养文化”。 本论文从中国大陆的老龄化困境出发，以本土文化的敏感性和社会历史发展的逻辑性为双重思考维度，探讨了老年收入保障的重要性和基本原则。从社会政策的制度安排来说，老年收入保障政策是以社会化的养老保险制度为核心，以特定环境下的老年人补贴等社会救助政策为辅。同时，本文从老年社会保险、老年社会救助和老年社会福利三大层面来充分阐述大陆老年人社会政策的制度性变迁，指明了老年人收入保障政策的两大任务：建立“多支柱”的养老收入保障体系并确保老年人收入水平随着社会经济发展逐步提高。总体而言，这种老年收入保障政策的制度性变迁，正在日益突
3、破传统的“养儿防老”的观念，适应家庭结构日趋核心化的发展趋势，逐步实现社会化（社区）养老和统筹“城乡”老年服务体系。 ：中国大陆，老年群体，养老收入，社会政策，制度性变迁根据2022年第六次全国人口普查主要数据公报显示，全国60岁及以上人口占13.26%，比2000年人口普查上升2.93个百分点，其中65岁及以上人口占8.87%，比2000年人口普查上升1.91个百分点。中国的老龄化发展趋势越来越明显，如何来构建中国大陆老年收入保障政策体系成为重中之重。老年收入保障政策的制度性变迁，这牵涉到在社会政策层面对*作者简介：马良：男，1964年，浙江工商大学公共管理学院社会工作系，教授，长期从事社会
4、政策和弱 社会福利资源配置的及其配置的合理有效问题。 “老年人问题”，是在1969年联合国召开的第二十四届大会上由马耳他代表首次提出。在传统社会中，老年人是“权力和财富”的象征，但是随着现代化、城市化和老龄化的加速发展，老年问题已成为普遍性的社会问题。1999年联合国国际老人年会上提出了“建立一个不分年龄、人人共享的社会”的主题，同年世界卫生组织在世界卫生日提出了“积极健康的老年生活”的口号。 老年人社会政策的发展是社会进步的必然要求，国家和政府有责任对全体公民采取保障措施，并且实现对生命的“全程”保障，协调代际之间的关系，保持社会的健康稳定发展。其目标是为了让老年人获得保障、参与、健康的最佳
5、机会，去发展相应的社会保护和社会救助的一系列规范和行动的总和。中国政府明确提出了要全面落实“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”。“坚持家庭养老与社会养老相结合，完善社会养老保障制度，走政府、社会、家庭和个人相结合的养老保障道路”。在老年社会政策体系中，最关键的是如何保证老年人生存的政策，最重要的是如何促使老年人的未来发展的政策。 20世纪80年代以来，国家大力推进老年社会政策体系的配套组织建设。1982年3月正式成立了“老龄问题世界大会中国委员会”，后更名为“中国老龄问题全国委员会”，并在1983年4月批准为常设机构。1994年12月国家计委、民政部等部门联合制定了中
6、国老龄工作七年发展纲要（1994-2000），1996年8月通过了中华人民共和国老年人权益保护法。1999年10月成立全国老龄工作委员会，2000年8月，党中央、国务院颁布了关于加强老龄工作的决定，2022年又颁布了中国老龄事业发展“十五”计划纲要。 一、老年收入保障政策的重要性及其基本原则 因为年龄变老而丧失劳动能力是一种确定性的不可避免的风险，很多国家的养老金（包括老年人的养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和家庭补贴）是社会保障支出的主要份额。在1979-1983年间，美国和联邦德国的养老金支出占全部社会保障支出的50.3%-55.1%，英国和法国占41.3%-44.5%，意大利占47
7、.1%-65.2%，巴西占到53.7%-62.9%。很明显，随着各国老龄化程度的提高，老年人的社会抚养系数不断上升。所以，在家庭养老功能日益弱化的趋势下，只有国家才能达成对社会性财富的权威性分配。在所有老年人社会政策中，老年人的收入保障是关键，收入的保障直接关系到老年人的社会 梅陈玉婵等，老年学理论与实践，社会科学文献出版社，2022年，第56页。 世界卫生组织，积极老龄化-政策框架，华龄出版社，2022年版，第9页。 参见国家统计局国家统计信息中心编，世界回族要国家和地区社会发展比较统计资料，中国统计出版 经济地位的确立。 老年收入保障政策实际上是老年人经济供养的政策，即有关由谁和如何为老年
8、人提供维持基本生活费用的政策，主要是来解决老年人基本生活保障的问题。从社会政策的制度安排来说，以社会化的养老保险制度为核心，以特定环境下的老年人补贴等社会救助政策为辅。 在西方的老年收入保障政策主要是通过社会化的养老保险来实现。养老保险在其发展进程有三种具体形式。家庭养老保险，就是由家庭来承担赡养老人的功能，中国古代就有“养儿防老”的说法。随着工业社会替代农业社会，传统家庭结构解体，家庭养老保险瓦解。当然，正规的社会保险制度不可能完全取代家庭养老保险的功能，家庭的血缘关系是天生自然的，这也决定了家庭养老保险是社会保险制度的补充，尤其在低收入和中等发展中国家。国家公共保险制度，就是由国家政府为主
9、体的承担资金筹措和管理运行的养老保险制度，各国根据不同的国情选择和设计了众多不同的养老保险政策，在160多个国家中存在209种不同的养老保险模式。多元化养老保险体系，在20世纪70年代后得到了很快发展，就是由国家、企业和个人共同建立的由多种形式构成的养老保险体系。20世纪80年代末期，西方发达国家为了摆脱“福利危机”，纷纷对养老社会保险政策进行改革，强调养老保险政策要与国民经济发展水平相一致，普遍采取增收节支的政策；鼓励私营企业进入养老保险机构，实现养老保险基金的市场化运作，与资本市场的发展相互促进；养老基金要从现收现付模式向积累或部分积累模式过渡，发展国家、企业和个人共建的“多支柱”的社会养
10、老保险机制。 纵观国际养老保险政策，其主要原则是：第一，依法建立公平的养老保险制度，促进代际之间的互惠投资，养老保险的待遇水平必须与本国的经济发展水平相适应，在社会财富的市场配置和社会福利政策配置之间达成合理的比例；第二，养老保险政策水平具有一定的刚性，现收现付的国家公共保险是养老保险中的主要支柱，但合理建构具有再分配、储蓄和保障功能的多支柱养老保险体系是必然发展趋势；第三，公平和社会互助是养老社会保险的基本理念，但是公平不排斥效率，社会互助也不排斥自助能力的提升，应导入市场机制防止过度依赖政府等道德风险现象。第四，养老保险的管理模式是非常多样的，有政府集权管理，也有政府和民间组织共同管理，也
11、有私人组织管理，要坚持适应型和效率型发展趋势；第五，要作好养老金的保值和增殖的工作，做好养老保险的近期和长期规划，把缴费和养老金的替代率建立在理智和正确的基础上，要把多方筹资与养老保险基金的市场融资结合起来，提高养老保险基金的承受能力；第六，建立专业化的社会化服务体系是实现养老保险的最后依托。 二、中国的老年收入保障政策三大层次 新中国成立后，我国的老年收入保障政策主要经历了两个不同阶段。传统的老年收入保障政策，在我国实现由计划经济向市场经济的转变中也暴露出其根本性的弊端。其一，制度性歧视，在农村老年人群体中基本上没有实施社会性收入保障政策；第二，城市养老保险政策基本上是政府、企业单方面责任制
12、，基金的筹集模式是现收现付制，与就业直接相关的养老保障单位制。我国现阶段基本上建立了适应社会主义经济要求，体现城乡不同特点的城市和农村养老保障体系。在老年人收入保障政策层面其实就是两大任务：其一，建立多支柱的集政府、企业、社会组织和个人多元力量的养老收入保障体系；其二，确保老年人也同等地来享受中国改革开放的成果，确保老年人收入水平也随着社会经济发展逐步提高。具体而言，我国现阶段老年人收入保障政策涉及城镇和农村两大领域，涉及社会保险、社会救助和社会福利三大层次。 第一层次：老年人社会保险政策是整个收入保障中最核心部分 城镇职工养老保险制度。目前我国城镇企业养老保险养老保险制度的政策性框架基本上根
13、据1997年的关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定、1999年的社会保险费征缴暂行条例和2022年的国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定。与传统的养老保险政策相比， 第一，在保险实施的范围上，扩大了覆盖面。“适用城镇各类企业职工和个体劳动者”，并且在保险项目、待遇和投保标准各方面实现了统一，使得劳动者在享受保险的权利上达到了统一。截至2022年底，全国基本养老保险参保人数达1.75亿人，其中4367万离退休人员享受养老保险待遇。近年来，在一些发达地区已经开始把农民工纳入养老保险的范围，2022年北京市规定用人单位对外来农民工也必须缴纳养老保险。在2022年的中央“两会”，上，如
14、何实现农民工社会养老保险的全国“流通”已经成为一个热点。 第二，在保险资金的筹措模式上，要实现向部分基金积累制转变，建立新的资金运行方式。传统的养老保险是现收现付，即从企业收入或国家财政收入中随时支付退休金。1995年国务院在关于深化企业职工养老保险制度改革的通知附件中规定，“为渡过本地区人口老龄化高峰，各地应按照部分积累制的筹资模式，测定长期的统筹费率，目前可先按当地的现行统筹费率缴纳养老保险费”，当积累的基本养老保险费发生短缺时，“由同级财政予以支持”。这种初级混合制模式既保证已退休人员退休金支付的平衡，也保证对对未来退休者参见2022年12月12日，国务院新闻办公室，中国老龄事业的发展白
15、皮书， 支付退休金的平衡。 第三，在保险资金的来源上，实行社会统筹和个人账户相结合的制度，国家、企业和个人共同承担养老保险费用。社会统筹体现了养老保险的社会共济性，从一定程度上克服了企业、行业之间的不公平性。这部分资金是基本养老金是现收现付的，统一调配并按照统一标准发放，目前中国已经基本实现城镇地区养老保险的地市级统筹。其资金的来源从2022年起，由企业按照职工工资总额的20%缴纳。个人账户是有利于落实个人责任，便于劳动者在不同区域和不同体制之间的自由流动，这部分资金是积累制的，个人不能在退休前提前支取，个人账户中个人缴纳部分还可以继承。从2022年起，个人账户由个人按照工资总额的8%缴纳。国
16、家的作用是通过财政补贴、税收和利率的倾斜政策，在社会保障支出不断增加的状况下，中央财政发挥“托底”和补充作用。 第四，建立退休金与社会经济发展挂钩和退休人员分享经济发展成果的新机制。一方面是退休金和物价变动挂钩，在20世纪90年代末期，全国基本上都实施物价补偿制度，根据上年度职工生活费价格指数的上升幅度来对制定物价补偿政策。另一方面，也根据在职职工工资增长情况对退休金作出相应调整。 第五，建立了养老金的保值增值机制和社会化管理制度。在社会经济发展中，未来养老金标准的提升是必然的，而且养老金的管理也需要成本。一般而言，由政府部门管理养老金，其安全性是可以保证，“全国社会保障基金”成立，养老保险资
17、金基金化管理为保值增值创造了良好条件。同时，2022年关于积极推进企业退休人员社会化管理服务工作的意见，为养老保障的社会化管理提出了新的任务。养老保险资金的收缴和发放已经基本实现社会化，实现“收支两条线”；对退休人员的社区化管理也取得实质性进展，在绝大多数的社区都设立了社会保障站，改变了原来单位制管理模式。 我国现行城镇职工养老保险政策已经发挥了很大效应，但同样还面临严峻的问题。其中最关键的是在养老保险转制过程中形成的隐性债务。1997年，中国国务院体改办经济体制和管理研究所与美国安泰保险公司合作开展了对“中国养老保险隐性债务”的研究，根据“精算”的结果显现，隐性债务占国内生产总之（GDP）的
18、比例达到145%。很显然，这就要求实现社会政策的创新，偿付隐性债务的主要责任应该是政府。与此相应，就是养老金资金的 对社会统筹账户和个人账户的养老保险费的缴纳是有一个变化的，最初，企业按照工资总额的20%缴纳，个人按照个人工资总额的8%缴纳。其中个人账户的基数是个人工资总额的11%，所以还有3%就由企业缴纳部分中划取。社会统筹账户是企业缴纳部分减去进入个人账户后的资金余额，当然还要加上政府负担部分。后来这个方案有调整，2022年全国施行个人账户只有个人缴纳部分，企业缴纳全部进入社会统筹。这样适当缩小个人账户规模，加大社会统筹账户的规模，更加有利于完善养老保险政策。 困难问题，养老金账户空长运行
19、严重。巨大的制度性的资金风险必然会降低新制度的声誉，财政补贴虽有一定潜力，但更加重要的是国有资产变现为养老保险资金，从而“做实”社会统筹账户和个人账户。最后是对城镇职工养老保险政策的效果评价问题，其最大的问题是城镇职工的养老保险和国家机关事业单位人员的养老保险水平差距太大。 机关事业单位职工养老保险在制度。我国机关事业单位职工实行的是与企业职工完全不同的仰赖保险在制度，其基本的政策框架是国务院1978年颁布的关于安置老弱病残干部的暂行规定。其总的特征是养老保险的费用全部由国家和单位缴纳，个人不用缴费，主要由财政当期支付；养老金的给付水平以个人的工资为基数，按本人工龄长短的不同比例计发。现在正在
20、努力构建国家、单位和个人共同负担的基金筹集机制，诸如，上海的等机关事业单位职工也参照企业职工养老保险制度同等地缴纳养老保险费用，但是养老金的发放还是按照“老”办法执行。总之，机关事业单位职工养老保险制度的改革远远滞后于企业职工养老保险制度的改革进程。 农村养老保险制度。我国农村的老龄化程度比城镇高，老年人口的75%居住在农村，而且农村原有社会保障体系十分薄弱。如果说城镇的养老保险社会政策面临的问题是如何建立统一、规范、高效和完善的养老保险体系，那么农村养老保险制度还是刚刚起步，并且步履艰难。我国在1980年代开始试点农村养老保险制度，1992年开始推广，同年民政部推出了县级农村社会养老保险基本
21、方案（试行）。这种养老保险的特征是：第一，在保障性质上，以农民自我保障为基础，基本上不增加国家财政负担。在资金筹集上，坚持“个人缴费为主，集体补助为辅、国家予以政策支持”的原则，在个人缴费的基础上，村集体或乡镇企业给予适当补助，国家的责任体现在税收优惠，乡镇企业职工参加养老保险税前列支，在保险资金运营过程中免征增值税等。第二，在资金的管理上，实行完全个人账户的管理模式。农民以自愿参加为前提，农民个人缴纳和集体对其的补贴都归入个人账户，实行储备积累，按照积累总额确定发放标准。第三，在缴费方式上是灵活多样。农民可以根据自己的经济条件自由选择，在时间上可以按年、季、月，甚至一次性交清，也可以中间停交
22、；在缴费金额上可以按一定收入的比例，也可以按照一定的数额缴纳，月缴费标准可以2-20元。第四，在实施范围上，推进务工、务农、经商等各类人员的养老保险一体化。 由于受到社会经济条件和组织机构等方面的限制，关键是政府在农村社会保险中的作用严重不足，使得农村社会保险的政府强制性无法体现。为了减轻农民的经济负担，2000年建议暂停农村养老社会保险，导致农村社会保险制度陷入徘徊状态。2022年底，全国已有 多万农民参保，积累保险基金约310亿元人民币，300多万参保农民领取养老金，当年支付养老保险金21.3亿元人民币。 在城市化和现代化进程中，失土农民的养老保障问题，也引起了中国政府的高度重视。为了确保
23、被征地农民基本生活和长远生计，逐步将被征地农民纳入社会养老保障体系。到2022年底已有15个省（自治区、直辖市）出台了被征地农民社会保障办法，约600万人被纳入社会保障范围，筹集资金约500亿元人民币。 第二层次，老年人社会救助政策 这是老年人收入保障政策的有机组成部分，是一种纯粹的政府行为。目前，与老年人收入相关的社会救助主要是城镇和农村最低生活保障制度，就是为那些家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的贫困人口提供差额补助的新型社会救济制度。其特点是解决保障对象的基本生活问题，而不是去改善其生活状况。 城镇居民最低生活生活保障制度。1993年最早在上海市试点，1999年10出台了城市居民最低
24、生活保障条例开始推向全国。保障对象主要有两类人：一是“三无”人员，即无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人和抚养人的城镇居民；二是有一定收入，但其家庭人均收入低于当地的最低生活保障线的城镇居民。在资金来源上，由地方人民政府列入财政预算，并鼓励社会组织或个人积极捐赠和资助。在管理体制上，是属地化管理，实行地方各级人民政府负责制。在申请审批程序上也制定了非常规范程序。保障标准则按照当地维持城镇居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用来确定，保障标准是动态指标。截止2022年底，全国包括贫困老年人共有2270.9万（1065.6万户）城市居民享受了城
25、市最低生活保障，平均保障标准为182.4元/人/月，比上年同期提高12.8元，增长7.6，浙江省杭州市从2022年1月1日起，执行新的最低生活保障线，不论家庭户人口数，城市居民每人355元/月，这个标准在全国也是名列前茅。在城市最低生活保障制度的政策设计中，老年人是其中主要的保障对象之一。 农村居民最低生活保障制度和农村的“五保户”制度。1996年，浙江省最早开始农村居民最低生活保障制度的试点和推广工作，到年底已经有30多个县市区出台了实施农村最低生活保障线的文件。与城市居民最低生活保障制度一样，从保障对象上看，是指具有当地常住农业户口，家庭人均收入低于最低生活保障线的农民。农村老年人是其中主
26、要的保障对象之一，确保他们的基本收入来源。保障资金的来源，各地从实际出发，采取分级负担的参见2022年12月12日，国务院新闻办公室，中国老龄事业的发展白皮书， 新华网， /politics/2022-12/12/content_5473205.htm 办法筹集保障资金。相关申请保障的程序也是相对规范。从保障线标准来看，各地都是由地市级或县级政府制定、颁布农村最低生活保障线，杭州市2022年开始农村最低生活保障线的标准是不计家庭户人口数，每人每月270元。2022年全国开始全面推进农村最低生活保障制度。截止2022年底，已有3451.9万人（1572.5万户）享受了农村最低生活保障，比上年同期
27、增加1948.2万人，增长128.7，平均保障标准为70元/人/月，其中包括不符合“五保”条件的贫困老年人。农村最低生活保障制度与城市相比，虽然起步晚，但发展较快，覆盖面不断扩大，有力地促进了农村社会救济的深化改革。农村最低生活保障线的建立，使农村救济由传统救济向现代救济制度转变，由过去临时性救济为主转变为定期救济为主；由单一的行政手段管理转变为行政、法律多种手段管理；由简单、粗放操作向规范化、科学化操作转变。随着农村最低生活保障制度的确立。 农村的“五保户”制度的历史悠久，是农村多种社会保障政策之一，对农村中的“特殊”老年人实施的“五保”供养制度。截至2022年底共有525.7万（492.4
28、万户）农村五保老人享受到了农村五保救济，农村五保分散供养平均标准为1432.0元/人/年，农村五保集中供养平均标准为1953.0元/人/年。对执行计划生育政策的农村独生子女或两女户夫妇，在年满60周岁以后，由中央或地方财政安排专项资金，实施计划生育家庭奖励扶助制度。2022年底，享受该奖励扶助的人群达到135万人。 第三层次，老年人社会福利政策 这是根据老年人的特殊需要和老年人自身的特点，由社会提供给老年人的特殊的照顾性的物质帮助和社会服务，例如，老年人的优惠购物和免费或低费享受社会服务，增加退休养老津贴，降低老年人看病就医的收费标准等等。1969年在联合国大会上正式提出了老年人的特殊需要问题
29、，而后受到各国政府的关注。这些政策的落实其实也是加强了对老年人收入的保障。 我国城乡社会福利政策的主要内容包含了城市离退休人员的福利工作，农村“五保户”老人的福利工作，尊老敬老的相关措施等。具体而言，第一，建立福利院和敬老院，收养生活没有保障的老年人，并扩大了对社会上一般老年人的收养安置，为解决老年人的生活照料、医疗服务及精神孤独等问题起到了很好的作用。2022年底，全国城乡有社会福利院、敬老院、养老院、老年公寓和老年护理院等养老服务机构39546个，总床位149.7万张，其中农村乡镇敬老院29681个，总床位89.5万张。但目前，我国现有养老院的数量仅够0.86%相关数据参见2022年12月
30、12日，国务院新闻办公室，中国老龄事业的发展白皮书， 的老人入住。第二，大力推进社区服务，居家养老是未来的发展大趋势。各级政府普遍开展对生活困难的老人发放物质、资金补助，社区中则开展生活照料和家务帮助活动，充分发挥街道养老机构的辐射和带动作用。2022年，全国平均每个街道有1.32个城市老年福利机构，每9.8个社区居委会有1个城市老年福利机构；从2022年起，中国政府连续三年实施建设社区老年福利服务设施的“星光计划”，总投资134亿元人民币，建成“星光老年之家”3.2万个，受益老年人超过3000万。第三，为老年人提供特殊的优惠服务，我国目前大多数城市都对70岁以上的老年人凭老年卡就可以免费乘公
31、交车和公园优惠卡等。第四，建设多层次的城乡老年人服务体系。地方政府积极组织实施开发式扶贫，扶持低龄、健康、有劳动能力的贫困老年人从事种植、养殖和加工等项目，增强贫困老年人的生产自助能力。积极发挥社会力量在老年贫困救助中的作用，推动各地老年基金会等社会团体、企事业单位和个人开展慈善救助和社会互助，创造结对帮扶、认养助养、志愿服务、走访慰问等多种形式，普遍为贫困老年人提供多样化扶助。 总之，在老年人的收入保障政策方面，我国已经构建了一个多层次、多项目和多元化社会政策体系。在城镇，要加快建设统一、规范和完善的养老保险体系，鼓励发展个人储蓄性养老保险，多渠道筹集社会保障基金，为应对老龄化高峰作好准备。在农村，要逐步建立和完善土地保障、家庭赡养和社会扶持相结合的农村养老保障体系，农民养老以家庭赡养为主，倡导赡养人之间签订“家庭赡养协议”，积极探索城镇化进程中的老年人养老保障问题。同时，按照政府救济和社会互助相结合的原则，积极推进贫困老年人的社会救助和社会福利体系的建设，加大老年人社区管理和社区服务新模式的创新。 相关数据参见2022年12月12日，国务院新闻办公室，中国老龄事业的发展白皮书，