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1、-*中国农村土地制度改革研究1、国内外研究综述1.1国外研究综述1.1.1马克思等人对土地制度问题的研究 马克思和恩格斯在探索社会主义的建立与发展过程中，对土地制度问题进行了深入研究。马克思在与恩格斯合著的共产党宣言(1848)中，广泛论述了土地所有权、土地价值、土地生产方式、土地规模经营、土地规划及土地所有制变革等基本理论。此外，马克思在经济学手稿(1857-1858)和卡尔马克思关于土地所有制的发言记录(1869)等著作中论述了土地制度问题，在论土地国有化（1872）年中论述了土地国有化政策，在资本论(1894)中研究了土地所有权政策。1.1.2西方学者对土地制度等问题的研究英国的李嘉图认
2、为，资本家是资本主义制度中一个重要的并且是占统治地位的生产当事人，而土地所有者却完全是多余的；斯密从维护产业资本家的利益出发，提出反对土地私有权存在的地租理论，并且想或多或少地把土地私有直接变为国有。 舒尔茨在改造传统农业中，论述了土地制度安排对农业增长的影响。他认为，改造传统农业最重要的制度保证是运用以经济刺激为基础的市场方式，通过农产品和生产要素价格来刺激农民；控制农场规模，用所有权和经营权合一的，能适应市场变化的家庭农场来改造传统农业，改造农业中低效率的所有制形式，实行居住所有制形式等。他认为，地租在配置农业资源中执行着一种必要的经济职能，任何对地租的压抑都有损于指导和引诱农民有效地使用
3、农地的信号和刺激与舒尔茨一样，马尔科姆吉利斯等发展经济学家同样关注土地制度对农业发展的影响，认为土地所有制的条件确定了所有提高农业产量的努力必须据以发挥作用的环境;而且土地所有制对农业生产率有很大影响，拥有土地的个体农民都知道，促使产量提高的技术和不断的努力会增加其收入，如果土地归别人所有，就不一定会出现这样的结果3。 对于产权和土地产权问题，巴泽尔认为，个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中获益和让渡这些资产的权利或权力构成，产权通过交换得以实现4。利贝卡普认为，产权制度是一种社会制度，包括宪法、法令条款和司法规则，以及非正式的传统和习惯。促进产权制度调整的力量，包括新的市场价格和新的
4、生产可能性。1.1.3当代国外学者对我国农村土地制度等问题的研究卜凯在1920年至1925年对我国7个省17个县的2866个农场进行了详细调查后认为，中国的贫困在于农场面积的零细，生产力的薄弱，总根源是人口过密，解决这一问题的出路是实行人口节制。Putterman等学者利用“公有物悲剧”理论和分析方法，对我国农村土地所有权制度进行研究和分析后认为，中国的农村土地所有权与其说是农村集体所有权，不如说是一种地方政府的所有权，这种土地所有权制度不可避免地导致中国农村土地资源过渡开发和利用，必须将中国农村的集体土地所有权制度改革为土地私人所有权制度，才能避免农村土地的过渡开发和利用，实现农业和农村经济
5、的持续发展。Ostrom, Stevenson等却认为，集体土地产权比私有产权拥有更多的益处，如更低的制度成本、规模经济以及降低风险等，在一些特定的自然、社会和经济条件下，集体土地产权制度可能产生更优的绩效和结果。德国学者Franz von Benda-Beckmann从土地财产权利功能的角度对我国农村土地制度进行了分析后认为，土地权利作为最重要的财产权利具有四个功能，即社会功能、经济功能、环境功能和政治功能;中国农村土地制度的改革和设计，必须充分考虑这四个方面的因素，否则，中国的农村土地制度就会阻碍社会经济的发展、造成环境退化和危害社会公共利益与政治稳定等。1.2国内研究综述1.2.1关于农
6、地制度范畴的研究 曹泽华（2005）等选择从西方产权理论的角度来定义和理解农地制度，认为农地制度与农地产权制度是等同的，土地制度就是通过界定土地产权，从而决定土地产权的价值及其相关收益，进而决定与土地产权相关的人的一系列行为以及收入。土地制度的核心即界定产权。曹泽华等认为农地产权是一系列将农地作为载体的权力集合，不仅包括所有权，而且还包括使用权、收益权、抵押权、租赁权、交易权等多种权利。 李明秋（2001）从法律法规的角度来定义农地制度。认为农地制度是指农地的所有制度、经营制度、流转制度和管理制度。正是这些子制度共同构成了农地制度。 吴亚卓（2002）等选择马克思生产关系所有制理论来理解农地制
7、度。认为农地制度就是农地所有制，就是以土地为载体所体现出来的生产关系的总和，土地制度是指土地的生产、分配、交换、消费诸环节所形成的土地关系制度化后的总称。1.2.2关于集体产权理论的研究 我国农村土地财产权的法律文件和政策规定为:“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”从法规中可以明确得出我国农村的土地所有权归农村的集体所有，对于集体产权是否适应市场经济发展的需要，理论界有着不同的观点李桂梅（2004）认为土地产权界定不清晰，表现为土地产权的残缺，土地的所有权、使用权、收益权以及处分权在产权主体之间的分配和定位模糊，从而导
8、致了实践中土地产权运行的混乱。迟福林（2002）等认为，我国农地集体产权边界是清晰的，是一种共有权利，集体中的每一个成员共同占有土地产权，农村的基层组织代表集体行使这种所有权。但在市场经济运行中这种代议产权制度不适应现实状况的需要，因此应该予以改善。王环、王金柱（2006）等认为我国农地的集体所有权是一种虚的、抽象化的产权，只有集体、没有成员。1.2.3关于农地集体产权发展方向的研究 王景新、迟福林（2002）等主张坚持和完善当前的农村集体土地所有制，在坚持农地集体产权前提下把农地使用权物权化，赋予农户长期而稳定的农地使用权。进而把农地集体所有制的成员共同占有改造为按份共有。张德元、周天勇（2
9、004）等认为对农村集体土地进行国有化改造，由统一的国家作为农地产权的唯一代表。把农户土地租赁期限延长至99年999年或者永佃制度，租赁农地还可以进行继承。杨小凯、蔡继明，（2004）等认为彻底的农地制度改造应该进行农地产权私有化，把农地产权交给农户农地经营完全按照市场经济模式由农户自主经营，所有权与使用权相互分离状况由生产力发展水平决定，政府法规保证市场运行的秩序。2、农村土地制度及其改革意义2.1农村土地制度的含义如何准确把握土地制度的定义，直接关系到现实生活中农村土地制度的改革的核心问题。迄今为止，我国理论界对“土地制度”的范畴尚未达成共识，。主要有以下三种观点：一是认为农地制度与农地产
10、权制度是等同的，土地制度就是通过界定土地产权，从而决定土地产权的价值及其相关收益，进而决定与土地产权相关的人的一系列行为以及收入。二是认为农地制度是指农地的所有制度、经营制度、流转制度和管理制度。正是这些子制度共同构成了农地制度。三是农地制度就是农地所有制，就是以土地为载体所体现出来的生产关系的总和，土地制度是指土地的生产、分配、交换、消费诸环节所形成的土地关系制度化后的总称。 完整的土地经济制度应当包含土地所有制、土地产权制度。土地所有制度主要解决土地归属问题，它要明确土地所有权主体。它是生产资料所有制的重要组成部分，决定一国或社会生产关系的性质；土地产权制度涉及到土地如何利用和有效使用问题
11、，主要包括土地使用、土地流转和转让制度。土地所有制度决定了生产过程中形成的人们之间的生产关系，土地产权制度决定了土地使用过程中各种利益主体之间的权责利关系。2.2农村土地制度的特征2.2.1地位的基础性 土地是一个国家最基本的资源和资产。在资本主义大工业发展起来之前，当社会处于农业阶段的时候，土地是最基本的生产要素，因而成为最主要的财富形式。在资本主义社会之前，土地的占有形式基本上决定了社会财富的占有和分配形式。因而土地制度成为当时最具基础性的社会经济制度。 18世纪产业革命以后，人类逐步进入现代大工业时代，国民财富大量增加，财产结构发生巨大变化，土地己经不再占据财产构成中的决定性地位。但是在
12、现代发达的资本主义国家中，由于人口膨胀和城市化进程加快，使城市土地口渐稀缺与昂贵。因而使土地制度在决定国家财富的占有和分配中仍然居于相当重要的地位。如美国的土地价值占国民财富总价值的23%左右;口本1973年的土地价值达到206万亿口元，相当于上一年国民生产总值的3.22倍。2.2.2国度的差异性 在现代世界各主要的资本主义国家中，就一般财产来说各国的占有形式比较单一。而惟独土地占有形式各个国家之间仍然保留着明显的差异性。因为土地制度除了直接受一个国家生产方式与生产力水平的决定性影响之外，同时还受到土地资源的状况、民族经济文化发展的历史等多种因素的影响，因而形成国与国之间明显的差异性。2.2.
13、3构成的复杂性 相对于一般财产来说，土地财产关系要复杂得多。土地作为一种财产，其所有、占有、使用、收益、处分及管理等等构成一系列复杂的财产关系和产权体系。这是由于土地作为一种不动产所具有的特性所决定的。2.3农村土地制度改革的重大意义2.3.1农村土地制度改革关系到中国未来经济、社会战略发展目标的实现。农村稳定则社会稳定，农业、农村和农民问题始终是中国革命和建设的根本问题，是经济发展、社会安定、国家自主的基础。而三农问题的根本是农村土地问题。如果说农业是国民经济的基础，那么土地就是农业的基础，而我国只占世界7%的耕地却要养活占世界20%以上的人口，土地资源的稀缺，使得土地成为农村特殊的也是最基
14、本的生产资料，是农民的生存之源、发展之本。土地制度的安排成功与否，直接关系到中国未来经济、社会战略发展目标的实现。2.3.2农村土地制度改革是农业可持续发展的基础。对于我们这样一个人口众多的农业大国来说，我国农业必须走可持续发展之路。农地制度在农业可持续发展中的作用是由农地在农业生产中的重要作用所决定的。农业可持续发展的关键在于农地资源的可持续利用，资源能否可持续利用又取决于人们对资源的利用方式，而资源的利用方式又受到农地制度的制约和影响。不同的制度选择对农地资源的开发利用会产生不同的影响，成功的制度安排能够激励生产者以可持续利用的方式利用土地资源，积极改善农业生产条件，促进农业生产快速持续增
15、长。2.3.3农村土地制度改革是社会主义市场经济的发展的要求。改革开放以来，我国的农村改革实际上是一直以变革土地制度为核心展开的。在确立了社会主义市场经济体制总体目标以后，农村改革仍必须从土地制度改革中寻找突破口，以使农村经济适应社会主义市场经济的发展，适应农业现代化的发展。建立社会主义市场经济体制，不仅要发展商品市场，更为重要的是要加快建立生产要素市场，这是社会主义市场经济体制的要求，也是建立和完善农村市场体系的重要内容。要通过深化农村土地制度改革，建立与市场经济体制相适应的土地制度，通过市场运行机制按经济效率原则实现土地与其它生产要素的优化组合和合理配置，从而促进土地的流转与集中，实现土地
16、适度规模经营，提高土地利用率和生产率，促进农村经济的发展，以实现农业增长方式的转变。3、我国农村土地制度改革进程、现行模式和存在问题3.1我国农村土地制度改革进程十一届三中全会以来，我国农村经济体制改革发展进入了新时期。以家庭联产承包责任制为主体的农村改革实现了农村土地集体所有家庭经营的历史性变革，推动了农业生产力的大发展。这也是我国现行的土地制度。所谓家庭联产承包责任制是指农民合作经济组织通过契约，将集体公有的土地等基本生产资料和经营项目发包给农民家庭自主经营，在农民家庭分散经营的基础上，合作经济组织统一经营单家独户难以承担的公共服务，统分结合、双层经营，因而它通常被人们表述为“家庭联产承包
17、责任制”。从其产生到最终确立，大体上经历了四个阶段：家庭联产承包责任制的萌芽和起步(1978年秋一一1980年4月)：家庭联产承包制的全面展开阶段(1980年5月一一1981年底)；家庭联产承包责任制的全面完成阶段(1982年春1984年初)；家庭联产承包责任制的稳定与完善阶段(1984年初一一至今)。3.2我国农村土地制度改革现行模式3.2.1“大稳定、小调整”模式这是目前最普遍的一种模式，被广大中等发达地区所采用。它是在稳定家庭承包经营的条件下，对土地的承包权以及承包期进行适时的调整。多数情况是在农民自发要求下来进行的。这种调整是基于人口的变动而对土地产权的要求。在承包期上，农民更倾向于“
18、大稳定小调整”。这一现象普遍存在的原因在于，土地承包权从根本上说是一种社区集体成员权。土地承包权的福利性分配，使得土地承包权演化为农民生活和就业的保障。只要土地集体所有制继续保留，就不能排除农民对土地的承包权，也就无法从根本上消除对土地进行调整的可能。这正是此种制度普遍存在的重要原因。3.2.2“两田制”模式20世纪80年代发韧于山东平度的“两田制”是农地使用制度的又一重要模式。“两田制”是将耕地分为口粮田和责任田。其中，口粮田按人口均分到户，只承担农业税;责任田则实行招租形式承包经营，不仅要承担农业税，还要承担粮食定购任务和缴纳土地承包费。其核心思想是将公平和效率原则结合起来，以便更加集约地
19、使用土地。由于责任田在一定程度上弥补了口粮田平均承包的效率损失，兼顾了农户、社会二者的利益，使得土地效率有所提高，制度安排取得了一定成效。3.2.3苏南模式 随着经济改革的深入，中国的工业化和城市化取得了长足的发展，特别在沿海地区，非农产业异常发达，农业所占份额在不断地下降。这一方面造成了耕地的闲置现象;同时又存在着想扩大经营规模的农民无地可扩的现象。受规模经营能够带来规模经济的诱导，中国许多地区都有实行规模经营的冲动。像北京顺义、苏南地区、广东南海、山东一些有条件地区等都进行了尝试。其中最具代表性的为江苏苏南地区的土地规模经营，被称为“苏南模式”。其基本做法是通过农户间土地的转让形成“种粮大
20、户”，采取“反承包”、“倒租赁”、“异地承包”等形成规模经营，或通过“土地使用权入股”等形式，集中土地招租来形成股份制农场、站办农场、村办农场等。 3.2.4“生不增地、死不减地”模式贵州媚潭是典型的传统农区，耕地资源极其有限。全县制定了明确土地集体所有权主体，稳定农户的承包经营权的制度安排。只在1984年调整了一次承包土地.目前这种“生不增，死不减”的经营模式己在贵州省全面推广，并以地方法规的形式规定耕地承包期_50年不变，非耕地承包期60年不变。如此之长的承包期基本上己接近永佃制。此项制度己写进中央的有关文件，为此项制度在全国推广奠定了基础。3.2.5土地股份制模式广东南海县地处珠江三角洲
21、，该地区人多地少，且好坏搭配远近插花，不适应现代化大生产的要求，其次该地区的非农产业相当发达。这一方面造成了农地无人耕种，但又不愿意放弃承包权;另一方面造成了一部分从事农业生产的农民无地可耕或耕地不足。于是在不同地区，采取不同的折价形式，把土地和固定资产折股量化给农民，农民在获得承包权后，再把土地的使用权交给集体，纳入股份由合作组织统一使用，实行农民股权“生不增、死不减”制度，对新增人口实行配售股。这样就实现农户承包权与使用权的分离。3.3我国农村土地制度改革面临的问题 家庭承包经营责任制是中国农民在生产实践中的伟大创新，是农民实践经验的总结的和推广，它响应了中国农民发自内心的呼唤，符合农民的
22、愿望和要求，有力地促进了我国农业生产的发展，然而，近年来，随着农村生产力水平的提高，农业机械化逐步推广，农业产量不断增加，而农民的纯收入，却一直在迂回爬坡。这种农民的“增产不增收”的现象，使我国“土地集体所有，家庭承包经营”的土地制度的局限性口渐暴露，集中表现在以下几方面：3.3.1土地产权界定不清，主体不明确，集体所有权被虚化宪法规定:“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”但是对于农村土地，哪些是国家的，哪些是集体的，并没有明确规定，而且集体所有土地的产权主体也不明确。民法通则将产权主体赋予了行政村，而土地管理法将产权主体
23、赋予了合作经济组织。实践中，集体土地的产权主体，各地差异很大除中央政府之外，各级行政组织都对地权进行了不同程度干预，从而造成地权的不完整。集体土地产权主体的模糊性，导致了产权运行上的混乱，另外，集体土地所有权受到来自国家与农户的“两面夹击”，使农地集体所有制有名而无实。土地集体所有的虚置使集体在经济上并无实质性意义，集体组织只是以土地收入为支撑承担社会行政职能而己。因此，要对农村土地产权制度进行系统变革不能忽视这一问题。3.3.2农地经营分散，难以形成规模效益 我国农村实行土地集体所有制，无论从法律意义上还是从经济意义上看，每个集体成员天生有权分享集体土地的收益。因此大多数地方根据集体土地的数
24、量和质量，将土地按人口或按劳动平均分配。由于我国土地资源和人口分布不均，因此这种均田承包造成了人地关系结构性失衡。随着人口增减变化，许多地区每隔几年就对土地进行大规模调整，地块变得极其零碎分散。土地的超小规模经营不利于引进资金和技术，难以形成规模效益，而且单个农户从市场获得信息的能力有限，对市场的参与程度较低，也没有足够的能力抵御自然灾害、技术创新等风险，不利于农业生产的社会化、规模化和集约化发展，成为我国传统农业向现代农业转变的主要障碍。3.3.3土地流转十分困难，资源配置效率低 其一，集体土地实行人为的静态配置，被排斥在市场之外。目前我国农地集体所多以村民小组为边界，农地的流转空间受到限制
25、。无论土地的分配还是土地的转让，都表现出很强的对外排斥性，不利于农地市场的充分发育和包括土地在内的各种生产要素的合理优化组合。其二，土地流转缺乏有效的制度法律保障.土地承包经营权的性质以及权能构成在法律和理论上没有明确界定，因此土地承包经营权的流转没有法律和政策依据。目前我国农村土地市场机制还没有建立起来，一些承包使用权的流转基本是小范围私下的隐形交易，不利于实现土地资源的合理流动和有效配置。3.3.4非农建设用地使用和管理混乱，不利于农村城市化发展 目前在我国农村中，由于对农民宅基地使用缺乏约束机制，乱占耕地、超标占地的现象十分普遍，宅基地使用也没有按规划进行，致使许多地方出现了“空心村”，
26、土地浪费严重。另外，乡镇企业的发展和小城镇建设也占用了大量的耕地。地方政府为了追求当地经济的发展，违法越权批地或占地，为乡镇企业用地大开方便之门，使乡镇企业用地呈现出无偿无限供给的特征。同时，乡镇企业发展和小城镇建设用地安排缺乏统一规划，布局分散不合理，难以形成集聚效应和规模效应，与农村城镇化建设背道而弛。3.3.5农村滋生了许多特权腐败现象 现行的土地家庭承包经营制度，理论上说土地应归农民集体所有与支配，但在现实中，现行土地政策赋予了乡，镇领导干部研究过大的权力，由乡、村或村民小组的领导者以集体的名义掌握与行使土地所有权与支配权，使得农民在土地权利往往落不到实处。4、政策建议4.1建立归属清
27、晰的农村土地产权制度当前我国农地财产制度在法律名义上属于农村土地集体所有制，“。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有。” 引自:中华人民共和国土地管理法第八条而对于集体的界定根据土地管理法相关规定至少有三个，村集体、村民小组和乡(镇)集体，但在现实的经济生活当中，实际上对于农地财产可以实行一定影响也至少有三个即集体、农户和政府，从经济产权的角度而言，这实质上三者都具有一定的经济所有权。但对每一个主体而言，都没有获得“绝对”的经济所有权，因此对于每一个主体而言，这种经济所有权又都是残缺的，而相对于法律名义上的集体产权而言，这
28、种产权权利残缺性更为严重，这也是许多学者关注集体产权的原因之一。法律名义产权与经济实质产权的名实不符，对我国市场化建设的危害很大。法律名义上，集体是农村土地的所有者，应该可以行使占有、使用、收益和处分的权利，但实际上，集体在现实生活中只有按照国家的有关政策实行发包土地与调整农户承包地的权利; 而落实到农户对于土地的经济权利上，农户没有土地的法律名义所有权，也没有处分土地的权利，农民仅仅有占有、使用土地的权利。国家在法律上对于农村集体土地没有任何权利，但在具体的经济现实中，国家却可以通过相关法规政策对土地实施处分的权利，由于三者之间关系纠缠不清，任何单方面都没有对于农地的绝对“支配权”，因此造成
29、农村土地缺乏明确的经济主体，农地的流转性很差。而市场经济恰恰需要生产要素具有较强的流动性，以实现生产要素的增殖功能。因此，加快农地要素的市场化建设要求，首要的是清晰农地的产权状况。4.2加快农地流转中介组织服务体系建设。农地产权交易是一个比较复杂的交易过程，涉及到交易技术细节比较繁多，农地交易的中介组织的设立可以高效率的解决这些问题，农地交易中介组织的服务水平是完整统一成熟市场的标志。西方资本主义国家的农地产权中介组织机构十分发达，他们提供从信息搜集、价格评估、金融信贷、代理登记等一条龙服务，它使得农地产权流转程序和流转机制更为健全，为农地产权有意转让者和受让者提供各类层次的需要。而我国在这方
30、面的发展还比较薄弱。加快农地产权流动的服务性机构的建设，对于我国农地产权市场初步建立与培育，对农地的自发性交易逐渐成为被经常性交易，能够很好的担当产权交易双方的平台，为农地交易双方降低交易成本。4.3积极培育和建立农地产权交易市场。土地股份制的目的是土地的可流动性，这就要求农地具有可交易性，农地的交易才会产生土地生产要素的优化组合，促进农地的兼并、集中，实现农地的规模化、产业化经营。通过农地产权交易市场实现农地生产要素兼并集中是市场经济发展的内在要求。同时，土地流转的市场化是土地流转的必然趋势，也是通过经济手段调节土地要素优化组合、保障农民权益的长效机制。政府在积极培育农地产权交易市场、促进农
31、地要素优化配置方面可以做到以下几个方面:第一，积极建立鼓励农地产权流转的约束和激励机制，通过优惠的农地产权流转政策鼓励农地生产资料的集中、兼并。第二，建立完善多层次的农地产权交易市场体系，为农地产权交易提供多种服务平台。把各种农地产权流转方式纳入规范管理，确保交易双方权利明确。第三，建立专门的权交易信息平台以及各种形式的土地产权交易结算中心，及时发布各种土地交信息，统一为交易双方办理土地出租、租赁、出让、抵押等多层次登记服务。第四，建立健全农地产权变革登记制度。农地产权市场一旦形成，农地生产要素流动性增强，其权属变革的主要见证在于以政府为主的权威部门的文书，加强产权登记部门的服务是农地生产要素
32、得以顺畅流动的关键。4.4积极推进农地股份制建设。农业生产力的变革，除了农业自身生产技术水平的约束之外，还来自于农业生产关系的束缚。我国农业生产的家庭承包经营方式是典型的小农经济，在整体国民经济的各个部门都处于工业化、规模化经营的方式下，小农经济很难跟上这种发展快车，犹如马拉车与动力火车一样，这种差距只会越来越大。改善农业生产关系，引进农业先进生产力，就必然要求农业同其它国民产业一样走规模化、产业化发展道路，积极推进农地股份合作，是当前我国农地政策的较好选择。农地股份制合作是在农地承包经营权物权化的基础上建立而来的，农地股份合作制不是对农地承包经营权物权化的简单否定，而是一种扬弃，是把农户对于
33、土地的物的所有权资本化，按照现代企业法人财产制度的要求，农户履行出资人职能的制度设计，它并排斥农户对于农地的所有权，但农户对于农地所拥有的是一种价值所有权而并不是对农地实体的直接支配权。农户本身也还是农业劳动者，农户的两重身份决定了农业股份合作制公有制性质，但同时解决了由于农地财产关系紊乱而造成先进生产力无法进入农业领域。参考文献1中共中央关于农业和农村工作若干问题的决定M.人民出版社，1999.2王超英.中华人民共和国农村土地承包法实用问答M.中国法制出版社，2002.3党国英.保障农民权益要明晰土地财产权N.新京报，2004-5-24.4党国英.我国农村土地制度改革的现状问题N.中国社会科
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