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1、.云南省实施土地利用总体规划办法（草案）（送审稿）第一章 总 则第一条 为了加强土地利用总体规划实施管理，发挥规划的管控作用，落实最严格的土地管理制度，保护坝区农田，建设山地城镇，保障和促进科学发展，根据中华人民共和国土地管理法、云南省土地管理条例等法律、法规规定，结合本省实际，制定本办法。第二条 本省行政区域内实施省、市、县、乡级土地利用总体规划，适用本办法。第三条 土地利用总体规划一经批准，应当严格执行。任何单位和个人的土地利用行为应当遵守土地利用总体规划。第四条 各级人民政府负责实施本级土地利用总体规划，将土地利用总体规划主要控制指标执行情况纳入各级人民政府年度责任目标考核内容，并将实施
2、工作经费列入财政预算。各级人民政府主要负责人对本级土地利用总体规划实施情况负总责。各级人民政府国土资源主管部门具体组织实施本级土地利用总体规划，发展改革、财政、住房城乡建设、环境保护、农业、林业、水利、交通运输、旅游等部门应当按照各自职责，共同做好土地利用总体规划实施工作。 第五条 各级人民政府及其有关部门应当落实土地用途管制、建设用地“三界四区”空间管制，划定永久基本农田、城镇发展边界和生态红线。第二章 土地利用调控指标管理第六条 土地利用调控指标包括耕地保有量、基本农田保护面积、坝区基本农田保护率、建设用地规模等。耕地保有量、基本农田保护面积、坝区基本农田保护率、城乡建设用地规模等为约束性
3、指标，建设用地、交通水利用地、其他建设用地规模等为预期性指标。第七条 各级人民政府实施本级土地利用总体规划时，不得突破约束性指标；应当通过法律、经济和行政等手段，促进实现预期性指标。建设用地总规模中的交通水利用地和其他建设用地不得作为城乡建设用地使用；城乡建设用地可以作为交通水利用地和其他建设用地使用；交通水利用地与其他建设用地可以相互调剂使用。第八条 土地利用调控指标原则上不得调剂；因区域发展定位、产业发展方向等发生重大变化确需调剂的，需严格控制土地利用总体规划指标调剂范围，调剂范围不得突破所辖下一级土地利用总体规划数量的三分之一。第九条 县级以上人民政府国土资源主管部门应当根据上级下达的土
4、地利用年度计划,编制本级土地利用年度计划,经同级人民政府批准后下达执行。不符合国家产业政策和供地政策的建设项目，不得安排用地计划指标。无用地计划指标的，不得批准用地。第三章 基本农田划定和保护第十条 各级人民政府要严格按照土地利用总体规划确定的基本农田保护目标划定基本农田。任何单位和个人未经批准不得改变或者占用基本农田。各级人民政府在完成上级下达的基本农田保护指标任务外，可以多划一定比例的基本农田。第十一条 对确实无法避让基本农田的建设项目，符合下列条件之一的，可以使用山区多划基本农田面积额度：（一）项目已列入重点建设项目清单或基本农田多划后占建设项目清单；（二）州（市）以上人民政府批准的能源
5、、交通、水利、环保、民生、旅游等项目。第十二条 对确实无法避让基本农田的建设项目，并同时符合下列条件的，可以使用坝区多划基本农田面积额度：（一）国家、省人民政府批准的能源、交通、水利、环保、民生等重大项目；（二）不突破州（市）坝区基本农田保护率；（三）省人民政府规定的其他条件。第十三条 使用多划基本农田面积额度的，由县（市、区）人民政府组织编制多划基本农田面积额度使用方案，州（市）人民政府组织开展合理性论证，报省人民政府批准。批准后，可在多划基本农田面积额度内及时核减基本农田数量。经批准使用多划基本农田面积额度的建设项目，用地报批时按一般耕地办理，不需补划基本农田，但用地单位必须按要求落实补充
6、耕地任务，按占用基本农田标准缴纳税费、补偿被征地农民。第十四条 国务院、省人民政府批准的交通、能源等线性基础设施建设项目需要占用多划基本农田面积额度的，在建设用地预审后、用地报批前办理使用多划基本农田审批手续；其他符合使用多划基本农田面积额度条件的项目，在建设用地预审前办理审批手续。第十五条 各级人民政府国土资源主管部门应当建立多划基本农田面积额度管理台账，实施动态管理。第四章 建设用地合规性审查第十六条 各级人民政府国土资源主管部门应当依据土地利用总体规划规定的土地用途，同时参考建设用地管制分区、土地用途分区、重点建设项目清单和重点建设项目布局图等要素，对建设项目用地是否符合土地利用总体规划
7、进行审查，不符合规划的，不予批准。第十七条 建设项目用地不涉及基本农田时，有下列情形之一的，符合土地利用总体规划：（一）建设项目选址在土地利用总体规划确定的允许建设区内的；（二）建设项目选址在城镇规模边界以内，勘测定界成果与城镇规模边界的套合误差范围控制在7米以内或者地块面积误差控制在单个地块的5以内的；（三）在不影响土地利用总体规划布局的情况下，单个地块在城镇批次建设用地范围内不符合土地利用总体规划用途的面积在400平方米以内的；（四）单独选址建设项目实地位置与土地利用总体规划预留位置一致，或者选址在土地利用总体规划确定的独立工矿区内的；（五）单独选址项目实地位置与土地利用总体规划预留位置发
8、生偏移或者变化，勘测定界成果与1:10000土地利用总体规划图件套合的误差控制在坝区14米、山区22米，或者偏移部分的面积不超过单个地块面积1%的；（六）小面积零星分散公共基础设施项目用地，不影响土地利用总体规划布局的；（七）符合省人民政府批准的重大自然灾害灾后恢复重建土地利用规划的。省人民政府国土资源主管部门根据实际或者国家规定，可以适时调整前款规定的数据。第十八条 列入土地利用总体规划重点建设项目清单或重点建设项目布局图的交通、能源、水利、民生、环保等建设项目, 符合下列情形之一的，编制土地利用总体规划落实方案并报省人民政府国土资源主管部门备案后，按照符合土地利用总体规划办理：（一）不占用
9、基本农田的；（二）占用基本农田，但符合使用多划基本农田面积额度条件，并经批准的；（三）在土地利用总体规划图上已有布局安排但需调整用地位置的。第五章 土地利用总体规划的变更第十九条 土地利用总体规划的变更包括：（一）调整。调整是指在城乡建设用地扩展边界内，对允许建设区进行形态调整；（二）修改。修改是指根据经济社会发展需要，对土地利用总体规划确定的主要用地规模和布局进行的局部修改；（三）修订。修订是指根据社会经济发展需要，对土地利用总体规划确定的主要用地规模和布局进行的整体变更。第二十条 县级人民政府国土资源主管部门具体负责土地利用总体规划调整，以乡（镇）为单位编制调整方案，报土地利用总体规划原批
10、准机关的同级人民政府国土资源主管部门批准。土地利用总体规划调整每个乡(镇)每年不得超过1次。第二十一条 在不突破本级行政区城乡建设用地土地利用总体规划规模的前提下，可以开展土地利用总体规划调整。调整范围不得突破城乡建设用地扩展边界，不得增加允许建设区规模。城乡建设用地增减挂钩试点涉及土地利用总体规划调整的，应当在试点项目区实施规划中编制调整专章，与实施规划一并报批。低丘缓坡土地综合开发利用试点涉及土地利用总体规划调整的，应当在低丘缓坡土地综合开发利用实施方案中编制调整专章，与实施方案一并报批；实施方案已批准的，单独编制土地利用总体规划调整方案，由州（市）人民政府国土资源主管部门批准实施。第二十
11、二条 有下列情形之一的，不得修改土地利用总体规划：（一）涉及基本农田的；（二）涉及禁止建设区的；（三）突破约束性指标的；（四）项目选址不符合当地主体功能区定位的；（五）项目不符合国家产业政策、供地政策的；（六）其他不符合修改土地利用总体规划情形的。第二十三条 经国务院、省人民政府批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设用地，按项目批准文件开展土地利用总体规划修改。 行政区划调整、城乡用地发展方向调整、抢险避灾安置、国家重大政策调整等引起土地利用调控指标规模或布局发生改变，确需突破城乡建设用地扩展边界的，应当开展土地利用总体规划评估，经土地利用总体规划原批准机关同级国土资源主管部门批准后，可
12、以开展土地利用总体规划修改。第二十四条 土地利用总体规划评估和修改由同级人民政府组织，本级人民政府国土资源主管部门负责实施。其中乡（镇）土地利用总体规划评估和修改由县（市、区）人民政府组织，与县级土地利用总体规划评估和修改同步开展或单独开展。 乡（镇）土地利用总体规划评估和修改5年内不得超过3次，省、州（市）、县（市、区）土地利用总体规划评估和修改5年内不得超过2次。第二十五条 建设项目使用土地利用总体规划预留建设用地指标的，依据土地利用总体规划预留建设用地指标文件或经批准的土地利用总体规划文本，由县级人民政府国土资源主管部门编制预留建设用地指标使用方案，报土地利用总体规划原批准机关批准。 每
13、个乡（镇）使用预留建设用地指标每年不得超过2次。第二十六条 土地利用总体规划调整和修改应当依法听证、公示，土地利用总体规划的修改还应当开展专家论证。听证和公示由负责实施调整和修改的国土资源主管部门组织；土地利用总体规划的修改，由土地利用总体规划原批准机关同级国土资源主管部门组织论证。第二十七条 发生地震、泥石流等重大灾害，区域发展定位、产业发展方向等土地利用的社会和经济条件发生重大变化，行政区划调整以及落实国家区域发展战略引起现行土地利用总体规划用地规模和布局发生重大变化的，可以依照法定程序修订土地利用总体规划。第二十八条 省人民政府国土资源主管部门负责土地利用总体规划成果更新管理，更新后的土
14、地利用总体规划成果每年反馈各州（市）人民政府国土资源主管部门，并报国家有关部门备案。第六章 监督检查第二十九条 县级以上人民政府及其国土资源主管部门应当建立健全监督检查制度，加强对土地利用总体规划实施情况的监督检查，及时发现、制止和纠正违反土地利用总体规划的行为，定期公布土地利用总体规划实施情况。第三十条 土地利用总体规划实施检查结果作为土地利用年度计划安排和调剂追加土地利用总体规划建设用地指标的重要依据。第三十一条 县级以上人民政府应当主动接受公民、法人及其他组织对土地利用总体规划实施情况的监督。任何单位和个人有权向各级人民政府和国土资源主管部门举报违反土地利用总体规划的行为。第三十二条 省
15、人民政府国土资源主管部门应当根据国家有关规定，加强土地利用总体规划编制机构的管理，健全、充实和稳定土地利用总体规划队伍。第七章 法律责任第三十三条 各级人民政府或者国土资源主管部门有下列行为之一的，由有权机关责令改正，通报批评，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）在土地利用总体规划评估、修改（调整、修订）、审批和审查过程中，弄虚作假的；（二）违反土地利用总体规划，突破约束性指标，批准土地利用总体规划修改的。（三）违反土地利用总体规划和年度计划批准用地的；（四）未按照本办法评估、落实、调整、修改、修订和审批土地利用总体规划的；（五）对违反土地利
16、用总体规划行为的举报或者控告不依法受理并及时处理的；（六）其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的。第三十四条 土地利用总体规划技术服务机构在开展相关土地利用总体规划业务中，出具虚假、失实土地利用总体规划成果等违规行为的，依法予以处理。第三十五条 违反本办法规定的行为，法律、法规已有法律责任规定的，从其规定。第八章 附 则第三十六条 土地利用总体规划评估、落实、调整、修改、修订以及使用多划基本农田面积额度、预留建设用地指标，应当报省人民政府国土资源主管部门备案；具体的备案事宜和技术要求，由省人民政府国土资源主管部门另行制定。第三十七条 本办法中相关术语含义：（一）州（市）坝区基本农田保护率指省人
17、民政府批准的土地利用总体规划中坝区耕地划入基本农田的比例。（二）“三界四区”分别指城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁止建设边界，允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。（三）土地利用总体规划落实是指现行土地利用总体规划重点建设项目清单上或土地利用总体规划图上已有布局安排，但未安排建设用地指标或需要调整用地位置的，根据项目实施对土地利用总体规划内容进行的落实。（四）城乡建设用地增减挂钩指是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保
18、证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。（五）多划基本农田面积额度指县级以上人民政府划定的，超过上级人民政府下达的基本农田保护任务量的基本农田数量。（六）小面积零星分散公共基础设施项目是指单体面积在400平方米以下的塔基、钻探井位、通信基站等建设项目。第三十八条 本办法自 年 月 日起施行。关于云南省实施土地利用总体规划办法（草案）的起草说明根据中华人民共和国土地管理法、云南省土地管理条例等法律、法规规定，按照国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知（国土资发20122号）和国土资源部关于抓紧制定土地利
19、用总体规划实施办法的函（国土资规函201314号）的要求，省国土资源厅起草了云南省实施土地利用总体规划办法（以下简称办法）。现将有关情况说明如下：一、制定办法的必要性土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据。（一）制定办法是实施土地利用总体规划的客观需要土地管理法第三章和云南省土地管理条例第三章对土地利用总体规划（以下简称规划）的编制和审批权限仅做了原则性规定，对规划实施未做明确规定。在国家层面，国土资源部有关规划实施管理的规定散见于各种文件和规划编制技术规程中。实践中，规划实施方面缺乏统一的、具有可操作性的制度规范。（二）制定办法是
20、提升管理制度权威性、效力性的需要我省新一轮土地利用总体规划规划修编于2009年全面启动，2011年完成。2012年，为实施“保护坝区农田，建设山地城镇”战略，我省又完善了县乡两级土地利用规划，于2012年6月进入全面实施阶段。为保障新一轮规划的顺利实施，根据国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知（国土资发20122号），2012年5月省我厅印发云南省国土资源厅关于转发国土资源部严格土地利用总体规划实施管理的通知（云国土资2012195号），以通知的形式规范了土地利用总体规划实施管理。经过一年多的实践，195号文件在规范我省土地规划实施管理方面发挥了重要作用，为我省土地规划实施管理制度
21、建设奠定了坚实基础。但是在实践中，对于省政府审批规划修改、州（市）人民政府审批规划和执行规划、成都督察局实施例行督察等方面，195号文均存在效力不够、权威性不够的问题，这些问题在某种程度上影响了建设项目的及时落地。（三）制定办法符合国土资源部关于完善制度建设的要求2012年2月12日，国土资源部下发国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知（国土资发20122号），明确提出“各地要根据土地管理法及其配套条例、规章，结合各地实际，制订和完善土地利用规划实施管理的地方配套法规，规范土地利用总体规划各项管理工作，维护土地利用总体规划的严肃性和权威性”。2013年3月22日，国土资源部专门下发关
22、于制定土地利用总体规划实施管理办法的函（国土资规函201314号），要求各地依据实际情况，抓紧制定和完善土地利用总体规划实施具体办法，规范相关工作。（四）制定办法是保障我省社会经济持续发展的需要随着西部大开发和“桥头堡”战略的实施，我省经济社会发展对用地需求量大幅增加，但是所有新增建设用地的规模均需控制在土地利用总体规划的范围内；另一方面，土地利用总体规划也是保护耕地红线和生态安全的主要管控手段。为进一步规范土地利用总体规划的实施管理，充分发挥土地利用总体规划的统筹管控及引导作用，进一步统筹协调全省土地利用活动中的各种行为和关系，妥善解决人口、环境和资源等之间的矛盾，不断加强和改善土地利用总体
23、规划实施管理体系建设，提高规划实施管理效率，保障我省经济社会发展用地需求，促进我省科学和谐跨越发展，制定有办法显得尤为重要。 二、起草和审查过程2012年6月，省国土资源厅根据规划管理实际，提出制定办法的要求，并成立了办法起草小组，安排专人和经费保障办法的立法工作。2013年7月-10月，起草小组起草完成办法（讨论稿），并在内部多次征求意见。2013年11月-12月，发函征求各州（市）国土资源局、省级相关部门（省法制办、发改委、工信委、财政厅、住建厅、农业厅、林业厅、环保厅、水利厅）的意见。分别召开各州（市）国土资源局局长规划处（科）负责人征求意见座谈会。2013年12月20日，召开有关专家征
24、求意见座谈会，并再次征求厅内相关处室意见。2014年3月，再次征求各相关处室意见，经厅领导审定后，形成送审稿。2014年3月25日经省国土资源厅第5次党组会审议通过。 三、主要内容办法共8章39条，分为总则、土地利用调控指标管理、基本农田划定和保护、建设用地合规性审查、土地利用总体规划的变更、监督检查和附则。主要内容如下：（一）关于办法的定位办法定位于土地利用总体规划的实施，不涉及土地利用总体规划的编制和审批。（第二条）（二）关于实施土地利用总体规划的主体为明确职责，办法明确规定了实施土地利用总体规划的责任主体：各级人民政府负责实施本级土地利用总体规划，国土资源主管部门负责具体实施，发改、财政
25、等部门按照各自职责配合做好实施工作。（第四条）（三）关于土地利用调控指标管理为了规范土地利用调控指标管理，办法规定：一是将坝区基本农田保护率作为土地利用总体规划的约束性指标之一。这是为了贯彻落实省委、省政府“用地上山”的战略部署，体现了我省特色。二是规定了预期性指标不得作为约束性指标使用，但约束性指标可以作为预期性指标使用。三是规定了调控指标调剂范围不得超过所辖下一级土地利用总体规划数量的三分之一，亦即不得超过所辖行政单元的三分之一。（第六条至第八条）（四）关于基本农田保护国土资源部国土资发20122号文件规定，各省应当根据国家下达的基本农田保护任务划定基本农田，可在完成这个任务的基础上多划一
26、部分基本农田，解决一些重大项目占用基本农田的落地问题。对于这部分多划基本农田，经过省政府批准后，可将其作为一般耕地报批，但补偿农民和占补平衡均按基本农田办理。这样一是保证了我省基本农田任务能完成；二是保障了交通、能源、水利等重大项目的用地需求。为严格保护耕地特别是基本农田，保障重点建设项目落地，办法规定：一是要严格划定基本农田，并可以在完成基本农田保护任务外，多划一定比例的基本农田。二是规定了多划基本农田的使用条件，不是任何项目都可以使用多划基本农田，只有重大工程才可使用。三是差别化对待坝区多划基本农田和山区多划基本农田。对坝区多划基本农田体现出“最严格”政策：项目级别方面，必须是国家、省政府
27、批准的重大项目；项目类别方面，只能是交通、能源、水利、环保、民生项目。对山区多划基本农田使用管理尺度稍宽。州市人民政府批准的能源、交通、水利、环保、民生、旅游项目可使用山区多划基本农田。这是为了引导“用地上山”，是我省的创新和特色，也符合我省实际。四是规定了使用多划基本农田审批权限在省人民政府。（第十条至第十三条）（五）关于建设用地合规性审查建设项目用地符合土地利用总体规划，是项目落地的必备条件。办法规范了建设项目用地的合规性审查：一是规定了审查依据。二是列举式规定了符合土地利用总体规划的7种情形。三是规定了交通、能源、水利等重大工程的审查办法。（第十六条至第十八条）（六）关于土地利用总体规划
28、的变更办法按照土地利用总体规划变更的难易程度和复杂程度，从易到难区分了的三种情形，即规划调整、修改和修订。并分别规定了变更的审批程序和权限：调整由土地利用总体规划原批准机关的国土资源主管部门批准；修改需先评估，修改由土地利用总体规划原批准机关审批，评估由同级国土资源主管部门审批。同时还规定了不得修改的5种情形。（第十九条至第二十四、第二十六条、第二十七条）（七）关于办法中的有关数字1.第八条中关于“调剂范围不得突破所辖下一级土地利用总体规划数量的三分之一”。依据国土资源部关于土地利用总体规划评估修改指导意见中明确规定“修改涉及的建设用地总规模不得超过规划确定的新增建设用地规模的20%”。经初步
29、统计，调剂范围超过所辖下一级土地利用总体规划数量（即行政单元）三分之一的，一般会超过上述20%的规定，对当地的土地利用总体布局产生较大影响。因此，调剂范围控制在三分之一之内。超过三分之一的，需修改上级行政区土地利用总体规划。2.第十七条中关于误差范围的界定。我厅组织省内测绘方面的专家，选取部分地区作为样本，通过实地测量和理论计算对比得出了较为科学的误差值，据此作出了关于误差范围的规定。3.第二十条、二十四条关于规划调整和修改的次数的规定。国土资源部土地利用总体规划评估修改指导意见提出，各地县、乡级土地利用总体规划5年内可以开展2次。考虑都我省正处于经济社会发展加速期，桥头堡、滇中产业新区、瑞丽重点开发开放试验区、藏区、乌蒙山区等重点建设项目均需要用地保障，结合我省实际，办法规定，土地利用总体规划调整每个乡（镇）每年可调整1次，乡级土地利用总体规划5年内可以开展3次，县级可以开展2次。这种规定也是符合我省规划管理实际的。4.第十七条和第三十七条中关于“400平方米”和“小面积”的界定。在国土资源部发布的土地利用总体规划数据库质量检查细则中规定1:10000数据库中规划地类的最小上图面积为400平方米。