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1、北京市完善党外代表人士政府实职安排使用机制研究九三学社北京市委课题组摘要：安排党外代表人士担任政府实职，是民主党派实现参加国家政 权、参与国家事务管理的重要途径，是多党合作制度的重要组成部分。多年 来，北京市在党外代表人士政府实职安排工作中，取得了瞩目的成绩与经验， 在全国起到了表率作用。但在相关机制建设和具体实施中仍存在一些问题， 如：安排党外代表人士担任政府实职工作缺乏总体规划、民主党派在党外代 表人士政府实职安排以及轮岗工作中作用有限、现有党外代表人士培养无法 满足实际需求、部分党外干部权力被虚化难以发挥作用，以及党外干部职务 升迁流转途径不畅通、届满后的安排存在困境等问题。课题组经调研
2、分析后 提出建立健全党外代表人士担任政府实职总体规划、建立党外代表人士担任 政府实职的选用调整协商机制、建立适应政府实职需要的党外代表人士培养 机制、建立有效促进担任政府实职党外代表人士发挥作用的使用机制、建立 畅通科学的党外实职干部升迁进退机制等建议，希望能为完善北京市党外代 表人士政府实职安排使用机制贡献力量。关键词：多党合作制度党外代表人士 实职安排途径使用机制安排优秀党外代表人士在政府中担任实职，是民主党派实现参加国家政 权、参与国家事务管理的重要途径，是中国共产党领导的多党合作和政治协 商制度的直接体现。对党外代表人士政府实职安排使用机制进行研究和完善， 既有助于推动此项工作的开展和
3、提高，有助于推动新形势下统一战线事业持本文为北京统战理论研究基地2013招标课题，立项编号：JD1304续发展；也有助于改善政府职能部门领导班子的知识结构，使政府干部来源 更加广泛、多渠道补充新鲜血液，有助于提高政府工作专业化水平，提升民 主监督效果，促进政府廉政建设，提高政府形象，对政府决策运行具有完善 和补充作用。同时，积极参与政府工作，有利于民主党派参政议政，有利于 党外代表人士的素质、结构和领导能力的培养提高。北京市党外代表人士来源广、数量多、领域全、层次高、能力强、影响 大，是首都人才资源的重要组成部分，在推动首都科学发展、推进首都民主 政治建设中地位重要、作用特殊，妥善安排使用可发
4、挥专业与政治结合的独 特作用。近几年，北京市在党外代表人士担任政府实职方面采取了诸多措施， 取得了良好的成效，走在了全国前列。但在政策执行过程中，还存在一些问 题，这是社会经济深刻变革的结果，有制度的因素，有社会的因素，也有观 念的因素。当前急需研究完善党外干部提名推荐、考核评价、选拔任用、管 理监督等方面的机制和办法，提高党外人士实职安排选人用人公信度，建设 高素质党外代表人士实职干部队伍和人才队伍，推动党外干部科学规划、合 理培养，推进党外人士实职安排由“机遇型”向“机制型”转化，充分发挥 党外代表人士的人才优势和政治作用，更好地为首都经济社会发展发挥作用。、北京市党外代表人士政府实职安排
5、使用现状中共中央2012 4号文件中明确提出要加大党外代表人士的选拔任用 力度。中共北京市委2012 7号文件对中央精神积极落实和细化，特别是 针对安排党外代表人士在政府中担任实职明确提出，北京市政府工作部门要 继续加大党外干部配备力度，各区县政府安排党外干部的部门，一般要达到 可配备党外干部部门总数的三分之一。其中，城六区要达到区政府工作部门 总数的二分之一。北京市长期以来对党外代表人士的培养和使用极为重视，有较好的基础， 曾先后制定了北京市27_213年党外代表人士队伍建设规划、206- 2010年北京市统一战线干部教育培训规划等多个文件，建立了比较规范的 党外干部选拔机制，将相关工作给予
6、落实。在安排党外干部在政府中担任实 职的实际工作中，无论是在数量还是在相关体制机制建设方面，北京市均走在全国前列，取得了突出的成绩。1. 北京市安排党外代表人士担任政府实职的基本情况根据中共北京市委统战部党外干部处提供的数据，20062011年，北京 市开展4次公开选拔，任用党外干部88人，其中局级29人、处级59人。截 至2012年6月，北京市管理干部范围内，党外代表人士担任处级干部有2929 人（包括政府机关、事业单位、国有企业）。截至2013年6月，党外代表人 士担任局级以上干部有155人（包括政府机关、事业单位、国有企业），其中 副部级4人；在政府部门任职的副部级1人，正局级4人（包括
7、正局级巡视 员1人），副局级29人。2. 党外代表人士担任政府实职的选拔方式党外代表人士担任政府实职的选拔方式主要有：一是党外人士在成长过 程中，既有良好的专业成果，也体现出较好的行政管理能力，并有一定经验， 纳人中共党委统战部门的培养视野。二是经常参加民主党派参政议政活动和 培训班，政治素质好，在民主党派工作中取得较为突出的成绩，被党派推荐。 三是通过北京市政府公开选拔、考试、考察，择优选择进人政府部门担任 实职。3. 北京市正逐步建立健全的与党外代表人士担任政府实职相关的机制安排党外代表人士担任政府实职相关的机制主要有：组织领导体制、组 织部门与统战部门工作协调机制、党外代表人士推荐机制、
8、党外代表人士评 价机制、党外代表人士教育培养机制、党外干部选拔任用机制等。二、北京市党外代表人士政府实职安排使用中存在的主 要问题课题组组织了多次座谈会，包括九三学社处级干部座谈会、党派专职副 主委座谈会，对部分担任政府实职的党外人士发放问卷并走访座谈。通过调 研了解到，担任政府实职的党外人士体会到了多党合作制的优势和执政党的 关怀。但与中共党员干部的安排使用相比较，感到不平衡，有不少意见。执 政党安排党外代表人士担任政府实职，本是拓展参政党参与国家政权的好事， 却没有达到最初预期的效果，在实际操作中打了折扣，让部分党外人士产生了怀疑和焦虑。主要有如下一些问题：1. 安排党外代表人士担任政府实
9、职工作缺乏总体规划现行的党外干部培养选拔工作程序是：中共党委统战部主要负责党外干 部的培养和举荐，组织部主要负责选拔和任用，统战部检查工作的最终落实， 而党外干部的具体工作内容和考核评价由所在单位中共党委决定。党外干部 培养、选拔、安排、使用工作的四个环节分散在多个部门，协调工作没有形 成经常化、制度化、规范化，没有形成一个完整的工作系统；同时又缺乏对 各部门权责分明的规章制度。由于职责不清，主管与协管的关系没有理顺， 出现相互依赖、互相推卸的现象，培养、选拔党外干部工作尚未形成有效的 运行体系。目前党外代表人士担任政府实职工作缺乏总体设计，没有指导性规划， 哪些政府部门一定要配备党外干部，哪
10、些部门可争取配备，以及统战部门在 这项工作中的主导作用，现有政策都没有明确具体的规定，这使党外干部实 职安排的数量、范围、比例缺乏可操作性。一是现有职务安排集中在文教卫 体领域，涉及面太窄，不利于发挥党外干部的专业优势。二是近些年对安排 党外代表人士在政府部门中担任局级职务比较重视，对安排处级职务重视不 够；任副职的多，任正职的很少，导致正、副职比例失调，没有形成一套完 备的安排使用体系，也没有形成合理的党外干部梯队。北京市各区县虽然一 直在落实城区政府部门二分之一、郊区政府部门三分之一安排党外干部的规 定，但至今尚未达到数量要求。党外干部的培养举荐缺乏规划。由于认识不到位，一些部门没有把培养
11、 选拔党外干部工作纳人议事日程，没有形成较为规范的培养举荐制度，缺乏 具体的规划和有力的措施。很多党外干部属专业人才，若以从政经历为考核 标准，因其经历副处、正处的职务锻炼较少，在与中共党员干部的竞争中不 占优势。任职前缺乏行政能力培养，任职后也很少获得岗位交流机会，难以 形成个人特长与岗位的最优匹配。党外代表人士应作为干部群体中专业化人才的重要来源。现有各部门领 导班子主要来源于公务员队伍，经历了逐级提拔，执行能力强，工作经验丰 富，但长期在一个单位，视野局限，专业知识相对不足。党外代表人士行政 能力较弱，但专业能力强，安排担任政府实职，有利于优化班子结构，优化专业水平。2. 民主党派代表人
12、士在政府实职安排以及轮岗工作中，没有发挥应有的作用党外干部的选拔任用主要由中共各级党委、组织部门和统战部门配合并 决定，缺乏民主党派的参与，没有更多听取民主党派的意见。在党派中比较活跃，承担党派任务多、贡献大，被党派组织看重的成员 被安排任用的不多；而部分被选拔的党派成员参政党意识不强，不积极参加 党派的参政议政工作，也不被党派组织所了解，缺乏代表性，任期届满后如 安排回党派工作，也难以获得党派成员的认可。一些已经担任政府实职的党派成员工作被调整，党派组织无法得到正常 途径的消息，也没有了解情况的合适渠道。例如，一位专家（民主党派成 员）通过北京市公开选拔担任副局级职务，此后两次调换工作单位，
13、但都没 有相关部门通报其所属党派，更无协商征求党派意见。3. 现有党外代表人士的培养无法满足实际需求由于党外人士大多为专家业务型人才，缺乏行政、地方工作锻炼机会， 而政府职位要求与党外后备干部能力特点不相四配。被安排担任政府实职的 党外代表人士在任前和任中都缺乏科学的行政能力培训，其所具有的专业能 力与行政管理要求不完全相符。上岗后一些人不适应行政管理工作需要，由 专业人士向行政管理的角色转变，需要较长时间的学习和成长，不能充分发 挥自身特点和优势。随着党外干部实职安排的增多，党外干部在工作中碰到 的难点问题日益突出。在步人实职后，党外干部需要较长时间的适应期。在党外干部培养和选拔使用的环节中
14、，培养干部是基础，选拔使用干部 是关键，工作中应将培养、使用党外干部统一起来。由于对党外代表人士的 成长规律缺乏分析研究，缺乏多渠道、分层次、有重点的培养计划，令其长 期处于自然发展状态。在培养使用党外干部工作上，也没有充分发挥民主党 派对党外干部的培养和选拔作用，以至使用时临时抓人，造成真正适合岗位 的党外人士上不来，上岗的不能代表党外人士的真正水平，从而不被党派成 员和群众认可。4. 部分党外干部权力被虚化，难以发挥作用领导班子建设要考虑非党因素，这是完善多党合作制不能回避的问题。政府部门的决策程序和人事安排，过去是在保证党政合一体制的规范运行下 设计的，当领导班子成员均为中共党员时，这一
15、体系运行较为流畅。但加人 党外干部后，情况发生了变化。由于党外干部不是中共党委领导班子成员， 而单位重要工作和人事任免均由中共党委决定，导致党外干部在工作中权力 被虚化，决策难以执行，关系也难以协调，常处于有话说不出、有力使不出 的状态，过去行之有效的行政管理体系在此出现了问题。部分区县在行政管理上，由于制度设计上的缺陷与决策流程的不规范， 导致管理中职责不明、权限不清，越级指挥现象的出现。造成一些党外干部 在工作中处于被动状态，被边缘化。久而久之，既影响了他们在组织中的威 信与工作中协调能力，也影响到党外干部的自信心。担任政府实职的党外代表人士基本上是知识分子出身，与长期从事行政 工作的官员
16、经历不同，对体制内的某些问题看不惯，性格直率，与班子成员 的融合可能存在障碍，而人际关系状况往往又是单位领导层评价党外干部的 重要标准。倘若自身专业与职务要求不符，造成能力错位，则党外干部能力 发挥更会受到严重制约，难以发挥作用。5. 党外干部职务升迁交流途径不畅通，届满后的安排存在困境北京市各区县在党外干部安排上存在本位主义，都喜欢从本地区、本部 门干部中选拔任用，而党外代表人士主要来源于非区属的科、教、研机构， 二者存在一定矛盾。应更多考虑来源地多样化，考虑专业特色，不能仅限于 单一的行政来源。北京市担任政府实职的党外人士有许多来自中央单位，体现出中共北京 市委、市政府对引进吸收中央部门人
17、力资源的重视，但任期届满后向中央单 位推荐选用的人才较少，人员往来流动不均衡，出口受阻。担任政府实职的党外干部职务没有形成合理的梯队，升迁长期停滞，特 别是副处级干部，既难以担任正处实职，也难以升任副局级，在考虑副局级 党外职位时往往是安排其他代表人士。在政府实职上任期届满后的安排也存 在困境，回原单位没有合适职位，调往其他单位又不一定适合专业和履历特 点。导致被安排的干部既荒废了专业，又缺乏升职空间，极大地影响了工作 的主动性和积极性，造成了人才浪费。例如，曾经有一位党派干部先后被安 排在某区研究室、街道担任副处级职务21年，直至退休，难以晋升。党外专职干部退休管理和待遇问题各区县没有统一规
18、定，有的区县没有 具体接收服务部门。某区有一位在任上退休的党外专职干部，退休后关系无 处接收，经与区老干部局、政协、统战部多次沟通交涉，最后才将退休关系 纳人统战部系统解决。党外干部自身的升迁流动、工作生活待遇，在整个多党合作事业中虽然 仅是局部问题，但由此产生的意见和负面情绪，在党派成员中容易得到放大， 会造成执政党和政府轻视民主党派的印象，产生不好的影响。三、建议积极探索合理的党外代表人士担任政府实职的数量比例、年龄结构、性 别结构，畅通的进出机制，灵活科学系统的培养选拔任用等长效机制，不仅 是对党外代表人士成长规律的遵循，也是中国共产党领导的多党合作制实现 可持续发展的客观要求。为建立和
19、完善更加系统完备、科学规范、简便有效的党外代表人士政府 实职安排使用机制，提出如下建议：1. 建立健全党外代表人士担任政府实职总体规划要明确党外代表人士政府实职安排的指导思想，把培养选拔实职党外干 部纳人干部队伍建设和人才工作的总体规划，统筹考虑，制定较为详尽且具 有可操作性的规划。第一，明确党外代表人士政府实职安排工作的领导部门及责权范围。党外代表人士担任政府实职是中国特色社会主义民主政治的重要环节和 直接体现，应由中共北京市委统一领导，由市委组织部、统战部负责具体实 施，建立起规范化、制度化、经常化的协调工作机制，建立培养、选拔、安 排、使用一条龙的工作程序。特别是统战部作为执行部门，对统
20、战系统政策 和人员更加熟悉，应该在党外干部的选拔任用中发挥更大的作用，这一点应 与中共党员干部的任用有所区别，并非要削弱组织部在干部管理中的作用， 而是更符合统战工作的实际需要。在选拔任用党外干部的各工作环节中，应该充分发挥民主党派识人知人 的作用，充分听取党派意见，让党派参与选人用人全过程，以保证党外干部代表性的真实与可持续。政府实职安排关键在选人。参照中共对干部的培养模式，采用由党派推 荐（政府实职后备干部）统战部考察+推荐组织部安排挂职培养 专业测评机构评价实职安排的模式。第二，明确职数和岗位，拓宽安排党外干部的政府部门的范围。对党外干部的选拔任用应有标准和参考性的要求。各级政府机关应结
21、合 工作需要和领导班子职数，对党外干部的数量做通盘考虑，统筹规划。除明 确不适宜安排党外干部的部门，应尽量扩大安排范围，不局限于文教卫体， 让党外人士更好地发挥科技特色和专业能力。预留给党外干部的职位，要相 对固定，一时没有合适人选的，应暂时保留。要严格按标准选拔，不降格以 求，注重德才兼备，并体现出统一战线在人事安排方面的特色。同时，考虑 到党外干部的实际情况，对他们的年龄和任职资历应适当放宽。在选拔的具 体方法上，亦应与选拔中共党员干部有所区别，以民主党派组织推荐、公开 选拔、中共讨论决定相结合。第三，建立阶梯，形成局级、处级以及正职、副职的有序体系。选拔党外干部，必须要从基础抓起，在目标
22、规划上做文章。要针对不同 层级岗位分别做好党外人才储备，并加强行政基础能力培养。同时，在给予 党外人士的政府实职岗位设计上要形成数量比例合适、层级配置合理的阶梯， 不但要保证在需要时能选出合适的人，也要保证被选出的党外干部能依据阶 梯适时向上或横向流动。第四，建立进出有序、交流畅通的职位渠道。针对北京从中央机关和科研院所引进任职的党外人士较多，而由本市、 区到中央机关任职的党外人士少的情况，中共北京市委组织部和统战部应加 强与驻京中央单位的沟通交流，构建顺畅的岗位流通渠道，积极推荐经任职 考验表现优秀的党外干部去中央单位任职，促进党外干部成长，增加锻炼机 会，提高党外干部素质。第五，突出职能，
23、增加监督部门党外人士的职数。突出参政党民主监督的职能作用，探索把党外代表人士列人防腐体系建 设的一部分，重点安排在司法体系中。尤其是检察院、法院和监察审计等有 监督职责的部门，不仅应当增加党外代表人士担任实职的数量，符合条件的优秀党外干部也应当给予机会担任正职，构建起更加完备的多党派、多维度 的监督体系。2. 建立党外代表人士担任政府实职的选用调整协商机制中共党的组织部门是分管干部工作的职能部门，统战部门是分管党外人 士工作的职能部门。在安排党外代表人士担任政府实职工作中，建议统战部 加强与组织部门的沟通联系，认真做好党外干部的发现、推荐和培养，并协 助组织部门做好考察工作。在中共党委决定对党
24、外干部任免、调动、交流前， 组织部门要征求统战部门、所在党派组织的意见。要发挥代表人士所在党派团体的推荐作用，把干部参政议政能力作为担 任政府实职培养选拔的重要内容。选拔民主党派成员担任政府实职或调整任 职岗位，应重视相关党派的意见，副职可事先征求同级党派组织和主委的意 见，正职征求上一级党派组织和主委的意见，从制度设计上将协商机制确定 下来。强化中共党委统战部、组织部与民主党派的合作，定期就党外干部的培 养、选拔、使用等问题召开专题会议，按照“共同规划、共同培养、共同推 荐、共同考核”的原则，各负其责，抓好落实，形成党外代表人士政府实职 安排工作齐抓共管的良性运行机制。3. 建立适应政府实职
25、需要的党外代表人士培养机制切实把担任政府实职党外人士后备队伍建设工作纳人人才和干部队伍建 设的总体规划，建立担任政府实职党外人才培养计划，加大力度切实做好培 养工作，为党外干部的成长创造良好的环境条件。第一，重点提高党外人士政治素质。通过各种渠道和途径，如办班培训、 外出学习等，提高党外人士政治把握能力。多为党外干部创造锻炼的机会， 帮助他们拓宽知识面，积累工作经验。尤其对优秀党外青年人才要及早铺设 台阶，让他们及早得到锻炼提高，及早进入角色，避免需要时因职级低、岗 位跨度大妨碍安排使用。第二，有计划地开展行政能力培训。由中共党委统战部和组织部联合制 定担任政府实职党外代表人士的培训计划，重点
26、加强对这部分人士的政治把 握能力、统筹协调能力、解决问题能力的培养。民主党派应组织本党派相关 后备干部积极参加参政议政活动，了解政府运作流程，培养其发现问题、解决问题的能力；对于参与政府职位公开招考的成员给予必要的培训。第三，任职期间培养是提升政绩的必要手段。党外干部在职期间，所在 单位中共党组织要多给予党外干部业务知识培训和岗位交流的机会。民主党 派也应加强与本党派任职成员的联系，协助培养提高相关成员的政治素质和 办事能力，帮助党外干部在岗位上做出贡献。例如，九三学社北京市委举办 政府部门、高校、医卫系列人才交流活动，为担任政府实职的党派成员搭建 交流平台，介绍任职经验，汲取教训与不足，为正
27、在任职和即将任职的成员 提供借鉴。第四，搭建合理的年龄梯队。年龄是人才成长的一个重要制约因素，不 同年龄段适应不同岗位要求。应帮助党外代表人士充分把握好每个阶段，尽 量缩短成长期，让他们在最佳的成长年龄进入最佳的工作状态。4. 建立有效促进担任政府实职党外代表人士发挥作用的使用机制党外代表人士的发现培养，目的在于使用，成效检验也在于使用。规范的决策程序与明晰的职权范围是发挥党外干部作用的组织保证。解 决党外干部有职无权的现状，要设计科学规范的决策程序，给予党外干部对 所分管工作的管理权和决策权，以及对所分管部门人事的建议权、推荐权; 要在组织工作规程中明确领导班子、主要领导人、分管领导人决策的
28、工作流 程。用规范的程序保证在决策中充分尊重党外干部的意见，让他们参与集体 决策，放手在职权范围内自行决策，提高他们的决策能力。在日常工作中，可邀请党外干部列席任职单位的中共党委会，给予党外 干部发表意见的机会，并认真考虑和吸纳党外干部的建议。有条件的单位可 召开党政联席会议，党政班子共同讨论解决重要工作和人事问题，既给予党 外干部更多地参与重大问题讨论决策的机会，也有利于协调单位的党政关系。 党政联席会议是一种较好的保证党外干部在职责范围内有职有权的行政运作 模式。例如，北京市科委为党外干部充分发挥作用制定了明确的规章制度， 具有成功经验，应予借鉴。5建立畅通科学的党外实职干部升迁进退机制制
29、定党外代表人士担任政府实职后正常的转任、晋升标准，解决阶梯和 渠道的问题。第一，针对党外代表人士设置合适的正、副职比例，形成合理阶梯结构。过去党外干部任职基本上是安排副职，且破格提拔、越级提拔情况较多， 社会认可度也不高。这种“跳跃式”成长，不符合干部成长的梯次结构，由 于缺乏提任正职的重要台阶，往往使上一层次的职务安排出现困难。为此， 要遵循人才成长规律，积极创造条件，设置恰当的正、副职比例，使职位能 相互衔接，为党外干部成长提供必要的台阶。基于党外代表人士从政经验相对欠缺的现实，从副局级升任正局级，可 先安排到政府担任副秘书长作为过渡，一是解决正局级职务问题，二是在政 府核心机构中增加历练
30、，提升经验，为以后担任委办局正职打下较好的任职 基础。从副处级升任正处级，可先担任综合管理机构的正处级副职加以锻炼。 在综合管理部门任职，有助于党外干部扩大视野，树立大局观念，提升处理 复杂事务的能力，再交流到委办局担任正职，更容易得到干部群众的认可， 便于开展工作。第二，试行区县实职党外干部安排与辖区高校人才的对接机制。北京市各区县辖区内均有中央或市属高等院校，地方政府如何引进智力 资源是在进行党外人士政府实职安排中需要着重考虑的问题。建议北京市在 选拔安排党外副区长时，可明确从辖区内高校人才中选择。在辖区高校选择 人选过程中，要注意几个因素：一是各高校是否有符合条件的正处级干部; 二是高校
31、中共党委是否重视统战工作；三是高校与地方政府关系是否协调融 洽。这些因素对被安排的党外干部发挥作用有较大影响。试行党外干部安排与辖区高校人才的对接机制，其意义在于：一是有利 于高校中共党委重视党外人士的选拔、培养、使用；二是被选拔的党外干部 长期生活在本区县内，对区情比较了解，又有高校的支持，便于开展工作； 三是有利于协调地方政府和高校的关系，引进科技资源，加强校地合作；四 是被选拔干部任期届满，方便协调回高校任职，形成合适的进出渠道。北京市如果开展此项工作，可先选择一些试点。比如海淀区、朝阳区、 昌平区，辖区内有多所高校，人才覆盖面广，能够适应干部配置需要，可以 尝试从这些高校中选拔党外实职
32、副区长。第三，为党外干部任职期满后设计流动渠道。党外代表人士经历一个任期的政府实职工作历练，其自身的专业素养与行政能力能得到较好的融合，其综合素质有较为明显的提升，是一个重要的 人才群体。中共北京市委、市政府应构建向中央单位和市内其他单位顺畅的 流动渠道，为这部分党外干部转岗创造条件。建议党外干部任职期满后妥善 安排去向，保留其合理的职级待遇，解除党外干部的后顾之忧。党外代表人士政府实职安排使用是多党合作与政治协商制度的重要组成 部分，需要由实践上升到理论，再由理论指导实践的过程。要认真梳理党外 干部使用工作中的经验与不足，努力完善相应的使用机制，细化工作内容, 强化体系建设，促进工作的规范化、程序化，为中国特色社会主义民主政治 发挥重要作用。参考文献：1 中发212 4号文中共中央关于加强新形势下党外代表人士队 伍建设的意见。2 京发2012 7号文中共北京市委关于贯彻落实中共中央关于 加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见的实施意见。3 同言：中共重视党外代表人士队伍建设切实搞好安排使用， 瞭望新闻周刊，2012年06月。