加强农村基层民主制度的法制建设.pdf

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1、第卷 第期 辽 宁 工 程 技 术 大 学 学 报 （ 社 会 科 学 版 ），年月（）!加 强 农 村 基 层 民 主 制 度 的 法 制 建 设方 敏 ， 程 莹（ 中 南 财 经 政 法 大 学 ， 湖 北 武 汉）摘 要 ： 村 民 自 治 作 为 农 村 村 民 依 法 自 主 地 管 理 本 村 经 济 和 社 会 事 务 的 基 层 民 主 制 度 ， 在 我 国 农 村 法 制 建 设 中 处 在 一 个 举 足轻 重 的 地 位 。 目 前 我 国 已 基 本 上 形 成 了 一 个 以 宪 法 为 基 础 ， 以 村 民 委 员 组 织 法 为 核 心 ， 以 法 规 、

2、规 章 和 其 他 规 范 文 件 为 补充 的 较 为 完 善 的 村 民 自 治 的 法 律 体 系 。 但 在 法 律 体 系 结 构 、 相 关 法 律 、 法 规 和 规 章 的 内 容 、 形 式 等 方 面 ， 还 是 存 在 缺 陷 和 不足 的 ， 影 响 了 村 民 自 治 的 健 康 发 展 ， 因 此 必 须 修 订 、 规 范 和 完 善 村 民 自 治 的 法 律 制 度 ， 保 障 村 民 自 治 的 健 康 发 展 。关 键 词 ： 村 民 自 治 ； 法 制 建 设 ； 缺 陷 与 完 善中 图 分 类 号 ：文 献 标 识 码 ：文 章 编 号 ：（），（，

3、）：，：；收 稿 日 期 ：作 者 简 介 ： 方 敏 （） ， 女 ， 湖 北 武 汉 人 ， 中 南 财 经 政 法 大 学 行 政 管 理 专 业 硕 士 研 究 生 ， 主 要 从 事 行 政 法 学 研 究 。党 的 十 六 大 报 告 指 出 ：“ 发 展 社 会 主 义 民 主 政治 ， 最 根 本 的 是 要 把 坚 持 党 的 领 导 、 人 民 当 家 作 主 和依 法 治 国 有 机 统 一 起 来 。 ” 十 六 大 报 告 的 这 一 阐 述 清楚 地 表 明 ， 在 党 的 领 导 下 加 强 社 会 主 义 民 主 法 制 建设 ， 是 发 展 社 会 主 义 民

4、 主 政 治 的 根 本 途 径 。 在 中 国这 样 一 个 农 民 占 人 口 绝 大 多 数 的 国 家 中 ， 农 村 基 层民 主 法 制 建 设 水 平 ， 决 定 着 我 国 民 主 法 制 建 设 和 社会 主 义 民 主 政 治 发 展 的 总 体 水 平 。 村 民 自 治 作 为 农村 村 民 依 法 自 主 地 管 理 本 村 经 济 和 社 会 事 务 的 基 层民 主 制 度 ， 在 我 国 农 村 基 层 民 主 法 制 建 设 中 处 在 一个 举 足 轻 重 的 地 位 。 因 此 ， 将 村 民 自 治 纳 入 法 制 的轨 道 ， 以 法 律 制 度 规

5、范 和 保 障 村 民 自 治 的 运 行 和 发展 ， 是 我 国 农 村 基 层 民 主 发 展 的 重 要 制 度 保 障 ， 也 是真 正 实 现 依 法 治 国 的 重 要 的 制 度 化 基 石 。村 民 自 治 法 制 建 设 的 回 顾中 国 关 于 村 民 自 治 的 法 律 建 设 ， 从年 宪 法首 次 确 认 村 民 委 员 会 的 性 质 与 地 位 以 来 ， 已 走 过 了风 风 雨 雨 的 二 十 多 年 历 程 。 大 致 分 为 三 个 阶 段 ：（） 在年月 ， 五 届 全 国 人 大 五 次 会 议通 过 的 新 宪 法 对 村 民 自 治 进 行 了

6、首 次 立 法 ， 以 根 本大 法 的 形 式 确 认 了 村 民 委 员 会 的 法 律 地 位 。 并 在 宪法 第条 中 对 村 民 委 员 会 的 性 质 、 地 位 、 产 生 办法 、 组 织 构 成 职 能 ， 作 出 原 则 性 规 定 ， 从 而 为 农 村 直接 民 主 选 举 提 供 了 基 本 的 法 律 依 据 和 法 制 保 障 。（）年月日 ， 第 六 届 全 国 人 民 代 表大 会 常 务 委 员 会 第 二 十 三 次 会 议 通 过 中 华 人 民 共和 国 村 民 委 员 会 组 织 法 （ 试 行 ） ， 首 次 提 出 了 “ 农 村村 民 实 行

7、 自 治 ” 的 法 律 概 念 ， 对 村 民 委 员 会 的 性 质 与地 位 、 村 民 委 员 会 的 职 能 与 职 责 、 村 民 委 员 会 的 产 生方 式 与 组 织 构 成 、 村 民 委 员 会 的 活 动 方 式 及 其 与 基层 政 权 的 关 系 等 等 ， 作 出 了 明 确 、 具 体 的 规 定 。 并 在此 基 础 上 全 国 各 地 又 制 定 了 各 种 具 体 的 实 施 办 法 和专 门 性 的 法 律 规 定 ， 部 分 农 村 地 区 还 制 定 了 村 民 规民 约 和 村 民 自 治 章 程 等 规 范 性 文 件 。 虽 然 是 一 部“

8、试 行 ” 法 ， 但 作 为 我 国 关 于 村 民 自 治 的 首 部 专 门 法律 ， 它 标 志 着 村 民 自 治 从 此 走 上 依 法 进 行 的 轨 道 。（）年月 ， 九 届 人 大 常 委 会 在 总 结 村 民委 员 会 组 织 法 试 行年 来 的 实 践 经 验 ， 按 照 党 的 十五 大 和 十 五 届 三 中 全 会 精 神 ， 修 订 通 过 中 华 人 民 共和 国 村 民 委 员 会 组 织 法 ， 进 一 步 总 结 了 村 民 自 治 实践 中 各 地 创 造 的 许 多 好 的 经 验 ， 并 坚 持 试 行 法 确 定的 原 则 ， 着 力 解 决

9、 实 际 中 反 映 出 来 的 问 题 ， 作 了 补 充和 完 善 。 它 进 一 步 肯 定 了 村 委 会 的 性 质 ， 明 确 了 与乡 镇 人 民 政 府 和 村 党 支 部 的 关 系 ， 扩 充 了 一 些 内 容 ，条 文 也 由条 增 加 到条 ， 对 一 些 重 大 问 题 提 供了 规 范 。 它 的 颁 布 实 施 ， 把 我 国 农 村 基 层 民 主 政 治建 设 乃 至 整 个 农 村 工 作 推 向 一 个 前 所 未 有 的 历 史 发展 阶 段 。最 后 ， 党 的 十 六 大 又 进 一 步 强 调 了 扩 大 基 层 民主 和 加 强 社 会 主 义

10、 法 制 建 设 ， 民 政 部 、 司 法 部 为 贯 彻十 六 大 关 于 扩 大 基 层 民 主 建 设 的 精 神 ， 也 于 近 期 发布 了 关 于 进 一 步 加 强 农 村 基 层 民 主 法 制 建 设 的 意见 。 对 推 进 新 时 期 农 村 基 层 民 主 法 制 建 设 ， 扩 大 农村 基 层 民 主 ， 加 快 农 村 迈 向 小 康 社 会 的 步 伐 ， 提 供 有力 的 法 制 保 障 。村 民 自 治 的 法 律 制 度 中 存 在 的 问 题我 国 目 前 虽 然 已 基 本 上 形 成 了 一 个 以 宪 法 为 基础 、 以 村 民 委 员 组 织

11、 法 为 核 心 、 以 法 规 、 规 章 和 其 他规 范 文 件 为 补 充 和 较 为 完 善 的 村 民 自 治 的 法 律 体系。 但 是 与 党 的 十 六 大 关 于 加 强 农 村 基 层 民 主法 制 建 设 的 要 求 ， 还 存 在 一 些 差 距 。 主 要 表 现 为 法律 体 系 结 构 、 相 关 法 律 、 法 规 和 规 章 的 内 容 、 形 式 等方 面 ， 还 是 存 在 着 许 多 的 问 题 。! 村 民 自 治 的 法 律 体 系 结 构 不 完 善我 国 现 行 的 法 律 体 系 在 结 构 上 存 在 着 很 大 的 缺陷 ， 主 要 表

12、现 在 国 家 基 本 法 与 地 方 执 行 性 立 法 之 间存 在 一 个 明 显 的 “ 断 层 ” ， 即 缺 乏 中 间 层 次 的 可 操 作性 专 门 性 的 行 政 法 规 或 规 章 。 从 中 华 人 民 共 和 国村 民 委 员 会 组 织 法 （ 试 行 ） 颁 布 ， 到年月日 发 布 关 于 进 一 步 加 强 农 村 基 层 民 主 法 制 建 设 的意 见 止 ， 先 后 以 “ 通 知 ” 或 “ 意 见 ” 的 形 式 发 布 了 十 来个 行 政 指 导 性 文 件 。 虽 然 其 内 容 也 涵 盖 了 关 于 村 委会 的 建 设 的 许 多 方 面

13、 ， 对 规 范 各 地 村 民 自 治 的 实 践 ，都 起 到 了 积 极 的 作 用。 但 是 ， 行 政 指 导 性 文 件 还是 “ 文 件 ” ， 并 不 能 代 替 “ 行 政 法 规 ” 或 规 章 ， 而 且 有 些内 容 上 也 没 在 修 订 后 正 式 实 施 的 中 华 人 民 共 和 国村 民 委 员 会 组 织 法 （ 试 行 ） 基 础 上 进 行 更 新 。 由 于缺 少 中 央 政 府 层 级 制 度 的 相 应 的 “ 实 施 细 则 ” ， 使 得村 委 会 组 织 法 的 实 施 性 法 规 一 直 处 于 空 缺 状 态 。 它的 缺 位 不 仅 使

14、 村 民 自 治 的 法 律 体 系 出 现 重 大 的 缺 陷与 空 白 ， 而 且 必 然 对 村 民 委 员 会 组 织 法 在 全 国 范 围内 实 施 的 统 一 性 产 生 影 响 ， 甚 至 成 为 各 地 村 民 自 治发 展 不 平 衡 的 根 源 之 一 。! !现 行 的 法 律 、 法 规 和 规 章 存 在 的 缺 陷!村 委 会 与 乡 镇 政 府 的 关 系 规 定 过 于 原 则 化 ，虽 然 它 规 定 乡 镇 政 府 与 村 委 员 会 是 指 导 与 被 指 导 ，协 助 与 被 协 助 的 关 系 ， 但 由 于 没 明 确 “ 指 导 、 支 持 、

15、帮助 ” 的 内 容 、 方 式 与 方 法 和 “ 协 助 ” 的 范 围 和 形 式 ， 在现 实 中 给 双 方 都 提 供 了 过 大 的 制 度 空 隙 ， 由 此 而 衍生 出 种 种 冲 突 现 象 ；村 党 支 部 和 村 委 会 在 职 权 范围 没 有 明 确 划 分 ， 相 关 的 规 定 多 是 模 糊 、 定 性 的 规定 。 一 方 面 赋 予 了 村 党 支 部 和 村 民 自 治 行 使 “ 领 导 ”职 责 ， 另 一 方 面 又 规 定 村 党 支 部 应 “ 支 持 和 保 证 ” 村民 委 员 会 依 法 “ 充 分 行 使 职 权 ， 职 权 范 围

16、划 分 的 模 棱两 可 ， 导 致 实 际 操 作 上 存 在 着 相 当 大 的 伸 缩 空 间 ， 天平 向 任 何 一 方 的 绝 对 倾 斜 都 有 其 合 法 依 据；#村民 地 位 、 权 利 与 义 务 、 行 使 自 治 权 的 方 式 等 规 定 不够 。 同 时 ， 缺 乏 对 组 织 或 个 人 任 意 指 定 、 委 派 、 撤 换村 民 委 员 会 成 员 等 侵 犯 村 民 民 主 权 利 的 行 为 的 处 罚规 定 。从 地 方 立 法 层 面 上 看 ， 各 级 地 方 机 关 制 定 了 的地 方 性 法 规 、 规 章 占 到 全 部 村 民 自 治 法

17、 律 的以上 ， 大 体 上 还 是 较 完 善 的 ， 但 它 仍 存 在 许 多 问 题 ：!法 规 涵 盖 面 不 广 ， 内 容 难 尽 其 详 。 法 规 内 容 对 许 多方 面 没 有 涵 盖 ， 造 成 了 法 规 的 盲 区 和 事 实 上 的 无 法可 依 。条 文 原 则 笼 统 ， 客 观 上 难 以 落 实 。 地 方 法属 于 实 施 性 和 执 行 法 ， 目 的 是 对 基 本 法 所 规 定 的 原则 加 以 细 化 ， 重 在 法 条 的 程 序 性 和 可 操 作 性 ， 但 现 行的 许 多 地 方 法 规 、 规 章 基 本 是 基 本 法 的 重 复

18、 ， 缺 少 符合 本 地 区 特 点 的 具 体 实 施 细 则 ；#有 的 地 方 性 法 规 、规 章 甚 至 与 基 本 法 所 规 定 的 原 则 相 悖 ， 甚 至 直 接 违背 基 本 法 的 精 神 。! #村 规 民 约 和 自 治 章 程 制 定 不 规 范村 规 民 约 与 村 民 自 治 章 程 ， 是 由 村 民 直 接 制 定的 两 种 不 同 层 次 的 村 内 成 文 法 。 其 目 的 是 为 了 实 现第期 方 敏 等 ： 加 强 农 村 基 层 民 主 制 度 的 法 制 建 设村 民 自 治 活 动 的 规 范 化 、 制 度 化 、 法 治 化 。 但

19、 我 国 村民 的 政 治 、 文 化 素 质 普 遍 较 低 ， 所 以 存 在 着 许 多 不 足之 处 ： 一 作 为 村 内 成 文 法 ， 它 的 制 定 主 体 应 当 村 民 会议 。 但 是 现 实 中 ， 制 定 的 主 体 非 常 不 统 一 。 有 的 是村 民 会 议 ， 有 的 是 村 民 代 表 会 议 ， 还 有 的 是 村 民 委 员会 ， 有 的 甚 至 由 县 政 府 统 一 制 定 ； 二 由 于 制 定 主 体 的不 统 一 ， 导 致 其 目 标 、 基 本 内 容 、 基 本 结 构 形 式 等 五花 八 门 ， 缺 乏 全 国 统 一 的 规 范

20、性 要 求 ； 三 目 前 有 些 村规 民 约 和 村 民 自 治 章 程 的 规 定 与 法 律 、 法 规 和 政 策不 符 ， 甚 至 是 与 宪 法 及 相 关 法 律 法 规 精 神 相 左 。 四“ 罚 ” 字 当 头 ， 目 前 大 多 数 乡 规 民 约 都 是 处 罚 性 内 容 ，有 的 简 直 就 是 一 张 罚 款 清 单 ， 对 村 民 行 为 的 规 范 缺乏 正 面 的 善 意 的 引 导 。完 善 村 民 自 治 的 法 律 制 度 的 对 策针 对 上 述 村 民 自 治 法 律 框 架 中 ， 存 在 一 些 自 身的 弱 点 和 缺 陷 ， 我 们 在

21、贯 彻 党 的 十 六 大 关 于 扩 大 基层 民 主 和 加 强 社 会 主 义 法 制 建 设 的 精 神 ， 落 实 民 政部 、 司 法 部 关 于 进 一 步 加 强 农 村 基 层 民 主 法 制 建 设的 意 见 的 基 础 上 ， 尽 快 对 其 进 行 的 修 改 或 修 订 工作 。 主 要 应 从 以 下 几 个 方 面 着 手 ：! 尽 快 制 定 中 央 级 的 实 施 性 法 规针 对 当 前 缺 少 中 央 政 府 层 次 制 定 的 相 应 的 “ 实施 细 则 ” 而 造 成 配 套 法 规 出 现 的 空 白 的 现 状 ， 国 务 院或 民 政 部 应

22、抓 紧 立 法 ， 尽 快 制 定 村 民 委 员 会 组 织 法实 施 细 则 或 实 施 条 例 。 制 定 的 实 施 细 则 应 具 有 统 一性 、 实 施 性 、 可 操 作 性 等 特 点 。 首 先 ， 实 施 细 则 的 制定 应 以 重 新 修 订 正 式 颁 布 实 施 中 华 人 民 共 和 国 村民 委 员 会 组 织 法 （ 试 行 ） 为 依 据 和 标 准 ， 其 制 定 的 内容 要 与 村 民 自 治 基 本 法 的 立 法 宗 旨 和 立 法 精 神 相符 ， 以 确 保 基 本 法 在 全 国 范 围 内 实 施 的 统 一 性 。 其次 ， 实 施 细

23、 则 属 于 实 施 法 的 范 畴 ， 主 旨 应 是 对 法 律 所规 定 的 原 则 加 以 细 化 ， 使 法 律 更 适 合 在 社 会 生 活 中适 用 和 执 行 ， 因 此 它 应 是 在 结 合 本 地 实 际 作 出 具 体的 规 定 ， 而 不 是 对 基 本 法 的 重 复 。 最 后 ， 它 应 在 基 本法 的 基 础 上 针 对 村 民 自 治 实 践 中 遇 到 的 具 体 问 题 进行 规 范 ， 尤 其 是 对 村 民 委 员 会 组 织 建 设 和 制 度 度 建设 等 重 点 和 难 点 ， 在 制 定 过 程 中 要 注 重 条 文 的 技 术性 和

24、操 作 性 ， 特 别 是 对 村 民 实 行 自 治 、 行 使 民 主 权 利的 程 序 要 作 明 确 、 具 体 的 规 定 。! #完 善 地 方 性 法 规 、 规 章 及 其 他 规 定首 先 ， 各 省 、 直 辖 市 、 自 治 区 人 民 代 表 大 会 和 政府 根 据 基 本 法 的 要 求 ， 结 合 当 地 的 实 际 情 况 ， 尽 快 制定 具 体 的 村 民 委 员 会 组 织 法 的 实 施 办 法 。 在 实 施 办法 的 制 定 中 ， 要 明 确 划 分 乡 镇 和 村 的 利 益 边 界 特 别是 乡 政 府 和 村 委 会 的 职 责 权 限 ，

25、使 乡 镇 行 政 管 理 与村 民 自 治 在 制 度 规 范 基 础 上 有 机 地 衔 接 起 来 。 同时 ， 应 考 虑 增 加 、 补 充 有 关 法 律 后 果 的 条 款 ， 以 防 止村 委 会 “ 过 度 自 治 化 ” 和 “ 附 属 行 政 化 ” 的 两 种 不 良 倾向 。 其 次 ， 各 省 、 直 辖 市 、 自 治 区 人 民 代 表 大 会 和 政府 应 以 重 新 修 订 正 式 颁 布 实 施 的 中 华 人 民 共 和 国村 民 委 员 会 组 织 法 （ 试 行 ） 为 依 据 和 标 准 ， 对 已 制 定的 法 规 、 规 章 进 行 清 理 ，

26、 对 不 符 合 基 本 法 的 规 定 的 应尽 快 加 以 修 改 或 修 订 。 再 次 ， 各 省 、 直 辖 市 、 自 治 区人 民 代 表 大 会 和 政 府 在 制 定 规 定 时 必 须 在 遵 守 宪法 、 基 本 法 律 和 国 务 院 的 行 政 法 规 和 规 章 ， 其 内 容 不能 与 之 相 抵 触 ， 同 时 要 遵 循 下 位 法 服 从 上 位 法 的 原则 ， 严 格 在 自 己 立 法 权 权 限 范 围 内 进 行 立 法 。 最 后 ，地 方 立 法 要 注 重 可 操 作 性 ， 因 为 地 方 法 主 要 是 村 民民 主 权 利 进 行 程

27、序 性 的 规 定 ， 不 再 涉 及 其 实 体 的 内容 。 所 以 ， 其 内 容 应 比 中 央 行 政 机 关 制 定 的 实 施 条例 更 具 有 可 操 作 性 ， 更 具 有 地 方 特 色 。! !规 范 村 规 民 约 和 村 民 自 治 章 程村 规 民 约 和 村 民 自 治 章 程 是 村 民 自 我 管 理 体 制法 制 化 的 重 要 方 式 和 途 径 ， 因 此 ， 必 须 加 强 对 村 规 民约 和 村 民 自 治 章 程 的 规 范 活 动 ， 一 方 面 ， 县 （ 市 ） 级 政府 要 在 向 基 层 群 从 性 自 治 组 织 的 干 部 和 群

28、众 宣 传 普及 法 律 知 识 、 完 善 村 规 民 约 及 村 民 自 治 章 程 的 制 定程 序 、 加 强 对 村 规 民 约 与 村 民 自 治 章 程 的 检 查 指 导上 下 功 夫 。 另 一 方 面 ， 要 提 高 农 民 总 体 文 化 素 质 与政 治 水 平 ， 虽 然 这 不 是 短 时 期 可 以 达 到 的 ， 但 必 须 逐步 对 其 进 行 规 范 ， 采 取 学 习 、 示 范 、 培 训 等 方 式 提 高村 民 对 村 规 民 约 、 自 治 章 程 的 认 识 ， 在 此 基 础 上 不 断提 高 村 民 建 章 立 制 的 能 力 和 水 平 。

29、总 之 ， 村 民 自 治 法 律 体 系 和 制 度 的 健 全 、 稳 定 、合 理 ， 不 仅 有 利 于 广 大 农 村 社 会 的 稳 定 和 发 展 ， 也 有利 于 我 国 民 主 法 制 建 设 和 社 会 主 义 民 主 政 治 发 展 。因 此 ， 进 一 步 加 强 农 村 基 层 民 主 法 制 建 设 ， 努 力 提 高广 大 农 村 地 区 的 法 治 化 水 平 ， 为 实 现 全 面 建 设 小 康社 会 奋 斗 目 标 ， 提 供 强 有 力 的 制 度 保 障 。参 考 文 献 ： 白 钢选 举 与 治 理 ： 中 国 村 民 自 治 研 究 北 京 ： 中国 社 会 科 学 出 版 社 ， 刘 丹乡 村 民 主 之 路 中 国 农 村 基 层 直 接 民 主 的 发展 及 其 法 制 化 湖 南 ： 湖 南 人 民 出 版 社 ， 金 太 军 ， 施 从 美乡 村 关 系 与 村 民 自 治 广 东 ： 广 东人 民 出 版 社 ， 责 任 编 校 ： 张 小 波 辽 宁 工 程 技 术 大 学 学 报 （ 社 会 科 学 版 ） 第卷