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1、预算绩效管理 预算绩效管理一、预算绩效管理的内涵及制度基础二十世纪七八十年头以来，为了解决财政逆境和公共信任问题，西方发达国家普遍实施了“新公共管理”改革，加强预算绩效管理是其中的主要内容之一。之后，随着政府预算管理体系的完善，单一的财政支出绩效考评逐步向预算绩效管理发展，并形成了世界性的改革潮流。“预算绩效管理”是对预算全过程绩效的限制，利用预算绩效信息设定统一的绩效目标进行财政资源配置与优先依次的支配。详细来说，是通过设置相关指标，开展绩效评价，对执行全过程实施调整和限制，并报告其结果与目标符合程度，以帮助管理者维持或变更既定目标安排、规划决策的一种预算管理模式。其核心理念是通过制定公共支
2、出的绩效目标，建立预算绩效评价体系，逐步实现对财政资金从注意资金投入的管理转向注意对支出效果的管理。实施预算绩效管理是一项系统的工程，它涉及各项相关制度的建设与完善，其中公共部门报告制度、公共部门问责制度、以权责发生制为核算基础的政府会计制度是最为根本的三个制度基础。公共部门报告制度是为了保障社会公众知情权、参政权和监督权，通过建立有关法律法规，要求政府必需将肯定时期内的行为信息向外界公开的制度。公共部门问责制度是指对政府及其官员的一切行为和后果都必需而且能够追究责任的制度，是追究公共部门失职行为的制度化。而实行权责发生制政府会计制度，可使预算收支核算确认的重点由投入转向结果，部分长期项目和或
3、有负债得以反映。通过对政府供应公共产品（服务）的成本和产出予以配比分析，加强成本核算，使政府预算更加完整、透亮。由于须要公开的政府行为信息主要是基于完整政府财务报告的相关信息，而公共部门的问责也主要是基于公共服务的供应成本和财政资金的支出绩效来进行的，因此三个制度当中政府会计制度是保障公共部门报告制度和问责制度的基础，是预算绩效管理得以进行的技术性保障。、二、我国政府会计制约预算绩效管理改革的关键问题在西方发达国家，政府会计改革与预算绩效管理基本都是同步进行的，且政府会计改革对于推动预算绩效管理发展起到了至关重要的作用，而预算绩效管理改革也要求政府会计必需进行相应的改革。然而，目前我国政府会计
4、的核算流程（确认、计量、记录和报告）却存在若干问题，成为制约我国预算绩效管理改革的关键所在。（一）确认环节：单一的收付实现制确认基础目前，我国的政府会计除事业单位经营性资金运动的部分可采纳权责发生制外，基本上采纳收付实现制基础来进行会计确认。这主要是考虑到现行我国政府会计主要侧重于对预算执行状况的反映，采纳收付实现制便于安预算拨款和算支出进度，便于落实预算余缺，照实反映预算收支结果。但收付实现制会计本身具有的局限性也很明显：1难以全面确认和披露政府部门的资产和负债状况。在收付实现制下，像政府担保、欠发工资、养老金负债以及资产折旧等很多非现金交易和事项的资产和负债信息在总预算会计体系中不能够刚好
5、、完整地反映。这一方面导致资产负债表等财务报表肯定程度上失真，使很多对决策有较大影响信息无法供应给信息运用者；另一方面更加不利于反映财政潜在的风险，不利于政府对可支配资源的管理，简单造成国家税源流失，甚至在肯定程度上掩盖了政府潜藏的财政危机。2不能精确供应成本和费用信息，无法满意政府绩效考核须要。我国现行的收付实现制下所反映的现金收支与收入、费用没有干脆的对应关系，因而无法合理地安排政府部门为供应产品和服务所发生的耗费，难以对政府各部门的产出进行费用核算，不能适应以产出和结果为导向的政府职能转变的须要。由于收付实现制核算基础不能将资本性项目的购买成本在其运用年限内进行分摊，同时还不考虑将资本投
6、资于实物资产的机会成本，所以收付实现制不能正确反映政府各部门运用资本的年度成本状况。并且收付实现制核算基础下的政府会计对政府管理的资源投入的限制功能较强，而对政府产出的管理功能较弱，这就不能满预算绩效管理中的政府会计问题201*06财务与会计49Finance&Accounting预算会计专栏足关注产出和效率的预算绩效管理的要求。（二）计量环节：唯一的历史成本计量方式根据我国现行政府会计的规定，我国政府会计在计量属性上采纳历史成本法。但随着经济和社会的发展，历史成本计量的缺点也日益显现：1历史成本计量模式无法反映不确定性事项和或有负债。在实务中，政府通常面临着大量不确定性事项或者或有事项，这些
7、事项在资产负债表日可能已经导致政府担当了一项现时义务，但是实际履行义务的时间将在以后会计期间，而且履约的时间或者须要偿付的金额并不确定，它们会随着将来有关事务的发生或者不发生而得以证明。比如，政府为所属国有企业和国有银行供应的担保、政府所担当的须要在将来支付的养老金义务等。明显，假如严格根据历史成本计量模式，这些将在将来履约而且支付时间或者金额不确定的负债将难以入账，也就不能被反映在资产负债表中。2历史成本计量模式不能真实反映政府资产的实际价值。在这种模式下，政府的资产始终是以其初始实际成本计量和反映的，在资产持有期间不确认减值损失。资产的减值损失只有在相关资产发生转让、出售等时才予以确认。其
8、结果是，当资产的市价、可收回金额等低于资产实际成本时，历史成本计量模式下的资产负债表中所反映的资产价值和收入支出表中所反映的结余等均将被高估，从而导致财务报告难以真实、公允地反映政府实际的财务状况和经营成果。如此必定不符合绩效管理当中对结果和产出进行计量的要求。（三）记录环节：传统的预算会计记账模式我国政府会计科目包括资产、负债、权益、收入和支出五类。针对预算绩效管理的相关要求，这五类科目存在的主要问题有：第一，资产类科目主要包括现金、财政性存款、有价证券、暂付及应收款、投资(包括国家对国内外企业的投资和对非营利组织的投资)和固定资产等。但现行的财政总预算会计仅仅设置了流淌资产类科目，对大量财
9、政资金形成的投资和固定资产则没有设置会计科目。由于财政总预算会计采纳收付实现制为确认基础，财政资金在支付时就被作为当年财政支出列支了，因此，作为政府会计核心的财政总预算会计无法反映财政资金支出形成的资产存量和增量的信息。其次，负债类科目主要包括政府发行的待偿还的公债本金及利息、政府获得的世行贷款本金及其产生的利息、应向企业返还或退出的税款、国家公务员和国有事业单位职工的工资和福利费以及因政府选购而暂欠货物或服务供应部门的款项等。但是我国现行政府会计负债类科目设置较笼统，对于负债并没有区分长期和短期，这不利于政府利用会计信息支配债务清偿，也不利于会计信息运用者分析政府的偿债实力。另外，对于我国政
10、府中存在的大量的隐性负债问题，现行政府会计中也没有相应的负债科目来进行核算。第三，关于权益类科目。我国政府会计在会计要素设置上少了一项溢余或损失类科目，这是因为考虑到政府不以营利为目的，没必要核算“利润”或“损失”（或统称为结余）。这首先与绩效管理的相关要求相违反，同时政府会计的净资产类科目中却又规定了各种“结余”的相关会计科目，在形式上显得有些自相冲突。第四，收入类科目中对于收入没有严格区分交换收入和非交换收入，使收入界定不明确；将预算内拨款和预算外返还资金分开核算，淡化了预算外资金是财政性资金的观念，不利于加强预算外资金的管理。第五，支出类科目设置方面存在的最大问题就是支出项目不能涵盖政府
11、全部的成本信息。它只有反映政府流淌资产耗费的科目，没有反映固定资产耗费的科目；只有反映有偿获得实物耗费的科目，没有核算无偿取得实物资产耗费的科目。（四）报告环节：简洁的预算报告体系1汇总报表不合理。我国现行政府财务报告对上下级单位或政府财政预算收支决算报表的汇总只是一种简洁的加总，有一些重复的项目没有完全消退，夸大了政府各项收支的数量和规模，不能真实反映政府的业绩和受托责任。另外，从内容上看，我国政府财务报告并没有把组成单位能够反映政府业绩和受托责任的全部内容都汇入政府财务报告，如：缺少反映各组成单位执行行政和事业发展状况的信息，以及属于各级政府拥有的权益(如国有资产权益)和担当的负债等。2政
12、府财务报告系统供应的信息质量难以保证。我国现行政府会计报表主要关注与预算执行干脆相关的现金流信息，导致一些与预算收支没有干脆关系的重要会计信息被遗漏，不能全面、完整地反映各级政府的资源状况、负债和资金运用效果等。考虑到政府财务报告的质量问题，国际货币基金组织在其财政透亮度的实施要求中明确指出，政府财务报告须要经过审计后再向社会公众及其他运用者公布。但我国的实际状况是，我国的政府财务报告没有括政府审计报告，审计机关一般只是后对预算执行结果进行审计，这明显难以保证其质量。3忽视“预算限定”层面的会计主体。我国预算会计核算体系的核心财政总预算会计站在一级政府的立场上核算一级政府的预算收支活动，而行政
13、单位会计和事业单位会计分别以行政单位和事业单位作为会计主体来组织会计核算。这就导致政府、行政单位、事业单位层面的会计主体只能是核算和反映该主体总括的预算收支执行状况，但是，预算经立法机构审议、批准的经费不仅限定这些主体预算经费收支及执行状况，而且也对具有不同用途的预算经费以“专项资金”或“专项经费”等形式作出详细限定，即要求专款专用、专项核算和报告。现行的政府会计恰恰忽视了“预算限定”这个层面的会计主体，这就很难考核、评价政府、行政单位、事业单位是否履行了依从预算限定的受托责任。三、基于预算绩效管理的政府会计改革的相关建议针对我国目前政府会计核算流程中存在的问题，为适应预算绩效管理工作的开展，
14、政府会计必需从以下几个方面加以改革和完善。在会计确认环节实施“修正的权责发生制”是符合我国现实国情的可行性选择。我国目前的政府会计介于收付实现制和轻度权责发生制之间，首先要实现权责发生制层次上全部资产、负债的确认，尤其是以先确认较简单计量的金融资产，后确认较难计量的实物资产的方式逐步、对称地扩大资产、负债的确认范围，以此来分散转换成本，直至达到较高层次的权责发生制，全面反映政府资源和责任状况，使收入和费用能真正反映政府活动的经济实质。在政府会计计量环节只有使多种计量属性共存并相互协作才能符合会计多元化的目标，满意各方面会计信息运用者的需求。因此应在保证所确定的会计要素金额能够取得并牢靠计量的基
15、础上综合运用历史成本、现行成本、可变现净值、现值和公允价值等计量属性，以历史成本为主，形成名义货币单位下的五种会计计量模式，从而提高我国政府会计信息的质量和有用性。在政府会计记录环节应引入基金会计模式。不同的项目以不同的基金单独列出来进行核算和报告，使各种特地用途的预算资金的界限更加清晰，公众可以确定其资金是否按规定的、正确的预算会计专栏用途运用，从而将外部监督需求与内部资金预算管理有机融合，最终实现对财政资金运动过程及其结果的绩效限制。在政府会计报告环节首先要建立健全政府财务信息传递机制，这包括财务信息披露机制和反馈机制，要求政府刚好、全面地披露相关信息，并建立政府主导型的政府财务信息反馈机
16、制。其次在现有政府财务报告内容的基础上，应重点对政府所拥有的债权债务、政府担当管理社会保障资金的相关内容进行报表内列报和报表外披露。最终可以考虑建立政府财务报告的审计与监督机制，通过审计机关或其他鉴定机构以其公正和中立的身份，对政府财务报告进行审计，从而保证其真实性，保证政府更好地履行受托责任。（本文是教化部人文社会科学探讨项目“基于责任政府的公共预算改革探讨”的阶段性成果，编号：10YJC790033）（作者单位：东北财经高校财政税务学院哈尔滨商业高校财政与公共管理学院）责任编辑崔洁简讯中注协公布会计服务示范基地建设方案不久前，中注协公布中国注册会计师行业会计服务示范基地建设工作方案（以下简
17、称工作方案），提出力争将来五年内，在国家重点经济区域、重点行业、重点园区、重点企业等，主动培育创建30个左右会计服务示范基地，探究和加速行业专业集群、产业化发展和行业转型升级的新路径，更好服务“十二五”规划的实行，服务国家建设。工作方案明确，围绕行业服务经济社会的总体要求，会计服务示范基地要着力服务于国家经济结构调整重点方向，服务于国家区域协调发展和产业布局，特殊是西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起、东部城市群建设、战略性新兴产业带发展、边疆地区“桥头堡”建设等战略重点领域，有效拓展企业内部限制鉴证、企业战略管理、企业社会责任鉴证、投资绩效评价、“三农”专业服务等新业务领域服务。工作方案
18、强调，中注协要会同地方政府及有关部门、地方协会推动会计服务示范基地建设。要搭建供需双方有效合作沟通平台，做好供需对接；组织会计师事务所进入示范基地，探讨基地专业服务需求，主动推动会计师事务所参加特色服务政策试点，主动争取国家各类发展专项配套政策。要为进入示范基地的会计师事务所供应办公购（租）房、人才引进、财税支持、宣扬推介等扶持措施，加强示范基地的人才培训。工作方案要求，要加强示范基地的管理。由负责牵头的地方注协或者地方政府（部门、组织等）组建示范基地建设领导小组，负责示范基地的管理与协调。建立全国会计服务示范基地联席会议，定期沟通示范基地建设进展状况，协调示范基地建设中遇到的问题，探讨示范基
19、地发展战略。同时，要制定示范基地工作考核评价方法及专项补贴和嘉奖方法，对新业务拓展成效显著的示范基地赐予专项补助和嘉奖。（本刊记者）扩展阅读：政府绩效预算管理浅析政府绩效预算管理为提升政府执政实力和效率，降低行政成本，提高政府对公共财政系统的统筹实力和协调实力，世界各国政府都将提高政府绩效预算水平的理念深化到整个预算体系中。绩效预算是依据政府职能和规划所耗费的资源，以成本和收益原理为基础确定支出来编制预算，并将投入与产出用各种指标来测评执行效果。一、西方发达国家绩效预算的阅历绩效预算起源于20世纪30年头的美国，农业部提出“绩效预算”一词，当时的田纳西流域管理局接受并实施了与项目和任务要求适应
20、的预算分类安排，随后“绩效”理念起先深化人心。但战后绩效预算推行的成效并不显著，表明并不能适应当时公共预算发展趋势。1949年胡佛政府在“预算与会计报告”中提出要采纳以功能、活动和项目为基础的预算，首次将成本理念引入了公共预算领域，但绩效预算并未得到广泛应用。直到20世纪80年头，美国政府由于开支过大、效率低下引发了公众与政府的各种冲突。为了逆转这种形势，摆脱财政逆境，以美国为首的西方各国纷纷起先探讨一种适应历史发展的新型公共预算管理体制。1992年，克林顿政府提出“再造政府”；1993年，美国联邦政府成立国家绩效评估委员会并颁布了政府绩效成果法案，把绩效预算理念起先广泛在国内实行并进入了一个
21、全面发展的新时代。英国从20世纪70年头起起先进行绩效预算的改革，经验了从效率优先到质量优先的阶段。1994年起先，英国实施以权责发生制为核算基础的“资源会计与预算制度”，英国政府预算的重点转向成果和产出。201*年，英国议会通过了201*年政府资源与账户法案，真正确立了权责发生制在绩效预算中的地位。英国政府预算实行分权制度，各个部门制定预算实施细则，对财政部负责。这就给各部门合适的权力来列明本部门工作目标，并制定相应指标，来对部门的产出成果进行评价。英国政府绩效预算不断完善通过对各部门权限的制约来保持中心对预算执行效果的监控，把预算与绩效紧密结合起来。意大利上世纪90年头进行了针对于公共预算
22、管理的改革，对预算管理制度进行了更深的探讨和制定。其绩效预算管理跨度为3年，第一年主要是预算编制和议会审批；其次年是预算安排执行以及对预算执行完成后的决算报告；第三年提交最高审计法院，并为下一年度作参考。这是一种流程清楚、各阶段任务明确的预算管理方式，以绩效目标为手段，充分进行信息反馈，参加部委设立独立评估办公室，科学合理设计选择评估指标，同时在预算支出的完成和绩效目标的实现之间寻求一种平衡。意大利经济财政部是负责政策制定的部门，并组织协调好各部门之间的制约关系，对各部绩效评价报告进行审核，确保刚好反映详细状况。由此可见，西方政府绩效预算的发展有着肯定的时代意义和现实意义，其规律有章可循。首先，通过立法方式推动绩效预算制度的改革。政府通过的法律有了肯定的公众基础，作为其行使权力的依据。有助于削减改革阻力，增加社会认可度和政府透亮度，便于公友情提示：本文中关于预算绩效管理给出的范例仅供您参考拓展思维运用，预算绩效管理：该篇文章建议您自主创作。本文来源：网络收集与整理，如有侵权，请联系作者删除，谢谢！第12页 共12页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页第 12 页 共 12 页