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1、基层群众自治的实践探索与思考基于对上海市三会制度的考察潘鸿雁内容提要：文章通过对上海市三会制度的考察，分析和探讨了基层群众在自治实践中形成的评议会制度、协调会制度、听证会制度，即三会制度。三会制度是上海市社区基层民主实践的一种创造，是上海市在探索基层群众自治制度建设的实践中，逐渐形成与完善的。这一制度有效地解决了居民区内的许多棘手的现实问题，极大地丰富了全国基层群众的自治实践。对于全国基层群众自治实践具有重要的借鉴意义。关键词：基层群众自治基层民主制度基层民主实践三会制度中图分类号：19638文献标识码：A文章编号：1009-5330(2011)03013906作者简介：潘鸿雁，社会学博士、上
2、海行政学院社会学教研部副教授(上海200233)。基层群众自治在我国社会政治生活中占有重要地位，基层群众自治制度已同人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及民族区域自治制度，并列成为当代中国的四大政治制度之一和社会主义民主政治的四大支柱之一。“从目前来看，我国的基层民主建设取得了较大成就。一方面，基层群众性自治组织在民主选举、民主管理等方面做法不断成熟，民主程序和制度日趋规范；另一方面，基层政权在政务公开、民主选举等方面有不少探索和创新。”以我国基层群众的自治组织农村村委会和城市社区居委会为例，选举的形式经历了由候选人被动提名到自荐报名、由等额选举到差额选举、由间接选举到直
3、接选举的发展过程，候选人的资格也打破了地域和身份的限制，草根民主正如火如荼地发展，基层组织建设得到加强。一、上海市基层群众自治实践的探索与创新：三会制度上海市多年来认真贯彻村民委员会组织法和居民委员会组织法，积极在基层群众自治方面进行实践探索，各区县陆续涌现出了许多亮点。比如，围绕“村里的事情让村民知晓，村里的事情让村民做主，村里的事情让村民监督，村里的事情让村民满意”的治理理念的“四个让”工程建设，嘉定区江桥镇太平村以制度建设为抓手，以农村基层民主政治建设为载体，构建了全村和谐发展的新局面。而以卢湾区为代表的一些区、县则在基层自治的实践中，创新形成了以评议赵树凯：基层民主：构建和谐社会的重要
4、保障，中国改革网2010年1月16日。村党总支坚持以制度建设为抓手，先后制定了党员学习制度、群众走访制度、“双向汇报”制度等。党总支还落实帮困结对制度，让一部分党员与村里在生活上相对困难、肢体上身患残疾的弱势村民结成对子，保持经常的联系和沟通，为他们解决生活上的困难和思想上的问题。每年年终，党总支还要组织村两委干部进行述职、评议，让村民进行投票，民主评议村干部的实绩。同时，实施党员“亮牌”和悬挂“党员人家”以及实施“党务公开”制度，向群众公开党的工作，接受群众的监督。139万方数据新疆社会科学2011年第3期会、协调会、听证会为主的民主管理方式，创造性地为居民群众的自我管理和自我服务提供了良好
5、的社会环境和制度保障，成为上海市社区基层民主建设中的一道亮丽风景，为全国基层群众自治实践活动添上了浓墨重彩的一笔。(一)三会制度的功能与意义评议会制度、协调会制度、听证会制度，简称三会制度。三会制度是在对城市基层民主实践中遇到的一些现实问题的不断探索中应运而生的。它既是操作性的制度，也是推进民主进程的手段和工具，是城市基层民主的实践创新。从最初卢湾区为居民安装健身器材遭反对而探索以听证会的方式圆满解决问题，到全区建立三会制度的规范框架，基层群众自治经历了从实践探索上升为理性制度建设的过程，民主决策和民主管理得到了有效提升，“四个民主”的发展趋于平衡。如今，“有事情用三会”已成为上海市许多社区街
6、道、居民群众和政府部门的共识，三会制度已经在上海市各区县得到普遍推广和运用，成为满足居民需求和解决社区问题的有效方式。案例1：针对物业服务企业出租房屋管JEr-作的评议某小区的房屋出租颇多，居民们有的把房屋出租进行经商，有的把房屋出租给公司办公。有的把一套房间分割成多间后出租给多人居住，甚至出现男女混居同一套房的现象。居民们非常反感，埋怨物业服务企业管理不力。在年终小区物业经理述职评议中，居民代表对物业服务企业的规范服务、治保工作等实际情况进行了批评，并要求物业经理拿出整改措施。针对居民代表提出的中肯意见，物业公司经理一边深入到小区外来人员居住地，实地查看出租、分割、居改非等情况，一边与居委会
7、、居民代表多次协商并达成共识，提出外来人员进出小区一律凭临时出入证，要求出租房屋的房东必须到物业服务公司签订房屋租赁治安管理协议等整改方案，同时，紧密配合房管办、派出所，联合打击违反物业管理条例的行为。目前，该小区房屋出租、分割、居改非等情况，比以前有了较大改观。这是一则居委会组织居民参加评议的案例，居民评议有效地督促了物业服务企业服务行为的改进。由此可以看出，评议会制度较好地体现了民主监督，其实质是居民自治权的重要展示。民主监督的实现必须依赖一定的形式，如我们所熟知的居务公开，而评议会应该是其中一种重要的形式。通过评议会制度，一方面，可以纠正物业服务企业、业委会等居民区组织的工作偏差，规范其
8、运作，提高居民的参与意识，真正体现居民区内民主监督。另一方面，对镇及政府职能派出机构及街道进行评议的“民评官”机制，又可以推进政府职能和工作作风的转变。比如，评议小组在民主参与中形成的评议意见及提出的整改表现，可作为街道办事处、镇政府及有关派出机构的主管部门进行部门考核和有关干部奖惩任免的依据之一。倾听居民意见，接受民主监督，改进工作作风，这就形成了一种事实监督的关系。居民本该享有对街道、镇等政府部门的监督权，后者应该为居民自治服务。但在长期的实践中，监督与被监督却被弄颠倒了。“民评官评议的内容虽然指向职能部门，但是涉及居民的切身利益，民评官的效果及其回应，改变了居民对自己参与效果的预期和评估
9、。”这实际上是一种居民区内民主监督机制的外扩。案例2：平息围墙拆留之争房产开发商在A小区附近进行二期开发时，因为施工的需要，在一、二期房之间建造了一堵围墙。开发商表示，等二期房建好后，二期与一期将同属一个小区，围墙也将拆除。但二期房建好后，却被重新命名为B小区。围墙成了两个小区之间真正的“隔离带”。A小区居民则认为，开发商曾承诺过，一、二期房属一个小区，而且还答应过围墙会拆邓泉国：中国城市社区居民自治，沈阳：辽宁人民出版社，2004年，第142页。140万方数据基层群众自治的实践探索与思考基于对上海市三会制度的考察除。B小区居民则认为，一、二期房事实上已成了两个小区，为了安全，围墙不宜拆除。双
10、方各执己见，互不相让，围墙成了两处居民争吵的焦点。居委会干部一方面深入双方居民家中，认真听取解决围墙问题的不同意见；另一方面又多次请教街道司法所，就如何合理合法地解决围墙问题寻求法律途径。之后，居委会召开了两处居民代表参加的协调会。会上，居委会干部就如何合理合法地解决这一围墙问题提出了两种方案：一是将原围墙改建成透绿围墙，便于A小区居民看见B小区的绿化美景，但必须满足A小区业主提出的“小区道路全部翻新、门卫室更新、绿化补种、新建一个非机动车棚”等6个条件；二是维持围墙原状，但可寻求法律途径要求开发商解决围墙问题。与会居民代表了解方案以后，提出用征询表的形式进一步听取全体居民的意见。居委会采纳了
11、这一建议，挨家挨户上门向居民发征询表。经过验表发现，77的业主同意第一条方案。最后，在少数服从多数的原则下，围墙问题得到了妥善解决。这是一则居委会组织当事居民参加协调会的案例，最终平息了围墙拆留之争。可见，协调会制度集中体现了民主协商的沟通理性，其最大特点是居委会有序引导，居民矛盾自我协商解决。这样，基层矛盾不出社区就被化解。通过协调的过程提高了居民区内居民互相熟悉的程度和人际关系的和谐度，对于减少家庭不和与邻里纠纷，改善社区道德风貌，增进社区认同具有积极意义。同时，协调会制度也是除信访、法律之外的一条成本低、简便易行的办法，起到了防微杜渐的作用。案例3：是否设立门卫召开听证会某居委会一个居民
12、区原来治安管理不到位，没有门卫，自行车、助动车失窃，盗贼频频光顾居民家中。大家迫切要求设立门卫，呼声很大。既然群众有要求，居委会就要力争做好这项工作。但这是十几年前的遗留问题，居委会成员感到压力很大，为了充分听取群众意见，在召开听证会前他们做了许多准备工作：每家每户发放征询单，测算大家能够承受的门卫费用、停车费心理价位等，经过一周的摸底、汇总后，确定了方案。在听证会上，居民们听了居委前期准备工作的详细介绍，提出了相对集中的意见和建议。在统一思想的基础上，95以上的居民自觉交了保安费用，只用了49天时间，门卫就设立了。现在运转良好，居民感到满意。居民高莱还代表居民向街道办事处主任发了邮件，认为居
13、委会组织居民运用听证会形式达到自治管理的方法很好，使得十几年没有解决的棘手问题迎刃而解。这是一则居委会组织居民参加听证会的案例。听证会的主要议题和内容涉及社区成员切身利益的近期建设规划项目及社区稳定的事项等，政府相关部门或社区单位在决策前先征求居民的意见，对政府而言，可以少走弯路，增进社会和谐；而对社区居民而言，则充分体现了民主管理，双方在沟通协商中达到一致结果的共赢。由此可见，三会制度的主要议题和内容与居民的利益息息相关，是对社区建设在居民区贯彻落实情况的民主监督、民主管理，是居民自治形式和内容的扩展。三会制度有效地解决了居民区内的许多棘手的现实问题，如徐汇区居委会对社区内重大事务、居民及小
14、区中的重大隐患、设施建设方案、改善小区的发展规划、居民的思想动态等大小事务都采用三会制度来解决。2009年，徐汇区13个街道、镇的300个居委会共计召开听证会796次，协调会1 577次，评议会500次，总共2 873次，妥善解决了小区重大事项和小区居民关心的如居民区健身点的选址、小区治安巡逻的时间安排、小区封闭方案的制定、小区公共卫生设施改造等热点、难点问题。三会制度作为上海市基层群众自治的重要创新形式，它的意义不言而喻，它的创新表现为：提供了居民公共参与的制度化平台，激发了参与热情；规范和完善了操作性制度，提高了工作效率；建立了民主参与和表达机制，畅通了利益诉求和表达渠道；建构了公共领域，
15、增进了社区居民的认同感。三会制度的探索与实践过程，是上海市广大居民群众依法行使民主权利、实现当家作主的过14】万方数据新疆社会科学2011年第3期程，也是居民群众在民主的具体实践中不断提升自我教育、自我管理和自我监督的能力，提高民主素质的过程。同时，还是社会共同体和社会共同性催生的过程。上海市关于三会的基层群众自治实践活动，在具体进程上，体现了先尝试、探索，然后再规范、推广，由实践到制度；在活动领域上，体现了先点后面、由下到上。(二)三会制度存在的问题与深入探索1三会的召开被“三化”：泛化、虚化、异化三会制度在我国是新生事物，没有现成的经验可供借鉴。在经过几年的摸索实践后，三会制度实施的情况如
16、何呢?2008年，笔者利用在徐汇区民政局挂职之便，对徐汇区13个街道、镇，部分居委会进行了调查和访谈。在翻阅了许多居委会实施三会制度的会议记录资料后发现，不仅三会制度的操作流程不太规范，文本格式也不太规范，最主要的是对三会制度的理解存在差异，混淆了三者的区别，将三会制度的召开“三化”，即泛化、虚化、异化。泛化，就是动辄运用三会制度解决问题，降低了三会制度的作用和意义；虚化，是指为了完成上级交代的会议任务，在程序上召开三会，如一年召开1次或2次三会，但没有什么会议内容；异化，则是指错误地理解三会的含义，将他们张冠李戴，混淆三会制度，尤其是将协调会和听证会混为一谈。2没有建立规范的三会制度的组织架
17、构居委会应该严格按照三会制度规定的程序，通过民主协商，组建起小区的听证员、评议员队伍，并设专职的书记员，构建起三会的组织框架。并且，在街道的指导下，严把人员关，采取公告要求、楼组推荐、支部提名、居民代表酝酿、公示候选人名单，再进行投票表决筛选等方法，确实把思想素质好、群众基础牢、政策水平高、说理能力强、热心居民区事务的人选进听证员和评议员队伍。产生后的队伍性别比例应大致协调、年龄及文化结构合理。但基于三会制度在各区没有具体的实施指导意见，居委会普遍没有建立起规范的组织架构。3居民的参与度还不高当前面临的主要问题是，社区建设的重心在街道，行政推动为主、主体较为单一、动力略显不足、参与程度不高。居
18、民社区参与不足首先表现为总体参与率不高。上海社区居民只有不超过30的居民愿意经常参加社区各种活动或事务。大多数社区居民认为社区活动内容过于简单、缺乏吸引力、组织水平低下，因而对社区公共活动缺乏热情。其次，社区参与分布不均匀，主要表现在社区整体性收入水平与年龄分布上。居民收入越高、文化程度越高，对社区公共活动的参与程度越低。因为在新建设的配套设施与服务水平较高的社区，物业管理水平较高，社区生活所需的经常性服务大部分已经商业化运作，社区公共服务都已委托给物业公司，高龄居民在家庭得到抚养，社区需要居民共同参与如卫生管理、孤寡老人陪护等公共问题较少。从年龄分布来看，参与社区活动的人群以老年人和小学生为
19、主，中青年比重较低，如果没有强制性要求，中青年的参与比例在许多社区公共活动中可能接近于零。再次，社区居民参与不足表现在居民的参与程度不深等方面。居民在大多数情况下只是参与社区事务的运作，很少参与决策与管理。居民参与基本上是公益性活动，对于涉及到本社区核心与关键的问题，基本上由街道办事处、居民委员会和物业管理公司代行。此外，居民参与不足还表现在大多数活动并不是自发组织形成的，而是由居民委员会组织的，居民被动参与的现象较为普遍。社区居民参与不足表明了上海社区建设与治理尚属于初级发生阶段，绝大部分社区居民缺乏社区归属感，对邻里关系没有予以过多的关注，居民碰到生活与工作问题一般寻求所属单位或亲友解决，
20、直接求助于邻居与社区自治组织的情况还较少。前两个原因也是导致居民参与不足的重要因素。对三会制度错误的理解和实践，必然导致三会谢嫒：上海城市社区建设与治理研究，上海经济研究2008年第ll期。142万方数据基层群众自治的实践探索与思考 对上海市三会制度的考察制度实施的效果不理想，不能够充分发挥其功能，从而影响居民的参与率，制约居委会规范建设的进程，不利于城市社区自治与基层民主的推进。缺乏规范的组织架构，则使得三会制度的召开过程不规范、不严谨，可持续性不强。所以，三会制度虽然是城市基层民主实践中的一种创新形式，它解决了社区自治进程中的一些问题，推动了基层民主的进程，但其自身也有待于规范和完善。作为
21、发源地的卢湾区已意识到这些不足，正致力于完善三会制度：出台与三会制度相配套的承诺制、责任制和公示制，从制度配套上进一步加强三会制度的后续保障工作，提高三会制度的严肃性和权威性。比如政务评议会推行承诺制。被评对象应积极配合居委会开展评议，推广承诺，并同本部门的各项管理工作紧密结合起来，将此纳入岗位目标绩效考评机制，奖优罚劣，奖勤罚懒，让评议和承诺真正起到民主监督的作用，成为品格塑造和队伍建设的良好机制。决策听政会推行公示制，协调会推行责任制。同时，加强政府的依法行政，把政府依法行政与政府职能的强化、转化和弱化有机结合，以确保三会制度的有效实施。加强基层群众自治的思考1改革创新体制机制，进一步提升
22、自治水平体制是结构、制度、架构，机制是功能、方法、构造等，只有建立充满活力的自治体制及机制，才能够提升自治水平，使基层群众自治能够长效有序地运转。党的十七大以来中央关于社区建设的一系列重要决策和部署，都是把创新体制机制作为根本动力，把加强以党组织为核心的社区组织体系和社区工作者队伍建设作为基础保证。在基层社区，主要是表现为积极探索党组织领导下的充满活力的居民自治的实现形式，把党组织的领导与居民自治有机结合起来，发挥基层组织合力作用。如深圳盐田为了让居委会的自治功能得以实现，迸一步推行了“居站分设”，也就是成立社区工作站作为行政代理机构，专门承担原先由居委会承担的行政事务，这样居委会承担的行政事
23、务就可以剥离出来，从而能够专门发挥自治功能。学者将这一做法称之为“深圳盐田模式”。北京于2010年出台的关于进一步推进社区规范化建设试点工作的实施方案规定：社区居委会作为基层群众性自治组织，侧重于组织居民开展民主自治，以维护居民合法权益和社区共同利益为核心，增强社区自治功能，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动；社区服务站作为政府在社区设立的综合服务平台，侧重于发挥专业化、职业化优势，推动促进就业服务、社会保障服务、劳动维权服务、文化教育体育服务等公共服务覆盖到社区，组织开展多种形式的公益服务和便民利民服务，不断满足社区居民的服务需求。明确和理顺社区党组织、社区居委会和社区服务站之
24、间的关系。社区党组织是包括社区居委会和社区服务站在内的社区各类组织和各项工作的领导核心，支持、保证社区居委会和社区服务站依照各自职责开展工作。上海在街道层面，依托“1+3”领导体制和街道社区委员会、街道社区代表会议、街道社区党员代表会议等形式，推动街道社区共治。在居民区层面，探索建立在居民区党组织指导下的居委会、业委会、物业公司、社区民警协同解决小区存在的各类问题的社区建设“四位一体”的工作模式。近年来各地在这方面进行了积极探索。一些地方试行“两委合一”，即社区党组织和居委会“两委”成员交叉任职，书记和居委会主任“一肩挑”。这些都有助于形成社区工作合力，强化社区党组织的领导核心地位。上海卢湾区
25、五里桥街道则是创新工作机制，积极培育社区公益性组织，采取政府购买服务的方式，承接社区事务性、操作性工作。于2008年建立了上海市首家社区共治自治类、公益服务类和爱心慈善类的社区社会组织服务中心，吸引了社区民主自治促进会、老年协会、社工协会、居家养老服务中心等13家社会组织人驻，并向居家养老服务中心、老年协会、五里桥街道文体团队联合会、爱心共助会等购买养老服务、文化服务及慈善服务。143万方数据新疆社会科学2011年第3期2健全和完善基层群众自治制度的配套法律、法规基层群众自治建设，应该要走制度化、法律化的道路。政府应尽快出台与村民委员会组织法和城市居民委员会组织法相适应、相配套的操作性和保障性
26、的法律、法规，明确自治组织的任务、功能。如上海市徐汇区相继制定出台了一系列社区自治的文件：徐汇区关于进一步加强居委会建设的指导意见、徐汇区规范社区代表会议的指导意见、徐汇区关于进一步完善评议会、协调会、听证会制度的指导意见等。三会制度的探索与实践，就是以制度化的形式为社区居民提供了参与的平台，明确了居委会的职能，为物业服务企业、业委会等社区自治组织的规范运作提供了制度规范。3挖掘和整合自治资源，构建新的自治格局这是当前城市基层群众自治的一个核心问题。社区建设的直接任务就是强化社区的管理、服务功能，让社区成员实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。从某种意义上说，社会力量的参与程度，基层群众
27、自治的水平正反映了社区建设的发展水平。要进一步发展基层群众自治制度，深化基层民主，以项目设计而不是组织拓展为核心来挖掘、激活和整合运作各种自治资源，使社区发展成为可持续性的自治社会。项目化赋权能更加有效地协同已有的自治资源，将其转换为社区整体的自治能力和社区认同。如上海市嘉定镇的社区睦邻点建设，就是尝试构建一种新型邻里文化模式，吸引足够多的居民走出家庭、走人社区。“三个自”，是“睦邻点”建设极为注重的：由社区热心公益的居民自觉发起；由社区志趣相同的居民自发参加；活动由参与的居民自由设计。而街道要做的，只是引导，同时保护其原生态、自治性，帮助并扶持。通过社区睦邻点建设，不仅丰富了居民生活，也让社
28、区建设更易进行，更有秩序，增强了居民对社区的认同感和归属感。4建立稳定的群众自治活动的经费来源要发展基层民主自治制度，首先要保证对基层自治组织资金的提供。多数学者认为，应该以建立社区公共财政机制作为推进群众自治参与的聚焦点和突破口。各级政府应从本地区的税收总额中提取一定比例的资金建立专门的专项资金，保障基层群众自治组织的正常运转。街道应明确年度财政的一定比例作为社区公共财政专项经费，通过招投标的形式发布和购买公共服务项目，并建立评估、监督机制，增强公共服务供给的竞争性，不断提高社区公共服务质量。同时，为更有效地开展基层自治组织活动，应改变依靠政府拨款的单一模式。基层自治组织应在政府财政支持的基础上，采取委托事项拨款、社区项目资助、社区服务购买等多个渠道筹集社区经费和物资，形成政府拨款、服务创收、社会资助、委托事项拨款等多途径筹集资金机制。责任编辑：耿旭光刘晶晶：论基层群众自治制度的现状与完善，社科纵横2008年第2期。144万方数据