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1、学校新建改造PPP项目风险分配基本框架管理办法4.1风险识别4.1.1导致PPP项目失败的主要风险因素由于PPP项目在国内是一种新生事物，我国政府和社会普遍缺乏经验，PPP在我国的应用也遇到了诸多实际问题，也有许多项目遇到了较大的问题甚至失败。对这些失败的项目进行分析总结，找出导致项目失败的主要风险因素，在今后的项目实践中加以重点关注，对本项目的实践更有指导价值。造成PPP项目失败的主要风险因素主要有以下几种：（1）法律变更风险：法律变更风险主要是由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而威胁到项目的正常建设和运营
2、，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。PPP项目涉及的法律法规比较多，加之我国PPP项目还处在起步阶段，相应的法律法规不够健全，很容易出现这方面的风险。（2）审批延误风险：审批延误风险主要指由于项目的审批程序过于复杂，导致花费的时间过长和成本过高，且批准之后对项目的性质和规模进行必要商业调整非常困难，给项目的正常运作带来了威胁。（3）政治决策失误/冗长风险：政治决策失误/冗长风险是指由于政府决策程序不规范、官僚作风、缺乏PPP项目的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等导致项目决策失误和过程冗长的风险。（4）政治反对风险：政治反对风险主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护或受益，从而引
3、起政治甚至公众反对项目建设所造成的风险。（5）政府信用风险：政府信用风险是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接危害的风险。（6）不可抗力风险：不可抗力风险是指合同一方无法控制，在签订合同前无法合理防范，情况发生时，又无法回避或克服的事件或情况，如自然灾难或事故、战争、禁运等。（7）融资风险：融资风险是指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是资金筹措困难。PPP项目的一个特点就是在招标阶段选定中标者之后，政府与中标者先草签特许协议，中标者要凭草签的特许协议在规定的融资期限内完成融资，完成融资后特许权协议才可以正式生效。
4、如果在给定的融资期限内中标者尚未能完成融资，将会被取消中标资格并没收投标保证金。（8）市场收益不足风险：市场收益不足风险是指项目运营后的收益不能回收投资或达到预期水平的风险。（9）项目唯一性风险：项目唯一性风险是指政府或其他投资人新建或改建其他相似项目，导致对该项目形成实质性的商业竞争而产生的风险。项目唯一性风险出现后往往会带来市场需求变化风险、市场收益风险、信用风险等一系列后续风险，对项目的影响是非常大的。（10）配套设备服务提供风险：配套设备服务提供风险是指项目相关的基础设备不到位引发的风险。（11）市场需求变化风险：市场需求变化风险是指排除唯一风险以外，由于宏观经济、社会环境、人口变化、
5、法律法规调整等其他因素使市场需求变化，导致市场预测与实际需求之间出现差异而产生的风险。（12）收费变更风险：收费变更风险是指由PPP产品或服务收费价格过高、过低或者收费调整不弹性、不自由导致项目公司的运营收入不如预期而产生的风险。（13）腐败风险：腐败风险主要是指政府官员或代表利用其影响力要求或索取不合法的财务，而直接导致项目公司在关系维持方面的成本增加，同时也加大了政府在将来的违约风险。4.1.2项目风险层级和风险因素分析为了更好地分析和确定每一种风险对其他风险的影响作用，更好地确定对每种风险所应采取的风险管理措施的优先顺序，将PPP项目风险分为“国家”、“市场”和“项目”三个层级。（1）国
6、家层级风险：在国家某一特定的政治、人文、社会、环境等方面的潜在风险，如政治和宏观经济的稳定性、国家应对经济危机的能力、市场规则变化等。（2）市场层级风险：在全球或者某一特定国家内的经济市场、建筑市场和PPP项目所在行业市场的潜在风险，包括公司在当地市场的技术优势和劣势、市场规则的复杂性、以及市场资源的稀缺性。（3）项目层级风险：在某一特定PPP项目中可能遭遇的潜在风险，如不合理的工程设计、现场施工安全、不恰当的质量控制手段和环境保护等。项目风险因素的层级分析如下图所示，其中包括13个国家级风险、6个市场级风险和失败的16个项目级风险。表4-1 风险因素层级图4.2本项目主要风险清单及其解释根据
7、对本项目风险分析，结合项目特点，确认项目主要风险如下：表4-2 项目风险分析表序号风险类型政府承担共同承担社会资本承担1政府干预2政府信用3第三方延误/违约4政治/公众反对5法律及监管体系不完善6法律变更7通货膨胀8政府决策失误/过程冗长9项目审批延误10合同文件冲突/不完备11融资风险12工程/运营变更13完工风险14供应风险15技术风险16运营成本超支17市场需求变化(非竞争因素导致)18费用支付风险19配套基础设施20残值风险21招标竞争不充分22特许经营人能力不足23不可抗力风险24组织协调风险25环保风险26社会资本变动27项目财务监管不足4.3风险分担机制本项目的风险分配机制以风险
8、最优分配原则为核心，按照风险由最有控制力的一方来承担、承担的风险程度与所得回报相匹配、承担的风险要有上限的原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分担风险。（1）政治风险：法律变更、项目审批延误、政府干预、政府信誉等风险由政府方承担。（2）建造风险：工程变更、完工、技术等风险由社会资本承担，气候地质条件、第三方延误、政治公众反对等风险由双方共同承担；配套基础设施风险由政府方承担。（3）运营阶段：运营成本超支、残值等风险由社会资本承担；收费变更、费用支付等风险由双方共同承担。（4）全阶段：不可抗力、利率风险、通货膨胀等，以上风险由政府和社会资本
9、共同承担。4.4风险应对措施政府和社会资本双方对于风险的分担主要通过权利义务的界定和付款机制的确定来实现，即通过合同条款来定义。因此，对于各个风险分担的应对措施提出如下建议：（1）项目公司应对项目工期设定时间节点，并安排好资金，对于工期延误、成本超支情况，政府不予额外补偿。（2）本项目建设设计范围较大，在建设期中，对所有设备、材料供应需要通过招标方式选择多家社会资本，建立社会资本库，保证项目持续、稳定地进行。（3）项目运营期内应设置履约保函，以保证项目公司按照特许经营协议的规定提供运营维护校园设施的义务，同时，若项目公司未能履行特许经营协议中规定的义务，则政府方有权根据特许经营协议的规定兑取维护保函。（4）本项目投资规模大、运营周期较长，对于不可抗力风险应购买相应保险来转移或减少政府方与社会资本所承担的风险。