《学校新建改造PPP项目实施方案.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《学校新建改造PPP项目实施方案.doc（79页珍藏版）》请在taowenge.com淘文阁网|工程机械CAD图纸|机械工程制图|CAD装配图下载|SolidWorks_CaTia_CAD_UG_PROE_设计图分享下载上搜索。
1、学校新建改造学校新建改造 PPPPPP 项目实施方案项目实施方案 北京中智信德联合咨询有限公司 目 录 1.项目背景 .1 2.项目概况 .3 2.1 基本情况.3 2.2 经济技术指标.7 2.3 项目公司股权情况.12 2.4 项目采购方式.12 2.5 期满后资产处置方式.12 2.6 实施 PPP 模式的必要性.13 2.7 项目工作进度.14 2.8 项目实施的意义.14 3 项目可行性分析 .16 3.1 全生命周期整合程度分析.16 3.2 绩效导向与鼓励创新分析.16 3.3 潜在的竞争程度分析.17 3.4 政府机构能力分析.17 4.风险分配基本框架 .18 4.1 风险识
2、别.18 4.2 本项目主要风险清单及其解释.22 4.3 风险分担机制.24 北京中智信德联合咨询有限公司 4.4 风险应对措施.24 5.运作方式 .26 5.1 项目运作基本原则.26 5.2 项目具体运作方式.27 5.3 项目运作结构图.27 5.4 项目的特许经营权.29 5.5 项目公司的特许经营范围.30 6.交易结构 .31 6.1 项目投融资结构.31 6.2 项目回报机制.31 6.3 财务测算基本条件.32 6.4 项目财政补贴测算.32 6.5 测算结论.35 7 PPP 项目合同 .36 7.1 特许经营年限.36 7.2 收益回报方式.36 7.3 付费调整机制.
3、37 7.4 考核机制.37 7.5 政府方的权利与义务.39 7.6 项目公司的权利与义务.42 7.7 履约保函、保险.43 北京中智信德联合咨询有限公司 7.8 转让与担保.43 7.9 项目运营和维护.44 7.10 应急预案和临时接管预案.44 7.11 提前终止及补偿.45 7.12 监管方式.45 7.13 一般补偿.46 7.14 项目新增改扩建.47 8.项目采购 .48 8.1 社会资本应具备的条件.48 8.2 社会资本选择方式.49 8.3 投标保证金 .50 8.4 采购标的.50 8.5 评审办法.51 8.6 合同签署.51 8.7 项目采购的操作程序.52 8.
4、8 草签后工作.57 9 政府承诺和监管架构 .58 9.1 政府承诺和保障.58 9.2 授权关系.58 9.3 监管方式.58 9.4 监管架构.59 北京中智信德联合咨询有限公司 9.5 合同监管.60 10 项目移交 .61 10.1 提前终止及补偿.61 10.2 项目移交方案.61 实施方案编制的主要政策依据 .63 1.项目背景 教育是一项基础性、战略性产业，是科教兴国的重要 组成部分，是一项功在当代、利在千秋的事业。教育事业 的兴衰，事关下一代的成长，事关全县人民整体素质的提 高，事关经济社会的长远发展，事关全面建设小康社会的 进程。新形势下的经济竞争说到底是人才的竞争，人才的
5、 竞争就是教育质量的竞争。从长远看，一个地方人民素质 的高低、掌握知识的程度、拥有人才的数量，决定着一个 地方经济的发展速度、发展质量和发展后劲。进入新世纪， 我国都把振兴教育作为首要任务和基本国策，增加教育投 入、加大教育改革力度，其目的就是要争先抢占在国际竞 争中科技、人才和经济的制高点，可以说现在教育的差距 就是将来经济发展、社会进步的差距。 示范性高中教育是在九年义务教育基础上进一步提高 国民素质、面向大众的基础教育，以促进学生的全面而有 个性的发展为核心，为学生的终身发展奠定基础。随着我 国义务教育的普及和高等院校的大规模扩招，高中教育供 小于求这一矛盾日益突出。 近几年，县教育事业
6、取得了很大的成就，但与广大人 民群众对优质教育、均衡教育的迫切要求仍有差距。高级 中学的招生数量远远不能满足初中毕业生的升学需求，不 能适应我国高等教育大众化的发展趋势。随着时代的发展 和普通教育办学的逐步完善和规范，在经济允许的情况下， 应全面提高教育环境质量和教育管理质量。 目前，台安县高级中学通过教育现代化探索之路，已 基本实现高质量、高水平的均衡教育。为进一步加快示范 性高中教育的发展，优化学校布局，扩大办学规模，解决 台安县高中教育资源不足的现状，扩大台安县高级优质教 育资源，促进标准化办学的发展，异地新建显得尤为必要。 教育机构与乡镇居民日常生活密切相关。当前，在“转方 式、保民生
7、、促发展”的新形势下，加大力度推动布局合 理、设施完善、教学质量上乘的教育机构建设，对于降低 居民教育成本、方便和促进适龄青少年求学，稳定就业， 促进社会和谐稳定发展起着重要作用。 2.项目概况 2.1 基本情况 2.1.1 项目名称和内容 台安县高级中学异地新建 PPP 项目（以下简称“项目” 或“本项目” ） 。 台安县政府在国家当前大力推广运用 PPP 模式形势下， 为进一步解决台安县高级中学目前学校教室、办公楼严重 不足和各种教学设施超负荷运转的问题，更好地发展当地 教育事业，实施科教兴县和人才强县战略，同时考虑到减 轻县政府的财政负担，台安县政府准备采取 BOT 模式(建设 -运营-
8、移交)运行台安县高级中学异地新建项目。 （1 1）项目主要内容）项目主要内容 依据项目可研报告，台安县高级中学异地新建一所寄 宿制的高级中学，预计设置 60 个教学班，每班人数 50 人， 总学生数量达到 3000 人。 本项目用地面积为 106315 平方米。工程分为六部分： 教学用房、教辅用房、生活用房、室内外运动场地、其他 用房以及配套设施,分别为： 1）新建教学用房，建筑面积 19250 平方米。包括： 高一、高二、高三教学楼各 1 栋，每栋建筑面积 4000 平方米； 实验楼 1 栋，建筑面积 4250 平方米； 活动中心 1 栋，建筑面积 3000 平方米。 2）新建辅助用房，建筑
9、面积 11450 平方米。包括： 综合楼 1 栋，建筑面积 7000 平方米； 报告厅 1 栋，建筑面积 1200 平方米； 合班教室 1 栋，建筑面积 750 平方米； 艺体馆 1 栋，建筑面积 2500 平方米。 3）新建生活用房，建筑面积 19200 平方米。包括： 男师生公寓、女师生公寓各 1 栋，每栋建筑面积 7200 平方米； 食堂 1 栋，建筑面积 4000 平方米； 超市 1 栋，建筑面积 800 平方米。 4）新建室外运动场地，建筑面积 33000 平方米。包括： 标准 400 米（塑胶）室外运动场地，建筑面积 16000 平方米。含：足球场地、铅球投掷场地、铁饼投掷场地、
10、跳远场地、跳高场地及操场内排水管线。 副操场（塑胶） ，建筑面积 8400 平方米。含：领操 台、升旗台、副操场内排水管线。 室外球场，建筑面积 5500 平方米。含 9 个标准篮球 场、1 个标准排球场。 运动器械区设施，10 套。含单（双）杠、爬梯、健 身器材等。 室外运动场配套设施。含道板铺设 2400 平方米、路 缘石铺设 36000 延米、球场防护网 23952.5 平方米、室外 灯柱音箱 20 个。 5）其它用房，建筑面积 3100 平方米。包括： 连廊 A、B 1620 平方米； 警卫室 100 平方米； 室外运动场看台 1000 平方米； 消防水池 300 立方米； 泵房 80
11、 平方米； 换热站 150 平方米； 变电所 150 平方米。 6）配套设施，包括： 校园道路 18000 平方米； 透视围栏 1260 延米； 白钢伸缩门 2 个； 入校中心广场景观 1000 平方米； 生态停车场 750 平方米； 垃圾收集箱 100 套； 校园绿化 36000 平方米。 （2 2）项目地点）项目地点 本项目位于台安县台安镇梅家村。 （3 3）项目特许经营期）项目特许经营期 本项目特许经营期为 15 年（含 2 年建设期） 。 （4 4）项目实施机构）项目实施机构 依据工作职能，台安县政府授权台安县教育局作为本 项目的实施机构。 （5 5）建设性质）建设性质 本项目为新建项
12、目。 2.1.2 项目投资规模 依据本项目可行性研究报告中的内容，本项目总投资 约为 31320.81 万元，包括土建工程 14992.97 万元，采暖 及空调工程 548.1 万元，给排水及消防工程 362.73 万元， 照明及接地工程 171.85 万元，电气设备及安装工程 42.24 万元，电缆工程 49.35 万元，监控及防盗系统 37.8 万元， 广播扩音系统 54 万元，信号交换系统 48.6 万元，配套设 施 2544 万元，其他费用 1185.46 万元，预备费 2003.71 万 元，征地费 9280 万元。资本金占总投资的 20%，即为 6264.16 万元，政府方授权的公
13、司投入资金 1252.83 万元， 资金性质为国有资金；中标的社会资本投入资金 5011.33 万元，资金性质为企业自有资本投入。剩余资金由项目公 司进行融资获得。资金用于本项目的工程建设。项目实际 投资额以实施过程中竣工决算审计报告为准。 2.2 经济技术指标 2.2.1 主要产出说明 1.1.项目需求项目需求 （1）项目建设是满足经济社会持续协调发展的需要 教育是立国之本，强国之路。科技是关键，教育是基 础。我国综合经济实力的增强和国际竞争能力的提高将越 来越取决于科技进步和教育发展水平。重视深化改革和发 展教育，提高国民素质和创新能力，随着教育改革不断深 入，是建设有中国特色社会主义和率
14、先基本实现现代化示 范城镇的客观要求和必然选择。党的十八大以来，各级政 府都确立了教育在社会发展中的先导性、全局性、基础性 地位。 十年树木，百年树人，教育的发展不是一朝一夕之事， 要实现台安经济社会持续协调发展，教育必须先导；要提 高国民素质，必须普及基础教育，将教育置于发展的首要 战略地位。台安县高中教育的规模目前远远不能满足广大 人民群众日益增长的对优质教育的需求，社会对优质教育 的旺盛需求与教育部门可提供的优质教育资源严重不足， 是当前无法避免且客观存在的。因此，知识经济时代要求 台安教育不仅要为经济发展提供人才和智力支持，而且要 参与经济建设。 （2）项目建设是实施科教兴县战略和人才
15、强县战略的 需要 通过实施科教兴县和人才强县战略，提高科技创新和 制度创新能力，加速教育事业发展和人才资源积累，从根 本上增创台安县竞争新优势；通过大力发展教育提高全民 综合素质，把人口压力转化为源源不断的人力资本优势， 为全县经济社会的可持续发展提供取之不尽的动力源泉。 通过把科教兴县、人才强县战略落实到、融合到产业的创 新和发展、城市化进程和社会进步中去，使科教兴县、人 才强县战略真正成为今后全县经济社会发展和城市化建设 的强大推动力。 科技兴县，人才强县基础在教育。全县教育事业的发 展必须坚持以人为本、以率先以提高全民综合素质和发展 能力为根本任务，以创建教育强县和推进教育综合改革试 点
16、为契机，以深化改革和制度创新为动力，完善和提升国 民教育体系，构建终身教育体系和学习型社会，改革和创 新教育方式，实现教育现代化，促进经济社会和人的全面 发展，实现教育现代化也是建设和谐台安的需要。 （3）项目建设是满足广大人民群众日益增长的对优质 学位的需要 随着台安经济的高速发展，高中学位紧缺和不平衡的 矛盾十分突出，为了从根本上解决全县高中学位不足的问 题，满足各乡镇全面开发建设对教育的需求，贯彻落实国 家教育部、辽宁省及鞍山市确定基础教育发展目标的要求， 满足家长和学生对接受优质教育的迫切需求，创造条件推 行小班化教育措施，来逐步实现创办示范性高中的统一规 划要求。项目的建设，按照教育
17、现代化的内涵要求，全面 推进县教育事业发展，努力为社会培养有用人才奠定坚实 的基础。 2.2.项目成果项目成果 根据台安县的总体教育规划，结合台安县高级中学校 办学情况，确定项目的用地范围。规划占地面积为 106315 平方米，项目的建设符合学校自身的发展需求。 台安县高级中学目前办学规模能接纳学生 2400 人，根 据台安县人口增长以及经济社会发展的要求，预计项目建 成后班级数将达到 60 个，按每班 50 人计，其办学能力应 达到 3000 人规模。 本项目的建设规模参照示范性高中的建设标准和台安 县高级中学的实际情况来核定，项目建成后学生人均用地 面积为 38.66/人，人均建筑面积为
18、17.67/人，基本满 足建设要求。 3.3.项目产出项目产出 本项目建设标准须符合民用建筑设计通则GB50352- 2005、 办公建筑设计规范JGJ67-2006、 供配电系统设 计规范GB50052-2009、 低压配电设计规范GB50054- 2011、 民用建筑电气设计规范JGJ 16-2008、 建筑物防 雷设计规范GB50057-2010、 火灾自动报警系统设计规范 GB50116-2014、 综合布线系统工程设计规范GB50311- 2007、 有线电视系统工程技术规范GB50200-94、 建筑 物电子信息系统防雷技术规范GB50343-2004、 安全防范 工程技术规范GB
19、50348-2004 等及其他相关国家、行业及 地方工程施工质量验收标准以及相关专业验收规范的合格 标准。 4.4.项目目标项目目标 本项目完成后，主要建筑物情况见表 1-1： 表 1-1 台安县高级中学异地新建项目建（构） 筑物一览表 类 别 序 号 建（构） 筑物 名称 建筑尺 寸 （长 宽）m 建筑 面积 m2 层 高 m 建筑 高度 m 结构形 式 备注 高一教学 楼 53.3 15.0 4000m 2 3. 90 20.2 5 钢筋砼 框架 建筑 5 层 2. 高二教学 楼 53.3 15.0 4000m 2 3. 90 20.2 5 钢筋砼 框架 建筑 5 层 3. 高三教学 楼
20、53.3 15.0 4000m 2 3. 90 20.2 5 钢筋砼 框架 建筑 5 层 4. 实验楼 56.7 15.0 4250m 2 3. 90 20.2 5 钢筋砼 框架 建筑 5 层 教 学 用 房 5. 活动中心 40.0 25.0 3000m 2 3. 90 12.4 5 钢筋砼 框架 建筑 3 层 小小 计计 1925019250 m m2 2 教 辅 用 6. 综合楼 61.0 20.0 45.0 7000m 2 3. 90 24.1 5 钢筋砼 框架 建筑 5 层 20.0 7. 报告厅 40.0 25.0 1200m 2 4. 50 9.75 钢筋砼 框架 建筑 2 层
21、8. 合班教室 30.0 25.0 750m2 3. 90 4.65 钢筋砼 框架 建筑 1 层房 9. 艺体馆 50.0 40.0 40.0 12.5 2500m 2 4. 50 9.75 钢筋砼 框架 建筑 2 层 小小 计计 1145011450 m m2 2 男师生公 寓 68.2 17.6 7200m 2 3. 60 22.3 5 钢筋砼 框架 建筑 6 层 1 0. 女师生公 寓 68.2 17.6 7200m 2 3. 60 22.3 5 钢筋砼 框架 建筑 6 层 1 1. 食堂 67.8 29.5 4000m 2 4. 20 9.15 钢筋砼 框架 建筑 2 层 生 活 用
22、房 12 . 超市 29.50 13.5 6 800m2 3. 60 7.95 钢筋砼 框架 建筑 2 层 小计小计 1920019200 m m2 2 13 . 400m 塑胶 场地（包 含足球场 等设施） 16000 m2 钢筋砼 框架 详见 运动 场一 览表 14 . 篮、排球 场地 （标准型） 5500m 2 钢筋砼 框架 9个篮 球场 1个排 球场 室 外 运 动 场 地 15 . 副操场 （塑胶场 地） 8400m 2 钢筋砼 框架 小计：小计： 3300033000 m m2 2 16 . 连廊 A 20.0 15.0 40.0 15.0 300m2 600m2 3. 90 钢桁
23、架 建筑 2 层 其 他 用 房 17 . 连廊 B 20.0 12.0 40.0 12.0 240m2 480m2 3. 90 钢桁架 建筑 2 层 18 . 警卫室 13.9 7.2 100m2 砌体结 构 建筑 1 层 19 . 看台 100.0 10.0 1000m 2 砌体结 构 20 . 消防水池 300m3 防水钢 筋砼 21 . 泵房 80m2 3. 60 砌体结 构 建筑 1 层 22 . 换热站 150m2 3. 90 砌体结 构 建筑 1 层 23 . 变电所 150m2 4. 20 砌体结 构 建筑 1 层 小计小计 3100m3100m 2 2 24 . 教学生活 区
24、道路 11000 m2 沥青砼黑 色路面 辅 助 设 施 25 . 校园地坪 运动场区 内柏油路 校园内步道 1500m 2 3000m 2 2400m 水泥地面 黑色路面 彩色道板 2 26 . 透视围栏 1260m2.0 钢制铁 艺 27 . 大门 b=9m 白钢电 动 伸缩门 2 个 28 . 中心广场 入校景观 1000m 2 铺装、雕 塑及小 品等 29 . 生态停车 场 750m2 25 个小 型车位 5 个大型 车位 植草的 砼预 制草 坪砖 铺设 30 . 绿化 36000 m2 乔、灌 木、 草坪 绿化 率 36% 2.3 项目公司股权情况 2.3.1 设立项目公司 本项目采
25、用政府与社会资本合作（PPP）模式，具体形 式为 “建设运营移交（BOT） ”模式，由政府授权的公 司和社会资本共同组建项目公司，项目公司将按照适合当 地情况的方式管理、运营和维护学校设施。 2.3.2 股权结构 本项目由台安县政府授权台安县教育局作为项目的实 施机构，按特许经营协议设定的公司章程管理、负责人管 理、法人管理、业绩考核、薪酬管理、预算管理、股权管 理等要求依法履职。 本项目由政府方授权的公司与中标的社会资本共同组 建项目公司。资本金占总投资的 20%，即为 6264.16 万元。 其中政府方在项目公司中占股 20%，中标的社会资本占股 80%。在 PPP 项目公司中，政府方可以
26、根据实际需要增加持 有股份，持股比例最高不超过 49%，社会资本方持有股份不 低于 51%。 2.4 项目采购方式 本项目拟采用公开招标的方式确定社会资本。 2.5 期满后资产处置方式 特许经营期届满后，项目公司应按照特许经营协议的 约定，将本项目项目资产及相关权益无偿移交给政府或政 府指定机构。 2.6 实施 PPP 模式的必要性 PPP 模式是指政府与社会资本之间，为了提供某种公共 物品和服务，以特许经营权协议为基础，建立起“利益共 享、风险共担、全程合作”的共同体关系（项目公司） ，政 府的财政负担减轻，社会资本的投资风险减小，同时提高 社会公共服务的供给质量或数量。PPP 模式依据其具
27、有的合 作共赢、风险共担等特征，决定了该模式广泛地适用于城 市基础设施及公共服务等领域。开展教育项目 PPP 模式具 有如下的几点优势： 1.有利于缓解资金紧张的难题 台安县高级中学异地新建 PPP 项目是响应国家政策要 求，并受到高度关注的项目。采用 PPP 模式实施本项目， 可以减轻政府对异地新建学校的投资压力，减轻政府的财 政负担，破解政府急于完善基础设施，却受困于财力不足 的窘境。 2.有利于提高项目的资源配置效率 PPP 模式通过将民间资本引入到学校建设项目的建设中， 既有利于发挥政府公共部门有效的宏观监控的作用，还有 利于将私营企业的服务质量提高到最佳水平。政府成为整 个项目的监管
28、者，私营企业利用自身的灵活性，提高效率， 从而获得预期的效益目标。 3.有利于分散项目的融资风险 一方面政府的监督管理使得风险控制在合理范围内， 另一方面私营企业的有效管理将风险转为发展机遇，从而 加快项目目标实现的速度。此外，在此过程中还有助于项 目总成本的花费，减少不必要的资金浪费，使资金价值得 到最大化发挥。 4.有利于提升运营服务质量 台安县高级中学异地新建 PPP 项目采用 PPP 模式运作， 通过政府方给予项目公司足够的运营自由度，可发挥其在 运营方面的优势，通过提供针对于附近住户的各类服务， 拓展项目公司的经营业务，提高收益，同时也提供了更高 质量的公共服务。 本项目的顺利实施符
29、合国家政策，符合台安县居民提 升教育质量的需求，不仅提升了城市形象，而且改善了城 市居民教育教学环境。本项目的建设，对于改善当地人文 环境，促进教育行业发展意义重大，符合城市发展的形势。 2.7 项目工作进度 本项目为新建项目，可行性研究报告已经编制完成并 完成批复。 2.8 项目实施的意义 “台安县高级中学异地新建 PPP 项目”作为台安县重 要民生项目通过 PPP 模式运营，具有显著的社会效益。通 过实施 PPP 模式，可以把优质社会资本引向基础设施建设 领域，拓宽投资渠道，促进投资主体的多元化，使政府与 社会资本双方共同对项目的整个寿命周期负责，共享投资 收益，共担投资风险和责任，这样既
30、可引进先进的运营机 制和理念，又减轻了政府的债务负担，盘活了政府的存量 资产。 同时本项目开展 PPP 模式，可以使项目整体风险最小 化，在保障公共利益的前提下，使社会资本长期获得稳定 的合理回报，有利于城市经济建设的健康持续发展。 3 项目可行性分析 项目采用 PPP 模式的可行性分析，主要从整合潜力、 绩效导向及资产利用与收益分析、潜在的竞争程度、鼓励 创新、政府机构组织能力及政策落实潜力几个方面分析。 3.1 全生命周期整合程度分析 本项目为新建项目，拟采用政府与社会资本合作的 BOT 运营模式。本着在保障公众利益的前提下、全生命周期内 整体风险最小、资本消耗最低的原则，以政府为监督主体
31、， 项目公司为实施主体进行建设、运营和维护。 运营阶段管理的目标是维持项目的使用功能，控制运 营成本，制定合理的运营和维护方案。 获取特许经营权、对本项目进行运营和维护是作为特 许经营协议的完整组成部分，贯穿于项目的全生命周期。 形成有效的制约机制，科学理性的投资理念，构成一个全 生命管理系统，合理分担风险、化解风险，可以综合考虑 项目初始成本和未来成本，从而实现建设项目全生命周期 内资本消耗最低。 3.2 绩效导向与鼓励创新分析 教育领域是目前国家高度关注的领域，是改善民生的 重要工程，将产生明显的社会效益和经济效益。项目运营 确保台安县高级中学异地新建充分发挥自身作用，实现台 安县总体规划
32、的要求，从而改善当地的生态环境，提升居 民生活幸福指数，促进社会和谐与社会发展。 结合本项目的实际情况，预测本项目的运营成本，主 要包括水暖维修费用、绿化养护费用、楼主体大修费用等。 通过测算分析本项目，在运营期内，本项目不具备使用者 付费条件，需要财政的必要补贴。 本项目的实施能够引入社会资本主体的先进管理技术 和管理方法，从而降低本项目的运营成本，提高公共服务 水平和质量。为保障社会资本主体获得较为稳定的收入， 为项目长期可持续运营创造条件，政府将为社会资本创造 更多的条件，鼓励其不断的拓展创收领域，增加收益，提 高服务效率，降低运营成本，增加收入利润。 3.3 潜在的竞争程度分析 台安县
33、高级中学异地新建 PPP 项目作为新建资产项目 采用 PPP 模式实施，对于台安县政府来说，从缓解地方政 府债务，减轻政府财政压力来说，具有极其重要的意义。 本项目将以全新的政府与社会资本合作的模式运营， 必定会吸引大量的社会资本参与竞争，为台安县的社会发 展注入新的力量。 3.4 政府机构能力分析 本项目不是台安县政府实施的第一个 PPP 项目。台安 县政府各职能部门具备丰富的 PPP 实施经验，台安县政府 各部门协同合作，积极参与本项目在实施过程中的各项工 作，具备了较为全面和清晰的 PPP 理念，和较高的 PPP 管 理能力。 4.4.风险分配基本框架风险分配基本框架 4.1 风险识别
34、4.1.1 导致 PPP 项目失败的主要风险因素 由于 PPP 项目在国内是一种新生事物，我国政府和社 会普遍缺乏经验，PPP 在我国的应用也遇到了诸多实际问题， 也有许多项目遇到了较大的问题甚至失败。对这些失败的 项目进行分析总结，找出导致项目失败的主要风险因素， 在今后的项目实践中加以重点关注，对本项目的实践更有 指导价值。 造成 PPP 项目失败的主要风险因素主要有以下几种： （1）法律变更风险：法律变更风险主要是由于采纳、 颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、 市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生 变化，从而威胁到项目的正常建设和运营，甚至直接导致 项目的
35、中止和失败的风险。PPP 项目涉及的法律法规比较多， 加之我国 PPP 项目还处在起步阶段，相应的法律法规不够 健全，很容易出现这方面的风险。 （2）审批延误风险：审批延误风险主要指由于项目的 审批程序过于复杂，导致花费的时间过长和成本过高，且 批准之后对项目的性质和规模进行必要商业调整非常困难， 给项目的正常运作带来了威胁。 （3）政治决策失误/冗长风险：政治决策失误/冗长风 险是指由于政府决策程序不规范、官僚作风、缺乏 PPP 项 目的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等导致 项目决策失误和过程冗长的风险。 （4）政治反对风险：政治反对风险主要是指由于各种 原因导致公众利益得不到保护
36、或受益，从而引起政治甚至 公众反对项目建设所造成的风险。 （5）政府信用风险：政府信用风险是指政府不履行或 拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接 危害的风险。 （6）不可抗力风险：不可抗力风险是指合同一方无法 控制，在签订合同前无法合理防范，情况发生时，又无法 回避或克服的事件或情况，如自然灾难或事故、战争、禁 运等。 （7）融资风险：融资风险是指由于融资结构不合理、 金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风险，其中 最主要的表现形式是资金筹措困难。PPP 项目的一个特点就 是在招标阶段选定中标者之后，政府与中标者先草签特许 协议，中标者要凭草签的特许协议在规定的融资期限内完
37、成融资，完成融资后特许权协议才可以正式生效。如果在 给定的融资期限内中标者尚未能完成融资，将会被取消中 标资格并没收投标保证金。 （8）市场收益不足风险：市场收益不足风险是指项目 运营后的收益不能回收投资或达到预期水平的风险。 （9）项目唯一性风险：项目唯一性风险是指政府或其 他投资人新建或改建其他相似项目，导致对该项目形成实 质性的商业竞争而产生的风险。项目唯一性风险出现后往 往会带来市场需求变化风险、市场收益风险、信用风险等 一系列后续风险，对项目的影响是非常大的。 （10）配套设备服务提供风险：配套设备服务提供风 险是指项目相关的基础设备不到位引发的风险。 （11）市场需求变化风险：市场
38、需求变化风险是指排 除唯一风险以外，由于宏观经济、社会环境、人口变化、 法律法规调整等其他因素使市场需求变化，导致市场预测 与实际需求之间出现差异而产生的风险。 （12）收费变更风险：收费变更风险是指由 PPP 产品 或服务收费价格过高、过低或者收费调整不弹性、不自由 导致项目公司的运营收入不如预期而产生的风险。 （13）腐败风险：腐败风险主要是指政府官员或代表 利用其影响力要求或索取不合法的财务，而直接导致项目 公司在关系维持方面的成本增加，同时也加大了政府在将 来的违约风险。 4.1.2 项目风险层级和风险因素分析 为了更好地分析和确定每一种风险对其他风险的影响 作用，更好地确定对每种风险
39、所应采取的风险管理措施的 优先顺序，将 PPP 项目风险分为“国家” 、 “市场”和“项 目”三个层级。 （1）国家层级风险：在国家某一特定的政治、人文、 社会、环境等方面的潜在风险，如政治和宏观经济的稳定 性、国家应对经济危机的能力、市场规则变化等。 （2）市场层级风险：在全球或者某一特定国家内的经 济市场、建筑市场和 PPP 项目所在行业市场的潜在风险， 包括公司在当地市场的技术优势和劣势、市场规则的复杂 性、以及市场资源的稀缺性。 （3）项目层级风险：在某一特定 PPP 项目中可能遭遇 的潜在风险，如不合理的工程设计、现场施工安全、不恰 当的质量控制手段和环境保护等。 项目风险因素的层级
40、分析如下图所示，其中包括 13 个 国家级风险、6 个市场级风险和失败的 16 个项目级风险。 表 4-1 风险因素层级图 4.2 本项目主要风险清单及其解释 根据对本项目风险分析，结合项目特点，确认项目主要 风险如下： 表 4-2 项目风险分析表 序序 号号 风险类型风险类型 政府承政府承 担担 共同共同 承担承担 社会资本社会资本 承担承担 1 政府干预 2 政府信用 3 第三方延误/违约 4 政治/公众反对 5 法律及监管体系不完善 6 法律变更 7 通货膨胀 8 政府决策失误/过程冗长 9 项目审批延误 10 合同文件冲突/不完备 11 融资风险 12 工程/运营变更 13 完工风险
41、14 供应风险 15 技术风险 16 运营成本超支 17 市场需求变化(非竞争因素 导致) 18 费用支付风险 19 配套基础设施 20 残值风险 21 招标竞争不充分 22 特许经营人能力不足 23 不可抗力风险 24 组织协调风险 25 环保风险 26 社会资本变动 27 项目财务监管不足 4.3 风险分担机制 本项目的风险分配机制以风险最优分配原则为核心， 按照风险由最有控制力的一方来承担、承担的风险程度与 所得回报相匹配、承担的风险要有上限的原则，综合考虑 政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等 要素，在政府和社会资本间合理分担风险。 （1）政治风险：法律变更、项目审批延误
42、、政府干预、 政府信誉等风险由政府方承担。 （2）建造风险：工程变更、完工、技术等风险由社会 资本承担，气候地质条件、第三方延误、政治公众反对等 风险由双方共同承担；配套基础设施风险由政府方承担。 （3）运营阶段：运营成本超支、残值等风险由社会资 本承担；收费变更、费用支付等风险由双方共同承担。 （4）全阶段：不可抗力、利率风险、通货膨胀等，以 上风险由政府和社会资本共同承担。 4.4 风险应对措施 政府和社会资本双方对于风险的分担主要通过权利义 务的界定和付款机制的确定来实现，即通过合同条款来定 义。因此，对于各个风险分担的应对措施提出如下建议： （1）项目公司应对项目工期设定时间节点，并安排