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1、1关于关于深圳市建设工程勘察设计管理办法深圳市建设工程勘察设计管理办法 （征求意见稿）（征求意见稿） 的起草说明的起草说明一、制定背景2019 年 3 月 13 日国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见（国办发201911 号）（以下简称实施意见）提出“试点地区要进一步精简审批环节，在加快探索取消施工图审查（或缩小审查范围）、实行告知承诺制和设计人员终身负责制等方面，尽快形成可复制可推广的经验”。作为试点地区之一，市主要领导明确提出深圳要完全取消施工图审查制度。为落实市领导的指示，市政府办公厅多次召集我局开会部署，我局也多次组织学习研究如桂市长指示精神，就我市工程勘察设计管
2、理制度改革作了专题研究。我们认为，取消施工图审查制度，必须坚持以确保工程质量为核心，从质量、安全、效率和成本四个维度，统筹处理好质量与效率、政府与市场、整体与局部的关系，进一步理清政府和市场在工程勘察设计管理方面的职责边界，按照“放权不放责”原则，加2强对工程勘察设计质量的事中事后监管。这就需要重构我市工程勘察设计管理制度。为此，我局组织起草了深圳市建设工程勘察设计管理办法（征求意见稿）（以下简称“办法”）。8 月 18 日， 中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见（以下简称意见）正式发布，明确要求深圳率先建设体现高质量发展要求的现代化经济体系，率先营造彰显公平正义的
3、民主法治环境，率先塑造展现社会主义文化繁荣兴盛的现代城市文明，率先形成共建共治共享共同富裕的民生发展格局，率先打造人与自然和谐共生的美丽中国典范。我们认真学习研究了意见，提高了认识，深受启发，对办法做了进一步修改。二、 办法制定的必要性（一）响应党中央国务院要求，建设中国特色社会主义先行示范区、开展我市工程建设项目审批制度改革的需要意见对深圳提出了明确的发展目标：到本世纪中叶，以更加昂扬的姿态屹立于世界先进城市之林，成为竞争力、创新力、影响力卓著的全球标杆城市。 实施意见指出：工程建设项目审批制度改革是党中央、国务院在新形势下作出的3重大决策，是推进政府职能转变和深化“放管服”改革、优化营商环
4、境的重要内容；要求以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，坚持以人民为中心，牢固树立新发展理念，以推进政府治理体系和治理能力现代化为目标，以更好更快方便企业和群众办事为导向，加大转变政府职能和简政放权力度，全面开展工程建设项目审批制度改革。在工程勘察设计质量能够得到保证的前提下，我市拟探索推行全过程咨询服务、建筑工程全过程建筑师负责制、工程总承包等制度，以及完全取消施工图审查制度，可以：（1）进一步精简审批环节和事项，减少审批阶段，压减审批时间，提高审批效能；（2）提升项目可行性研究和初步设计深度，实现设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合；（3
5、）提升建筑设计供给体系质量和建筑设计品质，增强核心竞争力，满足“中国设计”走出去和参与“一带一路”国际合作需要；（4）提高政府投资工程建设效率、节约建设资金。从而为实现打造高质量发展高地的战略目标做出应有贡献，同时力争形成可复制可推广的经验，圆满完成国家将深圳作为工程建设项目审批制度改革试点地区的任务。（二）加强我市建设工程勘察设计管理的需要4一是我市施工一是我市施工图设计图设计文件的文件的质质量有待提高。量有待提高。根据深圳市勘察设计行业协会统计，我市平均每年约有 1100 个建筑项目和 900 个市政项目开工，通过施工图审查机构的首次审查发现，全市平均每个建筑项目违反强条 6 条、有重大安
6、全隐患 0.3 个，每个市政项目违反强条 1 条、有重大安全隐患 0.4个，每个勘察项目违反强条 0.3 条、有重大安全隐患 0.2 个。也就是说，全市工程设计项目每年违反强条达 7500 余条、有重大安全隐患约 700 个。当然，不排除其中一些违反强条和重大安全隐患的情形系个别设计单位企图依赖施工图审查机构把关从而内部管理机制流于形式、责任不能完全落实导致的，但若考虑到施工图审查机构由于多种因素也可能存在漏审的情形，应该说，我市施工图设计文件质量仍有待提高，监督管理工作有待加强。二是工程勘察二是工程勘察设计设计活活动动的各方主体的各方主体责责任不任不够够明确。明确。建设单位作为勘察设计市场主
7、体中的强势一方，往往从自身利益最大化出发，不按照工程建设规律办事，降低工程勘察设计质量，大幅缩短工期和压低价格。 建设工程勘察设计管理条例广东省建设工程勘察设计管理条例等都是重资质资格、市场和文件编制成果的管理而轻个人执业行为管理；政府较重视对审查机构的质量监管，对作为勘察设计市场主体的建设单位、勘察单位、设计单位的质量监管反倒有所放松。另5外，工程勘察设计成果的质量最终有赖于勘察设计人员的能力和责任心，有必要明确勘察设计人员的主体责任，明晰其权利、义务和责任，加强个人执业行为管理，落实设计人员的勘察设计质量责任。 三是工程勘察活三是工程勘察活动动管理中安全管理中安全问题问题重重视视不不够够。
8、 。工程勘察活动往往涉及现场作业，特别是我市的工程勘察活动几乎都是在城市建成区进行，涉及第三方的生命和财产安全，确有必要予以规范，但建设工程勘察设计管理条例广东省建设工程勘察设计管理条例等对此未作规定。为此，在总结多年实践经验基础上，我局于 2018 年印发了关于加强深圳市工程勘察质量管理的通知，旨在强化工程勘察过程管理，落实勘察现场核查制度，加强对勘察现场的监督检查，实践表明对确保勘察成果质量和减少勘察活动过程中的安全事故发挥了积极作用，需要以立法形式固定下来。（三）弥补我市完全取消施工图审查制度后工程勘察设计监管依据不足的需要我国自 2000 年起推行施工图审查制度最初是作为行政审批，20
9、04 年起实行自律管理，改为由建设行政主管部门认定的施工图审查机构审查，前者仅对后者的审查结果进行管理。现在我市完全取消施工图审查制度，一方面与相关6行政法规、地方性法规、部门规章的规定不一致；另一方面需要有相应的措施来保障工程勘察设计质量，这就需要为之提供相应制度保障，若以住房建设部门规范性文件的形式则效力偏低，最合适的方式是制定特区法规，但考虑到时间成本和经验成熟程度，目前暂以政府规章的形式较为适宜。三、 办法总体思路与主要内容起草过程中我们始终坚持“以以质质量量为为主主线线、以、以问题为导问题为导向、以向、以结结果果为为目目标标”的总体思路。“以以质质量量为为主主线线”，即一切以确保工程
10、勘察设计质量为前提；“以以问题为导问题为导向向”，梳理当前工程勘察设计市场存在的主要问题；“以以结结果果为为目目标标”，即办法要解决哪些问题，制度上要进行哪些创新，哪些事项需要国家部委授权，以规范工程勘察设计市场秩序、确保工程质量安全、促进行业发展为最终目标。办法拟主要解决以下问题：（1）建设单位、勘察单位、设计单位，特别是建设单位的主体责任；（2）建设单位项目管理团队配备要求；（3）建设单位的施工图设计文件上传和告知承诺义务；（4）勘察单位和设计单位项目负责人的主体责任；（5）工程勘察、设计文件编制人员的从业经历要求；（6）勘察现场作业安全；（7）全面取消施工图审查后的施工图质量管控；等等。
11、7办法拟在制度上进行若干大胆创新。一是深化工程领域咨询服务供给侧结构性改革，创新咨询服务组织实施方式，发展以市场需求为导向、满足委托方多样化需求的全过程工程咨询服务模式，办法拟推行政府投资工程及轨道交通项目招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等全过程咨询服务；二是通过政府引领和市场培育，将国际通行做法与我国国情相结合，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，最大程度激发建筑师活力和创造力，提升建筑设计供给体系质量和建筑设计品质，增强核心竞争力，满足“中国设计”走出去和参与“一带一路”国际合作的需要，办法拟推行政府投资民用建筑工程全过程建筑师负责制；三是为实现设计、采购、施工等各阶段工作的深
12、度融合，提高工程建设水平，发挥工程总承包企业的技术和管理优势，促进企业做优做强，服务于“一带一路”战略实施，办法拟推行政府投资工程的设计、采购、施工全过程承包；四是全面取消施工图审查，实行告知承诺，政府投资工程及轨道交通项目建设单位对施工图质量负责，行政监管部门仅对社会投资工程项目（不含轨道交通项目）施工图作“双随机、一公开”抽查。办法分为总则、建设单位的责任和义务、勘察单位的责任和义务、设计单位的责任和义务、监督管理、罚则、附则等七章，共 57 条。主要内容如下：8（一）关于适用范围按照建设工程分类标准（GB/T50841-2013），建设工程按自然属性可分为建筑工程、土木工程和机电工程三大
13、类，按使用功能可分为房屋建筑工程、铁路工程、公路工程、水利工程、市政工程等 31 类。 建设工程质量管理条例所称建设工程是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程， 建设工程勘察设计管理条例则未明确建设工程的定义，但根据国务院法制办农林资源环保司、建设部政策法规司主编的建设工程勘察设计管理条例释义，与建设工程质量管理条例完全一致。有鉴于此，结合深圳实际，办法对建设工程进行了明确界定：是指房屋建筑工程和市政基础设施工程。（二）关于工程勘察设计管理职责划分办法按照“放权不放责”原则，明确了建设单位、勘察单位、设计单位的主体责任和住房建设、交通运输、水务、人防部门的监管责任。建设单位、
14、勘察单位、设计单位履行好主体责任是确保工程勘察设计质量的关键和前提， 办法规定建设单位、勘察单位、设计单位应当遵守国家有关法律法规，执行国家、行业和本省市工程建设标准，保证勘察设计质量；建设、勘察、设计单位及其项目负责人按照国家法律法9规和有关规定，对工程质量安全承担相应责任。政府部门的事中事后监管则是对工程勘察设计质量的进一步保障， 办法规定住房建设、交通运输、水务、人防等部门依据各自职责，按照“谁主管，谁负责”的原则，依照本办法的规定对工程勘察、设计活动加强监督管理。（三）关于建设单位的责任与义务办法明确了建设单位对工程质量的全面责任，特别是对工程勘察、设计质量和安全的控制和管理责任。一是
15、要求建设单位应当组建或者委托项目管理团队，配备专业技术人员，目的在于让专业的人干专业的事，按照建设工程规律办事，避免外行指挥内行和不按建设工程规律办事。二是重申建设单位的依法发包义务（包括确定合理的工期和价格），强调建设单位对工程勘察、设计质量和安全的控制和管理义务，不得以任何方式要求勘察、设计单位违反法律法规和工程建设强制性标准，不得降低工程勘察、设计质量，不得要求勘察单位冒险作业。三是要求政府投资工程项目建设单位在全过程咨询服务、建筑师负责制和工程总承包等方面发挥龙头示范作用。四是明确建设单位的施工图设计文件上传和告知承诺义务。我市完全取消施工图审查制度，是以强化勘察设计单位的施工图审查义
16、务和建设单位的告知承诺义务为前提。建设单位首先要核实设计单位是否按照本办法规定切实10履行了施工图审查义务，然后再做出承诺，承诺其上传至市施工图信息管理系统的施工图符合公共利益、公众安全和工程建设强制性标准要求，满足设备材料采购、非标准设备制作和施工的需要，以及违反承诺的后果。强调建设单位的告知承诺义务，并不免除勘察设计单位对其勘察设计的质量负责的义务，二者并行不悖。只要建设单位和勘察设计单位做到如实按照办法规定开展建设工程勘察设计活动，其工作成果施工图的质量是能够得到保证的，没有必要要求再由施工图审查机构审查一遍，监管部门可以豁免实施施工图审查，即无需履行建设工程质量管理条例第十一条和建设工
17、程勘察设计管理条例第三十三条规定的要由施工图审查机构审查的义务。（四）关于勘察单位的责任与义务办法首先明确了勘察单位项目负责人的责任和任职条件以及勘察人员的任职要求，让专业的人干专业的事，是勘察成果质量能够得到保证的前提条件。其次，对勘察现场作业提出了明确的安全要求，一是要做好安全技术交底；二是要求采取措施保证各类人员，场地内和周边建筑物、构筑物以及燃气和地铁等各类管线设施的安全。第三，对勘察文件编制包括审查提出了具体要求，明确了勘察人员的质量责任。11（五）关于设计单位的责任与义务办法首先明确了设计单位项目负责人的责任和任职条件以及设计人员特别是施工图设计文件审查人员（包括校对人、审核人和审
18、定人）的任职要求，让专业的人干专业的事，是设计成果质量能够得到保证的前提条件。其次明确了设计文件的编制依据、质量要求、安全要求和形式要求。第三，明确了设计人员的质量责任，设计单位项目负责人和各专业设计人、校对人、审核人、审定人、专业负责人按照各自的岗位责任和义务依法承担相应的质量责任。（六）关于工程勘察设计质量监督管理办法主要从四个方面作了规定。一是要加强对工程勘察设计单位的资质动态管理。对于资质不符合规定条件或者违法情节严重的工程勘察设计单位，应当按照规定的权限降低其资质等级或者注销其资质证书。二是分类建立施工图审查机制。对于政府投资工程及轨道交通项目，建设单位应当建立施工图质量管控机制，确
19、保施工图符合公共利益、公众安全和工程建设强制性标准要求。对于社会投资工程项目（不含轨道交通项目），住房建设、交通运输、水务、人防等部门应当建立“双随机、一公开”抽查机制，定期和不定期联合相关部门对建设单位上传市施工图信12息管理系统的施工图进行抽查，可以委托第三方为施工图抽查工作提供技术服务和支持。三是加强施工质量监督。住房建设、交通运输、水务部门委托的工程质量安全监督机构应当按照本办法的规定加强对在建工程项目的监督检查，发现施工图违反法律、法规或者工程建设标准的，应当责令整改，并依法给予处罚；对于工程勘察、设计活动中的违法行为的举报，住房建设、交通运输、水务部门应当及时查处。四是建立健全市勘
20、察设计行业信用评价机制。对勘察、设计单位及项目负责人和注册执业人员的从业情况开展信用评价，并按规定将信用情况向社会公布，同时作为差别化监管的依据。（七）关于法律责任鉴于建设单位违法发包工程勘察、设计业务，勘察、设计单位违法承揽工程勘察、设计业务，违反国家有关法律法规以及国家和省、市工程建设的标准、规范、规程等开展勘察、设计活动，以及发生工程质量事故的法律责任建设工程质量管理条例建设工程勘察设计管理条例已有规定，且其多数罚款幅度高于政府规章能够设定的幅度，故办法采取“应当依照相关规定追究建设、勘察、设计单位及项目负责13人和相关人员的法律责任的”笼统方式予以规定。对于违反办法规定而建设工程质量管理条例建设工程勘察设计管理条例未作规定的行为， 办法才设定行政处罚，包括对任命不合格人员的处罚、对违反告知承诺的处罚、对违反开工告知的处罚和对违反勘察现场作业要求的处罚等。特此说明。