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1、年月第卷第期四川警察学院学报， 新媒体语境下的公民监督以警察执法监督为视角贾建平（河南警察学院 河南郑州）内容摘要：公民监督是社会监督的重要组成部分，随着互联网技术的发展应用越来越多的公民通过网络参政议政，新媒体的发展为公民监督提供了一个新的渠道。但由于我国公民的公民意识不强、监督的渠道虚设、监督的力量分散重叠不能形成合力、单个公民监督在网络环境中不能形成叠加效应等原因，公民监督在新媒体的环境下并不能发挥预期的效果。因此要重新认识公民、公民权，培育公民意识； 要改革完善信访制度，明确信访职能、明确信访的受案范围，统一信访机构；完善行政责任追究的法律制度。关键词：新媒体：公民监督：警察执法监督中
2、图分类号：文献标识码：文章编号：（）党的十八届四中全会指出， 建设社会主义法治国家， 必须坚持法治国家、 法治政府、法治社会的一体化建设，建设法治政府必须加强对行政权力的制约和监督。公民监督是社会监督的重要组成部分，我们党和国家历来重视依靠群众， 充分发挥群众的力量， 我国宪法中明确规定公民有控告、申诉、 检举、 揭发的权利，新的媒体环境也为公民监督提供了新的平台，但由于公民监督缺乏直接的法律约束力， 各监督力量之间不能有效配合， 公民监督的效能并没有得到充分发挥。笔者以警察执法监督中的公民监督为视角展开，以探讨在新媒体环境下公民监督机制的完善。一、新媒体：公民监督的新渠道新媒体是相对于传统媒
3、体而言的， 传统媒体是由专业的媒体从业人员通过报纸、 广播、电视等媒介发布传播信息，而新媒体是指普通的公民、 组织等以现代化、电子化的手段传播信息的媒体， 新媒体的平台主要有微博、 博客、微信、 、网络论坛等，网民通过新媒体平台可以自主的生产、 发布、 转载、 传播信息，信息的传播具有即时性、 互动性。随着互联网技术的发展， 智能手机的普遍应用，我国网民的数量急剧增加， 大量的网民可以在互联网构筑的虚拟空间里进行互动。在这个空间，虽然没有实体化的自然环境和人口， 但通过各种网络技术，已经将构成社会的基本要素再现在网络上，从而使网络成为一个具体而非抽象的社会，一个高度开放的社会。在这个社基金项目
4、：国家社科基金项目法治视角下自媒体言论表达的法律规制（）；河南警察学院院立项目白媒体时代警察执法监督问题研究（ 一）收稿日期： 作者简介： 贾建平，（一），女， 河南长葛人，河南警察学院法律系副教授， 研究方向：警察行政法。贾建平新媒体语境下的公民监督会， 网民可以分享自己的信息，传递信息， 发表评论， 成为公民利益诉求的一个新的渠道。政治系统分析理论认为， 政治系统是由一系列与决策有关的互动行为和互动角色组成的有机整体。公众是利益诉求的主体， 政府是政策输出的主体【”。在中国民主化进程中，政府是组织者、 引导者， 公民是参与者。要维护政治系统的稳定， 政府必须给公民提供政治参与的途径，与公民
5、进行互动。公民的政治参与是指公民通过合法的途径行使权利以影响国家和政府的公共决策的过程。我国宪法赋予公民参政议政的权利，但公民行使政治权利的渠道却非常有限。新媒体的发展。 不仅为信息的传播提供了一个新的平台，由于借助互联网传播的新媒体是政府唯一无法完全控制的媒体。所以在其他出口被阻塞时， 还为公民的言论表达自由提供了一个新的通道，公民可以通过网络了解政府的信息和行为，并对其进行价值分析， 发表意见，进而影响政府决策。可以将自己掌握的行政机关违法或者不当的执法信息通过新媒体平台传播给相关的部门。可以将行政机关的违法或者不当的信息传递到公共空间，广大网民积极的发表自己的观点和意见，形成强大的舆论浪
6、潮， 迫使相关部门作出积极回应。公民通过行使自己的参政议政权、言论表达权 “以权利来制约权力”， 就是公民监督的理论基础。新媒体的发展，大大增强了公民政治参与的可能性也为公民监督提供了新渠道。二、新媒体环境下公民监督存在的困境新媒体环境为公民监督提供了更为便捷的平台， 实践也证明新媒体在公民监督中发挥了重要的作用。中国社会舆情年度报告（）指出， 年度的舆情特征在于草根力量开始与媒体平分秋色，网民与传统媒体的比例接近：，其中近 来源于微博客 。中国社会舆情与危机管理报告（）指出，由新媒体作为首次曝光的舆情事件正逐渐增加，比例从年的略半数到年的其中微博占【 】。但是， 在新媒体环境下我国公民监督并
7、没有发挥预期的效果， 归纳起来主要有以下几个方面的原因。（一）公民意识不强。公民意识是指一个人作为“公民”，对自己在国家政治、经济、法律等主体地位的自我认同。公民意识包括参与意识、 监督意识、责任意识和规则意识。公民的政治参与意识是公民意识的核心，只有在参与中公民才能体会自己的权利和义务，才能产生主人翁责任感， 才会积极主动地行使“权利”，监督制约“权力”。在我国，随着社会主义民主政治建设，公民的公民意识虽然有所提高。 但长期受官本位思想的影响， “不与官斗”是中国公民奉行的基本准则。因此， 虽然新媒体进一步提供了政治参与的环境， 但很多人都认为“事不关己，高高挂起”， 甚至是“关己”的事，
8、也能忍则忍。“小不忍则乱大谋”。另外，在我国民主政治实践中， 存在“告状无门”、 “十年奔波终有果”、“因上访被劳教”等活生生的案例， 使一些公民面对违法行政“望而却步”，严重阻碍了公民意识的形成。近几年来， 虽然我国网民数量急剧增长，已突破 亿人，但从其年龄结构来看， 多集中在岁，对新媒体的使用以交友、 娱乐为主，对于参政议政并没有表现出浓厚的兴趣。（二）公民监督渠道不畅。公民监督是不能直接产生法律效力的一种社会监督，最终要通过权力机关、司法机关、 公安机关内部监督等有权监督来实现。我国警察执法监督中公民监督的方式主要有举报、信访、申诉等。举报就是公民对警察违法违纪行为进行检举、揭发、 投诉
9、，由有关机关予以处理。信访是指公民通过书信、电话、 走访等形式，向警察机关反映情况，提出请求或者意见， 保护自己合法权益的行为。申诉是公民不服警察机关对自己作出的行政处理决定，向有关机关要求重新作出决定的行为。接受公民举报、信访、申诉的机构主要是信访机构，包括各级公检法的控申机构、 人大的信 贾建平新媒体语境下的公民监督访机构， 还有各级纪检监察机关以及各级人民政府的信访机构。目前我国监察机关、检察机关已经建立了举报中心， 设立了举报箱、举报电话，并在网上设立举报栏和举报网站，县级以上各级公安机关、人大、 检察院、 法院均设有信访机构，专门处理信访事项。纪检监察机关、 公安机关等也都开通了官方
10、微博，有的机关还开通了官方微信，可以与公民互动。从表面上看，公民监督的渠道很多， 但实际上监督效果并不理想。首先，一些举报箱是虚设的、 举报电话多是忙音打不进、 信访机构压信的现象普遍存在【】 。其次， 公安机关的门户网站、公安微博、微信多是以公布一些新警务信息为主，对于与公民的互动，由于没有专职管理人员使得其很少更新或者基本不运行。笔者试着用微博的“功能”给某公安机关，也“关注”了某公安机关的微信公众号，试着与其进行微信互动，都没有得到回复。由此可知公民通过官方微博、微信进行举报、投诉的效果应该是微乎其微的。第三， 缺乏信息反馈制度。相关机关通过不同途径接到公民的投诉、举报、 信访等事项，由
11、于没有及时地互动，也没有完善的反馈机制， 有没有处理、处理的结果如何，公民都无从知晓，监督的效果就会大打折扣。第四， 接受公民举报投诉的控申机构之间职责权限不清， 都可以接受公民的举报和控告申诉， 但通常来说对警察执法的投诉又都会转到公安机关来调查， 导致各监督主体力量分散， 缺乏配合，不能形成合力，还造成人力资源的重复浪费。转到公安机关进行调查的投诉信访事项，再由公安机关按照案件的性质转到不同的办案部门去处理。如投诉的是治安案件，就转到治安部门， 是刑事案件就转到刑侦部门， 涉及到法律适用问题就转到法制部门，这样处理的结果就是“自己成了评判自己案件的法官”，处理的结果难免令人质疑。（三）公民
12、监督叠加效应低。新媒体为公民传播信息提供了即时、 快捷的渠道，公民可以将警察执法中不当或者违法的信息发布于网络。通过网络的叠加效应实现快速扩散， 从而形成强大的舆论场。网络媒体是中性的事物。 只能充当传播的媒介，不会产生自己的意见。网络舆论意见的形成靠的是使用网络媒体的人和掌握网络技术的人。普通的网民可以使用新媒体传播信息，可以将监督信息上传于网络，但如果没有意见领袖的再加工、再传播，或者掌握网络技术的人的操作，很难形成强大的舆论场。 也不会引起相关部门的重视。由于我国公民监督多为个体监督，监督的信息不易被关注，叠加效应低，就起不到监督的作用。三、新媒体环境下公民监督机制的完善（一）培育公民意
13、识。湖南大学郭道辉教授说，“权力人笼”必先“权利出笼”。作为“以权利制约权力”的公民监督要发挥其效用， 必须使公民善于使用权利，会使用权利， 培育公民的权利意识、参与意识。培育公民意识。首先要清楚什么是公民， 公民权又是什么。关于“公民”， 对于包括政法界人士在内的大多数人都认为，公民是享有一国国籍的人。其实， 有国籍不一定就完全享有作为一个完整公民的资格。如我国因犯罪被剥夺政治权利的人，就不享有完整的公民权。古代的奴隶和妇女也被排除在公民之列。这种认识只强调了“国籍”的外在条件，忽视了公民的内在本质是享有公民权的法律资格；另外一种认识则“侧重公民的义务主体身份，忽视了其权利主体资格” ，只强
14、调公民的义务和服从，不谈公民是对公权力监督的主体。根据牛津法律大辞典，公民定义为“个人同某一个特定国家或政治共同体的法律上的联系” 。根据现代汉语词典，公民是“具有或取得某国国籍。 并根据该国法律规定享有权利和承担义务的人” 。那么公民权就不同于一般的人权。一般的人权是指市民社会的人（即民法意义上的人）的私权利，是 ；公民权则 贾建平新媒体语境下的公民监督强调是与公权力对抗的政治防卫权和政治干预权，其核心是政治权利， 是 。公民意识是公民对自己在社会、国家所处的政治地位和法律地位的一种心理认同。公民意识的培育要着重培养公民的积极参与意识，培养公民的权利、义务意识，培养公民的主人翁责任感。公民意
15、识培养是一个长期的渗透的过程， 是一个实践的过程，需要各级政府及其公务员的密切配合。在新媒体环境下。公民的政治参与主要是网络政治参与，各级政府应当主动调整自己的角色定位，要尊重网民表达公共利益或者自身利益的自由，积极成为网络政治的引导者。公民参与离不开政府的信息公开，离不开良好的外部制度环境， 各级政府还要加强各项配套设施建设，保证利益诉求的渠道通畅， 保障公民的知情权，成为网络政治参与的提供者和服务者。（二）改革完善信访制度，整合公民监督力量。信访是宪法赋予公民的一项基本权利，是一种最贴近市民社会、 最便捷的民意诉求机制， 既是公民参政议政的特殊通道， 也是公民维权的利器。信访制度自设立伊始
16、，对化解人民内部矛盾 实施民主监督等方面发挥了重要作用。从法治层面而言， 公民权利救济的法定途径主要是行政复议、 行政诉讼、国家赔偿， 但在“稳定高于一切”的今天， 信访数量成为考核干部的一项重要指标。 倒逼地方各级行政领导过于重视信访工作，使得信访变异为公民权利救济的最佳、最有效的方式。这是与法治建设的轨道相背的。笔者认为，改革完善信访制度，首先应明确信访制度的定位， 信访是供公民提意见、 建议的一种制度性安排，是公民监督的一种方式，不是直接的权利救济方式。其次， 应明确信访的受案范围。关于信访的受案范围学者意见不一， 笔者认为信访应当受理公民的举报、 投诉事项，对于控告事项，应当限制在穷尽
17、了其他的法律救济途径后的事项，如果符合法定的行政救济或司法救济的条件。 信访部门不能受理。对控申范围内的事项， 法律应规定一个合理的期限， 超出该期限无法进行调查取证时， 公安机关不予受理， 避免“二十年冤案重提”的现象。这样，对公安控申进行合理分流，逐渐弱化控申功能，将更加符合法治国家的标准。第三，健全案件投诉反馈制度。“反馈是控制论的一个基本概念，是指把施控系统输送回来，并对信息的再输出发生影响的过程，即用系统活动的结果来调控整个系统活动的过程”嗍。案件投诉反馈制度是指公安机关在接到公民的投诉后，及时对投诉事项进行调查处理， 并将处理结果反馈给投诉人的制度。案件投诉反馈制度应当包括以下几个
18、内容： 一是反馈内容，有关机关对报案、控告、 举报的案件，应当进行登记， 如实填写受理登记表。二是反馈单位，即由哪个单位将案件信息反馈给当事人，原则上来说由接受单位反馈， 如果接受单位对案件没有管辖权，或者将案件移送公安机关调查处理，除接受单位反馈外，也可以由公安机关将接受移送处理的情况进行反馈。三是反馈时间，有关机关接到投诉后，至于在多长内反馈信息， 应根据各地的实际情况而定。一般来说应当在日内将案件是否受理的情况及原因告知当事人； 个月内将案件处理结果反馈给当事人， 个月内未处理的。由主办人或主管领导向当事人说明原因， 并记录在案。四是反馈形式， 反馈形式可以灵活多样。可以采用书面形式，
19、也可以采用电话告知，或者在网络上互动反馈。第四，统一信访力量。多部门受理公民的举报投诉，不仅造成人力的浪费，还造成互相推诿扯皮，权威性不高，应统一信访机构， 统一受理公民的控告、申诉、举报，避免多部门受理导致公民看似救济渠道很多实则路路不通的现象。建议借鉴瑞典的申诉专员制度， 充分发挥我国各级人大的领导、 监督、 协调作用，在各级人大常委会下设立专门的行政事务申诉机构，由非担任公职的独立人士组成，负责对因行政处理事项不满造成的控告申诉， 进行调查并作出报告。行政事务申诉机构可以调查公民对所有的政府投诉事项。另外，对警察机关内部的专门监督机构进行整合。要依据相关法律法规和“二十公”会议精神， 取
20、消信访机构，警察机关内部的纪检监察机构配合同级纪检监察机关进行党风廉政建设的宣传教育， 查出公安民警违法违纪案件， 不再受理公民投诉。督察专门负责现场督贾建平新媒体语境下的公民监督察， 不再接受事后投诉。法制部门负责法律审核和案件审核，受理行政复议案件， 指导行政诉讼工作，出庭应诉由各办案单位自行进行。在新媒体环境下，统一的行政事务申诉机构应当由年富力强、 工作业务能力强、思想政治素质过硬、 有良好的沟通能力的人来组成。尤其要有精通网络语言的人员作为网站、 官方微博、官方微信的专职管理员， 及时与公民沟通互动。（三）完善行政责任追究制度。行政责任追究是行政监督的法律后果，没有完善的行政责任追究
21、制度， 公民的监督作用就不能充分发挥， 也会弱化公民监督的积极性。行政诉讼法、公务员法、公安机关内部执法监督工作规定和公安机关人民警察执法过错责任追究规定为公安机关落实行政执法责任追究制提供了法律依据对行政执法责任追究的主体、 程序、 责任承担方式都做了规定。但行政执法责任追究的落实还不够到位。笔者认为一方面各级公安机关领导干部和全体民警要改变重责轻权的错误认识。要认识到“有权必有责”、 “有错必追责”；另一方面要完善行政责任追究方面的法律规范。首先，明确行政责任的归责原则。我国国家赔偿法对行政赔偿采用违法责任原则， 但对行政主体承担赔偿责任后的追偿则采用过错责任原则。笔者认为行政机关工作人员
22、承担责任宜采用过错推定原则。至于违法与过错的关系，凡是违法行为都推定为有过错的行为，反过来，有过错的行为不一定都是违法行为，但也应当承担行政责任。所以。 对认定为不合法的行为都是有过错的，不能进行合法性审查的，宜借鉴法国的公务过错理论进行衡量。另外， 要明确行政责任承担的方式和种类。行政诉讼法和国家赔偿法只是关于行政追偿的规定，把内部责任的实现与外部责任联系起来， 对其他的有过错的行政行为， 公务员要不要承担责任，如何承担，承担何种责任则没有规定。【 参考文献】：王结义 网络政治参与中的政府角色定位】 重庆社会主义学院学报，（ ）： 喻国明中国社会舆情年度报告【 北京： 人民日报出版社， 谢耘耕 中国社会舆情与危机管理报告】北京： 社会科学文献出版社， 贺 菲 论警察执法中的公民监督机制的完善【 硕士学位论文数据库，：【 郭道辉 公民权与公民社会卟法学研究， ，（）： 【 郭道辉 公民权与公民社会】 法学研究， ，（）： 【 忡科院语言研究所词典编辑室编 现代汉语词典（年增补本）【】商务印书馆， ： 李建明，李建强论公众反馈与公安工作中国人民公安大学学报， ，（ ）： ： ， ， ， ， ， ， ，：；（责任编辑：吴良培）