论国家权力分配原理(一).pdf

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1、论国家权力分配原理(一)摘要国家权力的分配是国家产生以来长期存在的政治现象。国家权力必须要配置在权力运行系统的各个组成部分之中， 以形成国家与公民相区隔的权力与权利、 国家与社会相区隔的国家权力与社会自治权、 不同国家权力相区隔的结构。 国家权力之所以需要分配， 是基于实现人民主权的需要， 是解决人民主权原则应然性和实然性冲突的理性选择， 是政治国家逻辑自恰自足的需要，也是遏制国家权力消极作用的必然选择。 在宪政的条件下，国家权力分配必须遵循共通的宪政规律和体现宪政价值， 同时体现统治阶级的政治需要和符合特定国家的国情特点。关键词国家权力分配纵向配置横向配置职权分配权力是人类社会的普遍现象。在

2、权力现象中，国家权力是重要的政治现象， 专制社会集中国家权力、 垄断国家权力并神化国家权力，民主社会则分配国家权力、 制约国家权力并世俗化国家权力。 国家权力的分配问题既是政治社会长期存在的现象， 也是宪法学和政治学十分重要的命题。 本文拟就什么是国家权力的分配、国家权力为什么需要分配及如何进行分配做初步分析。 一、什么是国家权力的分配国家权力的分配与人们所称的国家权力界分、 国家权力分立意蕴相近。 任何国家都必须构造一个权力运行的系统， 并把国家权力配置在系统中的各个组织之中。 国家权力的这一配置状况就是国家权力的分配， 它表现为国家与公民相区隔的权力与权利， 表现为国家与社会相区隔的国家权

3、力与社会自治权， 表现为不同类型国家权力相区隔的结构。 纵观国家权力的演变史，国家权力从集权到分立、 分配是历史的进步现象， 国家权力分配内容和形式的完善是政治文明发展的产物，是宪政民主建立健全的标志。在近现代宪政国家，国家权力的分配具有四个层次， 一是在人民与国家机关之间的分配， 国家主权归属于人民，运行意义的具体国家权力授予分配给国家机构， 人民通过创制、复决等直接民主权力来决定重大国家事务。 二是在少数人和多数人之间的分配， 这个分配是通过代议制来完成的。 多数人通过代议制解决国家权力行使权授予给少数人的程序并始终保持监督和制约的权能；三是通过功能和地域在国家机构之间的分配。 首先是横向

4、的分配，即同一层次国家机关之间权力关系格局即政权组织形式。 其次是纵向分配， 即中央与地方或国家整体与组成部分之间的权力格局即国家结构形式。四是在国家和社会之间的分配，这需要遵循国家与社会各守其畛、各得其所、共同发展的原则。理解国家权力的分配， 不能把它与三权分立划等号。 三权分立是资产阶级国家政府体制架构的重要原理， 它固然属于国家权力分配的范畴， 但国家权力的分配还包括社会主义国家政权组织形式中以人民代表机关统一行使国家权力， 并以人民代表机关为核心和基础产生其他国家机关并分配相应职权的情形， 以及中央政府和地方政府之间的权力分配的情形， 甚至还包括国家与市民社会的权力分配机制。理解国家权

5、力的分配， 还必须把握其宪政价值。 按常理， 国家权力集中行使才能“高效”运作，才能强而有力，所以常有人认为国家权力应属不可分割的整体，甚至认为国家权力的分配、分割会导致国家的分裂。 细察国家权力的构成， 固然有不可分割的部分， 如主权、 制宪权等，但具体组织化的国家权力分别由国民及不同机关掌握， 这种运作和功能上的分立， 并不破坏国家的整体性，因为它们派生于主权， 服务于主权。分配国家权力的目的在于如何防止权力集中、滥用，使掌握权力的各个国家机关形成监督、制约和协调配合的关系，而不是纯粹为分配而分配。 国家权力分配是相对于权力集中甚至专权的一种理念， 其价值在于有效防止权力集中， 确保基本人

6、权。 由古及今， 国家权力从集中到分配是国家权力发展史上的基本轨迹，权力分配的内容和形式的完善标志着政治文明的提升。 在古代社会， 国家的政治组织比较单一，国家权力的配置也比较单纯。在君主专制下， 国家权力掌握在君主一人手中，分配国家权力是政治禁忌。不过，很早以来的许多思想家研究过国家权力的分配问题。前宪法时代，人们根据掌权者的人数多寡来分析国家权力的配置状况， 或者说政体形式。 如果国家权力掌握在一个人手中，这种权力配置状况即君主制政体； 如果国家权力掌握在少数人手中， 则政体形式是贵族制；如果国家权力掌握在多数人手中， 则可称为民主制政体。 还有所谓的混合制政体形式。到了近现代，有学者总结

7、指出， 资产阶级革命取得胜利之后，资产阶级内部各种政治力量对国家权力的共同占有和分配， 完成了权力界分的第一步； 同时随着代议制度的建立，实行了国家权力所有者与国家权力行使者之间的分离， 这是权力界分的第二步。 权力界分的第三步， 即国家权力所有者之间的权力分工， 是在分权学说的理论先导的作用之下完成的。今天，国家权力应当科学分配不仅成为一个宪政原理获得公认，而且也是宪政实践孜孜以求的目标之一。理解国家权力的分配，还要看到，同一类型的权力分配模式在不同的民族国家， 将呈现各自的国情特点。同时， 任何一种权力分配模式，都不是一成不变的，总是会发生重心的转移或结构的变化， 也会因落后于时代要求陷入

8、结构的僵化或失调， 适时地改革或调整权力分配是权力分配的动态性规律。 二、 国家权力为什么需要进行分配 （一） 这是实现人民主权的需要。人民是国家的主人，人民是一切国家权力的本源，国家权力行使的目的是为了人民的权利、利益和幸福。维护人的尊严、保障人的权利是国家的一项最基本的义务和责任。 为实现这一宗旨， 必须将国家权力中的主权归属于人民， 同时将运行意义上的国家权力分配给国家机关。这样，在宪法的架构下，国家机关掌握权力，人民享有民主自由权利，权利和权力的共同本源在人民主权。（二）这是解决人民主权原则应然性和实然性冲突的理性选择。人类是理性的， 国家权力的分配反映了人类合理选择行为的经济观。 一

9、切权力属于人民是近现代宪政民主的核心所在， 如果广大人民能亲自行使国家权力自然是实现人民主权原则的最佳途径。但由于近现代民族国家大都地域广阔， 人口众多，远非古希腊雅典的城邦国家可以比拟，人民直接行使国家权力的直接民主形式其“交易费用”（TransactionCosts）十分昂贵，可能大大超出带来的效益， 而体现间接民主的代议制在政治管理的费效比方面明显优于直接民主，同时能保证国家权力来源的合法性和正当性。 因此理性的人类自然不会弃而不用。 代议制度合理地将多数人的意志转化为掌握政治管理权力的少数人的权威， 实现国家权力在多数人与少数人之间分配的重要作用。（三）这是政治国家逻辑自恰自足的需要。

10、首先，国家权力的行使是一个集体的事情， 也是一个组织化和系统化的事情。 国家权力归谁所有回答的是国体问题， 即国家性质问题。 国家性质又必须有一个承载和实现它的外在的具体表现形式，即通称的国家形式。人类组织制度的发展史表明， 仅仅解决国家权力的所有者是谁远远不够， 还必须进一步运用政治智慧来解决谁是国家权力的实际行使者、 实际行使者是如何组织分配和行使国家权力的、 如何处理国家权力行使者与国家权力的所有者的关系等等更为实际的国家形式问题。其次，国家权力系统的各要素权力具有各自独特的功能。古希腊的亚里士多德在政治学中，首次提出了国家有三种职能的观点， 即议事、行政和审判的职能，并把国家机构划分为

11、议事机构、行政机构、司法机构三类，初步论及了它们之间的关系，但还未把权力分配给三个机关，分别掌握， 使其互相牵制。古罗马思想家波利比阿通过观察罗马史实，发展了亚里士多德的混合政体思想， 指出罗马执政官、 元老院和人民会议三者权力互相牵制的政体是罗马强盛的缘由。到了近代，立法、行政和司法的三权分立与互相制约已经成为资产阶级政治体制的突出特点。 不论是三权拟或五权， 还是社会主义国家人民代表机关统一行使国家权力，并产生其他国家机关，分配行政权、审判权、检察权、军事指挥权，此权力与彼权力之间相对独立，都有其自身的调整对象、 固定的活动范围和特定的议事或执行程序， 不能混淆和互相替代。 它们均属于从国

12、家主权派生出来的又体现主权原则的国家权力范畴。 政治实践表明，适当分配国家权力，保证每个国家机关各司其职， 防止权力之间的互相替代和相互僭越， 是必要和可能的。再次，国家权力要产生应有的效能，也必须进行功能和结构的分配，使之协调一致。“从结构功能主义角度而言，政治权力的有效行使，有赖于政治权力的结构化。政治权力的结构化，是法治必须依赖的载体要求， 也是法治这一制度文明现象所发展出的必然结果， 没有多元的政治权力和多元的政治结构，没有分离制衡的政治体制，没有多种政治力量的对抗，就不可能有对政治权力的真正限制和约束，法治本身的建设和实现也无从谈起。 ”国家权力必须分配到具体的有生命的组织和个人，

13、才能发挥应有的作用。 其分配大致呈现横向分配（功能性分配）和纵向分配（结构性分配）两个路径，前者是指从横向上而且主要在中央国家机构层面构建国家政权机关、配置相应国家权力，由此形成宪法学上的政权组织形式，后者是指从纵向上构建中央与地方国家政权机关、 分配相应国家权力， 由此而形成的国家整体与组成部分（中央与地方或联邦和所组成的州、 邦、成员国单位之间）的特定的政治关系和政治体制即宪法学上的国家结构形式。 历史证明， 国家权力在各级各类政府之间能不能进行分配、如何进行分配、 分配得合理不合理，关乎国家的巩固和发展，甚至决定国家的兴衰成败。最后，任何特定国家的国家权力的获得是众多力量共同努力的结果，

14、 按照人类公平、正义和合理的分配原则， 已经获得的国家权力有必要在有关的政治力量之间进行合理的分配， 如政党、民族、同盟阶级阶层、政治团体等，否则，已经获得的国家权力不可能保持长久。（四）这也是遏制国家权力的消极作用的必然选择。政治文明的发展已经昭示： 避免国家权力的消极作用， 必须对国家权力进行监督制约， 其有效途径就是在各个国家机关之间合理分配国家权力，形成各司其职、分工合作的权力格局。法国人权宣言明白宣示：“凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法。”这说明，如果现代国家的政府组织， 没有以权力分立、权力分配为基础来架构， 就不能称为立宪主义的民主法治国家。三、国家权力如何进行分配近现

15、代的国家权力分配， 一方面必须遵循共通的宪政规律和体现宪政价值， 使合理分配的国家权力相互协调、 相得益彰，而不是一味地追求形式上的权力分割、分立。另一方面， 由于各国的国情不同，特定国家的国家权力分配既会呈现一些独有的特点， 也会因各国政治、经济、文化的交流及先进国家成功的权力分配的示范效应而产生互相影响、互相借鉴甚至趋同融合的发展趋势。（一）国家权力分配应当遵循的原则1实现人民主权，保证国家权力的来源始终归属于人民，把国家权力的分配建立在合法和正当的基础之上。 美国早期的制宪者主张“人民是权力的惟一合法源泉“和”“原始权威”。 乔萨托利指出：“权力属于人民是建立一条有关权力来源和权力合法性

16、的原则。这意味着只有真正自下而上授予的权力， 只有表达人民意志的权力， 只有以某种得以表达的基本共识为基础的权力，才是正当的权力。”为实现人民主权原则，以体现人民意志和利益的宪法和法律来分配国家权力是必然和惟一的选择。2 确保基本人权， 使国家权力的分配始终和人民的权利和利益保持一致性。 1789 年法国 人权宣言就庄严宣布：任何政治结合的目的都在于保存人的自然的和不可动摇的权利， 这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫。宣言更明白昭示：对人权的无知、忽视或蔑视，是造成公众不幸和政府腐败的唯一原因。 离开尊重和保障人权来讨论所谓国家权力的分配， 无异于缘木求鱼。 为遵循这一原则， 国家权力的分

17、配首先应当保障公民的基本政治权利得到落实，并切实发展直接民主形式， 扩大公民有序的政治参与；其次要健全权利救济机制， 在人民的基本权利和自由遭到他人、 社会团体或某个政治机构的侵犯时， 能得到完全和有力的救济。为此，将违宪审查的权力分配给专门的或权威的宪法保障机构就成为必然的选择。3防止国家权力的集中化，形成权力制约和监督机制，实现法治。经济分析法学家波斯纳曾主张，宪法在规范各级政府的运作中， 应尽可能保持两项原则，一是条文的弹性化，二是避免政治权力的集中化， 前者是避免负担修改宪法的高成本， 后者是避免缺乏竞争而造成政治独占与经济资源的扭曲配置。为此，必须通过宪法合理配置国家的立法权、行政权

18、、司法权、元首权、宪法监督权等，确认人民监督、法院独立审判、严格依法办事、法律面前人人平等等内容。4保障国家治理效能、达至善治。所谓治理，按照全球治理委员会的定义，是指各种公共的或私人的个人和机构管理其公共事务的诸多方式的综合。 1989 年，世界银行首次使用“治理危机”（crisisgovernance）一词，此后，治理便被广泛地与运用于政治发展研究中，特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。历来治理是国家机关的主要职能，从各国国家权力的运行实践看，都表现了大权（如体现主权或最高权力的制宪权、立法权、外交权、国防权、元首权等）分配于中央或联邦（有的权力如制宪权由联邦和成员国共享） ，

19、小权分配、分散于地方。而要达至善治，既要使国家权力的分配体现权、责、能统一和精简效率原则，又要实现中央具有统一的权威与地方具有适宜的自主权、自治权。除了上述四个主要原则外， 各国国家权力分配还呈现如下一些新的发展趋势， 如在人民权力和国家机关权力的关系方面， 凡公民个人能够自治的事情， 国家权力就不应当介入； 在国家与社会的关系方面，凡社会能够自治、自理的事情，国家权力就不应当介入； 在中央权力和地方权力的关系方面， 凡地方愿意并且能够解决的事情， 中央权力就不宜介入； 在上级权力和下级权力的关系方面，凡下级愿意并且能够做好的事情，上级机关权力就不宜介入；在执政党权力与政府权力的关系方面， 凡适合政府出面能更好地做到的事情， 执政党的领导权就不宜介入等等。