浅谈PPP模式下的项目公司.docx

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1、224 2018 年 03 月 （ 中 ） 法制博览 社科纵横 浅 谈 PPP 模 式 下 的 项 目 公 司 刘荣荣 中国水电基础局有限公司 ， 天津 301700 摘 要 ： 在政府与社会资本合作 （ PPP） 模式中 ， 社会资本方对是否设立项目公司具有选择权 。 项目公司具有的双重身份 ，决定了其既 具有一般公司法人的特点也有其自身特性 。 项目公司在 PPP 项目各阶段是连接 PPP 项目多方利益主体的纽带，但因契约的不完全 性面临多项风险 。 关键词 ： PPP 模式 ； 项目公司 中图分类号 ： F283； F284 文献标识码 ： A 文章编号 ： 2095 4379 （ 20

2、18） 08 0224 02 作者简介 ： 刘荣荣 （ 1993 ） ， 女 ， 陕西榆林人 ， 本科 ， 任职于中国水电基础局有限公司 ， 研究方向 ： 建筑工程 、 公司治理 。 PPP 模式全称为 Public Private Partnership， 世 界银行 2017 年版 PPP 合同条款指南 将其定义为 ： 私 营部门同政府部 门之间达成长期合同 ， 约定由私营部 门提供公共资产 或服务 ， 且由其承担主要风险管理责 任 ， 根据 绩 效 情 况 获 得 报 酬 。 我 国 自 1984 年 引 进 PPP 模式 ， 因其具有减轻政府财政 压力 、 创新基础设施 建设与公共服务

3、提供模式 、 促进企业转型升级 等政治 、 经济多 方 面 的 作 用 ， 在 全 国 掀 起 了 热 潮 。 2014 财 政 部 、 发改委 发布官方文件将其定义为 “政府与社会资 本合作模 式 ”， 并 确 立 了 PPP 模 式 操 作 模 式 、 运 作 流 程 、 各方权利义务责任等事项 。 一 、 项目公司的设立 （ 一 ） 是否设立项目公司 发改委与财政部发布的官方文件中有关项目 公司 的设立都采取授权 性条款 “社会资本方可依法设立项 目光公司 ”， 赋予社 会资本方选择权 ， 其可根据项目特 点及 自 身 实 力 选 择 是 否 设 立 项 目 公 司 。 2017 年 1

4、2 月 ， 发改委 、 水利部联合发文规定重大水利工程 PPP 项目 ， 社会资本方与 项目实施机构签署 PPP 项目合同 后 ， 应成立项目公 司 。 目前 ， 社会资本方在实际操作 中因表外融资等原因更倾向于选择设立项目公司 。 （ 二 ） 设立项目公司的原因 S1 表外融资 PPP 模式作为一种新型的融资模式 ， 旨在缓解政 府基础设施建设资金短缺问题 。 PPP 项目由社会资本 方承担项目投资额融资义务 ， PPP 项目投资额巨大 ， 若 由社会资本方单 独融资 ， 将增加社会资本方的资产负 债率 ， 影响其再投资与再融资能力 。 为解决此 问题 ， 社 会资本方通过设立项目公司 ，

5、引进战略投资人 ， 进行一 系列的股权结构 设计及结构化融资 ， 充分利用创新的 融资工具 ， 实现表外筹资 ， 优化财务指标的同时满足 PPP 项目融资需求 。 2 风险隔离 项目公司的 组织形式一般为 “有限责任公司 ”或 “股份有限 公司 ”， 是独立的法人主体 ， 具有独立的法 人财产 ， 能够 独立的对外承担责任 。 社会资本方作为 项目公司 股东以其认缴的资金或认购的份额承担责 任 ， 从而到达风险的分离与隔断 。 3 统筹推进 PPP 模式包括项目识别 、 准备 、 采购 、 执行等阶 段 ， 不同阶段参与主体不同 ， 具体包括施工单位 、 金融机构 等 。 单纯就建设 工程而言

6、 ， 因办理建设工程各类审批 及核准手续 ， 将会涉及到住建 、 规划等政府 部门 。 如运 作中没有一个统筹主体 ， 连接各个不同的利益 主体 ， 项 目协作性降低 ， 会加大推进难度 。 4 对地方政府要求的回应 项目公司的注 册地设立在项目所在地 ， 也即政府 方所在地 。 由政府方所在地工商管理部门进行登记 ， 在政府方所在地 缴纳税款 ， 可增加政府方所在地税收 收入 。 二 、 项目公司的特点 （ 一 ） 公司法人的一般特点 根据 美国经济学家伯利和米恩斯提出的委托代理 理论 ， 企业的所有权 和经营权相分离 ， 所有者保留剩 余控制权 ， 让渡 经营权 。 项目公司具有现代法人治

7、理 结构 ， 股 东 按 约 履 行 出 资 义 务 ， 设 立 股 东 会 、 董 事 会 （ 或执行董事 ） 、 监事会 （ 或监事 ） 、 经理层 。 其设立 、 运 作的过程不仅要符 合 PPP 规范性文件的规定 ， 还要受 公司法及相关法律法规的规制 。 （ 二 ） 自身特性 1 依托于特定的 PPP 项目 在 PPP 项目具体操 作中 ， 政府方与社会资本签署 PPP 初步合作框 架协议 ， 约定由社会资本方在规定时 间内设立项目公司 。 因此项目公司的产生依托于特定 的 PPP 项目 ， 且 公 司 章 程 会 规 定 PPP 项 目 合 作 期 结 束 ， 项目公司解散注销 。

8、 2 私益性与公益性的结合 项目 公司的最终目标是提供一个特定的公私合营 的建设工程项目 ， 即承载着政府方代表的公共 利益 ， 又 肩负着社会资本 方获得投资回报的使命 ， 具有双重身 份 。 双重身份决定了其可以按照一般公司法人的商业 模式运作 ， 又必 须承受政府部门与社会公众更多的监 管 。 如政府方可 按照合同约定 ， 要求其定期报送施工 进度 、 资金使用等报表 ， 行使行政监督权 。 PPP 项目适 用于基础设施建设 、 公共服务 ， 公众意愿与配合 是项目 顺利开展的重要 因素 ， 其可要求相关部门及项目公司 公开项目基本信息 。 三 、 项目公司运作结构 政府方作为代 理人接

9、受公众的委托 ， 提供公共产 品 。 其通过竞争 程序选择社会资本方 ， 社会资本方作 为代理人接受政府方的委托 ， 介入到公共产品 的投资 、 运营中 。 政府方 与社会资本方出资设立项目公司 ， 作 价值观的影响像 空气一样无所不在 、 无时不有 。 ” 要 ： J ， J ， ， 1 2 3 ， 4 J ， 5 ， 1 ， 2 3 12 社科纵横 法制博览 2018 年 03 月 （ 中 ） 为项目公司的所 有者同时也是委托人 ， 委托项目公司 负责某个 PPP 项目的建设 、 运营等工作 。 项目公司 运用独立的法人 资格与其他市场主体合作 ， 完成项目 的投融资 、 建设工作 。 由

10、此可见 ， 项目公司在整个 PPP 项目链中处于核 心的地位 ， 是各个不同利益主体的连 接体 。 四 、 项目公司风险分析及防控措施 根据不完全契 约理论 ， 合同缔约双方有限的理性 不可能完全预期 到未来的不确定事件 ， 即使能够预期 也无法将其 写入合同中 。 PPP 项目合作周期长 、 参与 主体多 、 法律关系复杂 ， 难以将未来的不确定事 件写入 合同 。 未来事件的不确定性导致了风险增加的可能 性 ， 笔者将从项目 公司的角度简单分析其可能面临的 主要风险并提出建议与防控措施 。 （ 一 ） 法律风险 当前我国并未就 PPP 模式制定专门的法律 ， 有关 规范性文件效力等级低 ，

11、 政出多门 ， 各规范性文 件互相 不能 有效衔接且存在冲突 。 这导致项目公司在运作 过 程中难免会遇到法律问题 ， 项目公司可聘请律 师 、 项目 咨询公司等参与到项目主合同 、 总承包合同等 的协商 、 谈判过程中 。 （ 二 ） 融资风险 融资是整个 PPP 项目的核心 ， PPP 项目参与主体 多为国有企业 ， 民营资本占比较少 ， 很大原因在 于金融 市场 对民营资本融资的限制 。 项目公司在融资过程中 可能 会面临利率 、 政策等风险 ， 在订立项目主合同 、 融 资合同过程中应采取相关措施防控融资风险 。 （ 三 ） 政府信用风险 政府信用风险 包括政府换届 、 财政亏损而无力

12、支 付投资回 报等政府违约风险 。 政府方在 PPP 项目中 具有双重身份 ， 既有作为公法人实行审批等公 法行为 ， （ 上接第 226 页 ） 么我们就会脱离 中国特色社会主义道路 ， 对中国特色 社会主义的理论 、 道路和制度失去自信 ； 我们就 会违背 以爱国主义为核心的民族精神和以改革开放为核 心的 时代精神 ， 失去实现中国梦的精神力量 ； 我们就 会失去 中国各族人民大团结的力量 ， 就不能够用 13 多亿人的 智慧和力量 汇集起不可战胜的强大凝聚力 。 为此 ， 我 们必须坚定不移 的加强思想道德建设 ， 要在全社会开 展中国特色社会 主义和中国梦宣传教育活动 ； 要在全 社会

13、开展社会主 义核心价 值观教育 ， 习近平总书记指 出 “要利用各种时 机和场合 ， 形成有利于培育和弘扬 社会主义核心价 值观的生活情景和社会氛围 ， 使核心 3 使社会主义价值 观成为人民群众的基本遵循 ， 成为广 大人民群众的反射镜 ， 用来时刻提醒自己 ； 更要 依靠广 大人民群众 ， 充分发挥人民群众积极性和创造性 。 由 于生活环境和受 教育程度的不同 ， 人们的思想道德素 质存在层次性和 差异性 ， 但即使是这样我们也不能降 低整个社会的标 准 ， 我们需要做的就是在自己的领域 贡献自己的一份力量 ， 勇于担当起我们对工作 、 对家 225 又有 作为私法人参与市场经济 活动的行

14、为 。 因政府契 约本位意识不强 ， 在 PPP 项目运行过程中不同政府部 门会根据自己的利益诉求 ， 采取不同的态度 ， 从而可能 形成 政府行为缺位和越位的风险 。 因此项目公司要处 理好与政府各部门的关系 ， 完善合同条款 ， 增加 政府违 约成本 ， 规范政府方的行为 。 五 、 结语 PPP 项目在中国的发展有着其特殊的历史使命 ， 多数学者从不同方 面对 PPP 项目展开了详细的研究 。 笔者首次参 与 PPP 项目 ， 按个人的理解 ， 以项目公司 为研究对象 ， 从设立 、 特点 、 运作结构 、 防控风险 几个角 度对其进行简单的分析 。 注 释 2017PPP 合同条款指南

15、 财政部政府和社会资本合作 翻译 政府和社会资本合作建设重大水利工程操作指南 （ 试行 ） 蒋建湘 委托代理视角下国企公司治理的改进 法律科学 （ 西 北政法大学学报 ） 2014（ 6） P K Dey， Project risk management： a combined analytic hierarchy process and decision treeanalysis approach Cost Engineering Jour- nal 2002（ 44） ： 13 26 谷玲 PPP 模式下 项目公司治理结构的特点及完善 J 学习论 坛 2017（ 8） 参 考 文 献 20

16、17PPP 合同条款指南 财政部政府和社会资本合作译 政 府 和 社 会 资 本 合 作 建 设 重 大 水 利 工 程 操 作 指 南 （ 试 行 ） 蒋建湘 委 托代理视角下国企公司治理的改进 J 法律科学 （ 西北政法大学学报 ） 2014（ 6） P K Dey， Project risk management： a combined analytic hierarchy process and decision treeanalysis approach Cost Engineering Jour- nal 2002（ 44） ： 13 26 谷玲 PPP 模式下 项目公司治理 结构

17、的特点及完善 J 学习 坛 2017（ 8） 庭 、 对社 会 、 对这个时代的责任 。 这是一个和平的时 代 ， 我们无 需成为什么战斗英雄 ， 我们的国家不需要 “蜘蛛侠 ”、 不需要 “钢铁侠 ”、 更不需要 “奥特曼 ”， 其真 正想要的就是我 们每一个人 ， 加强自身的思想道德建 设 ， 提高自身道德素质 ， 没有人会要求我们都成 为科学 家 ， 我们只要把自己的事情做好 ， 那么这个时代 就不会 忘记我们 。 合抱之木 ， 生于毫末 ； 九层之台 ， 起于垒土 ； 千里之行 ， 始于足下 。 全体中华儿女只要从 小事做起 ， 从现在做起 ， 共同坚定共产主义理想信念 ， 践行 社会主 义核心价值观 ， 不断提高自身科学文化素养 、 不断加强 思想道德建设 ， 树立正确的世界观 、 人生观和价值观 ， 那么 我们最终就能到达实现中华民族伟大复兴的光辉 彼岸 ！ 参 考 文 献 本书编写组 十九 大报告单行本 决胜全面建成小康社会夺取 新时代中国特色社会主义伟大 胜利 在中国共产党第十九次全 国代表大会上的报告 M 北京 ： 人民出版社 2017 10 40 习近平 在同全国劳动模范代表座谈 时的讲话 N 人民日报， 2013 04 29（ 2） 李维编 习近平重要论述学习笔记 M 北京 ： 人民出版社， 2014， ： 268