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1、论日本人口老龄化下的社会保障制度改革论日本人口老龄化下的社会保障制度改革李立李立摘摘要要目前，日本是世界上少数同时进入老龄化、少子化社会的国家。在老龄化方面，根据日本国立社会保障人口问题研究所的推测，日本老龄化速度居世界第一，老龄化率已经超过20%；另一方面，少子化现象也十分严重。孩子数量的减少，不仅进一步提高了老龄化率，也大大降低了家庭对老人的赡养能力。因此，在社会保障经费不断膨胀的情况下，建立一套能够应对人口老龄化引发的老后生活期延长、家庭结构和社会人口结构都发生变化的新型社会保障制度体系，就成为当前日本亟需解决的重要课题。社会保障制度作为现代社会发展和现代文明的重要标志，是当代社会发展的
2、普遍而必然的趋势，在各国经济发展的过程中发挥了“稳定器”的作用，促进了经济的增长和社会的稳定。日本早在 20 世纪 60 年代初期就确立了全民社会保障制度，经过不断的发展和完善，其社会保障制度已经相对健全。近年来，日益严重的人口老龄化问题给日本社会的各个方面都带来了负面影响，更是对日本社会保障体系的一次重大考验。针对人口老龄化，从20 世纪80 年代起，日本政府就通过创建老人保健制度、改革医疗供给系统等措施，开始对本国的社会保障体制进行不断的改革。这些改革措施在一定阶段、一定程度上缓解了人口老龄化对社会保障体系的压力，保证了社会的和谐、稳定、可持续发展。应该说，日本的社会保障制度虽然还有待于进
3、一步完善，但其改革基本上是成功的。日本与我国具有相同的历史文化传统，考察日本社会保障制度的成功经验和失败教训，将对中国特色社会保障制度的建立和发展具有直接的借鉴和启示意义。关键词：日本，人口老龄化，社会保障引言. 1第一章日本人口老龄化概况及其对社会经济的影响 .2第一节日本人口老龄化的现状及其成因 .2一、日本人口老龄化的现状.2二、日本人口老龄化的成因.3第二节日本人口老龄化对社会经济的影响 .4一、对日本劳动力供给和企业传统雇佣制度的影响.4二、对国家财政的影响.4第二章日本社会保障制度的改革 . 7第一节日本社会养老保险制度的改革 .8一、日本社会养老保险制度的建立和发展.8二、日本社
4、会养老保险制度及其主要内容.10三、日本社会养老保险制度的基本特征.11四、日本社会养老保险体系的现存问题.12五、日本社会养老保险制度的改革.13第二节日本社会医疗保险制度的改革 .14一、日本社会医疗保险制度的形成与发展.14二、现行日本社会医疗保险制度体系及其主要内容.16三、日本社会医疗保险制度的特点.22四、日本社会医疗保险制度存在的问题和今后的改革方向.24第三节日本护理保险制度的改革 .27一、日本护理保险制度实施的背景.27二、日本护理保险制度的内容与利用.28三、护理保险的服务范围和利用程序.29四、日本护理保险制度改革前后的比较.30五、日本护理保险制度的课题.31第三章日
5、本社会保障制度的特征及其评价 .34第一节日本社会保障制度的特征 .34一、以政府为主导、实现全民保障.34二、管理机构多元化、实行分权管理.35三、选择折中道路、保险福利并举.36四、体现东方文化、注重家庭功能.36五、发展相对滞后、国民放心感低.36第二节 日本社会保障制度的作用与评价 .37一、日本社会保障制度的作用.37二、日本社会保障制度基本成功.40三、失败的教训.41结论. 44参考文献. 46后记. 48引言人口老龄化已成为当今世界一个突出的社会问题。人口老龄化日趋严重的主要原因有两个方面：一是由于医疗水平的提高和生活质量的改善，人的寿命普遍延长；二是由于一些国家的生育率呈下降
6、趋势，人口出生率低于死亡率，导致全球人口结构趋于老龄化。以欧洲国家和日本来说，人口出生率低于死亡率的现象已持续了 1/4 世纪。按目前的发展趋势，全球老年人口数量在今后 50 年里将翻两番，从现在的 6 亿人增加到近 20 亿人。目前，日本的老龄化率（65 岁以上者占人口比率）接近 20%，即每五个日本人中就有一个老年人。从趋势上看，日本人口年龄结构将进一步老化。到 2020 年，大约每四个日本人中就有一个 65 岁以上的老年人。到 2040 年，大约每三个日本人中就有一个老年人。到 2050 年，日本全国人口将从目前的近 1.3 亿减少到 1 亿左右，劳动人口将从 7900 万下降到 490
7、0 万。因此，加重了劳动人口和整个社会的负担。人口老龄化问题已引起国际社会的密切关注，联合国和许多国家都纷纷成立一些较为完善的老龄科研组织和机构，从自然科学和社会科学两个方面加强对老龄问题的综合研究，并试图通过对现行社会保障制度的改革和完善，来解决人口老龄化带来的负面影响。日本早在 20 世纪 60 年代初期就确立了全民社会保障制度，经过半个世纪的探索和改革，现已形成相当完善和成熟的社会保障制度与体系。但是，上世纪90 年代以来，随着日本经济的持续低迷和老龄化的不断加剧，导致养老、医疗等社会保障支出增加，财政负担加重，当前的日本经济已经难以支撑庞大的社会养老保障体系和医疗保障体系。出于对日本人
8、口老龄化和社会保障制度改革的关注，笔者把它作为硕士毕业论文的研究方向，希望通过对日本老龄化社会的社会保障制度的介绍和分析，找出日本完善和改革社会保障制度体系方面的经验和教训，从而为我国社会保障制度的改革和完善提供有价值的参考和借鉴。第一章日本人口老龄化概况及其对社会经济的影响人口老龄化是指老年人口在总人口中的比例相对上升的过程。国际上关于“老龄化”最简单的两条判定标准是60岁以上的老年人口数占总人口数的比例超过 10%或 65 岁以上的老年人口数占总人口数的比例超过 7%。老龄化一词于 1956 年首次出现在联合国人口老化及其社会经济后果报告书中，其后，老龄化一词在欧美等发达国家广为流行。日本
9、政府在1995 年制定的老龄化社会对策基本法中明确指出： “我国人口结构的老龄化发展迅猛，在不久的将来将迎来史无前例的老龄化社会” ，从此采用了老龄化一词。第一节日本人口老龄化的现状及其成因一、日本人口老龄化的现状人口老龄化是目前全球共同关注的一个问题，日本人口老龄化的速度非常惊人。日本跨入老龄化社会比法国晚 105 年，比瑞典晚 80 年，比美国晚 25年。 而老年人口所占比重从 7%上升到 14%， 法国用了 115 年， 瑞典用了 85 年，美国用了 75 年，而日本仅仅用了 24 年。根据日本总务省发表的有关数据显示，2005 年 10 月，日本全国总人口为 1 亿 2776 万人，比
10、上一年度减少 2 万人，下降率为 0.02%，这意味着日本战后首次出现人口负增长。其中，65 岁以上的老龄人口数量创历史新高为 2550 万人， 占总人口的比例为 20.04%。 从65 岁以上老人的性别比例来看，男性为 1084 万人，女性为 1477 万人，男女性别比为 73.4：100。另外，在老龄人口中，低龄老龄人（65 岁74 岁）人口为 1403 万人，高龄老龄人（75 岁以上）人口为 1157 万人（见表 1-1）。根据预测，2020 年前日本的老龄人口还会呈现出迅猛增加的态势，2020年以后才会趋于相对稳定。在日本总人口减少的形势下，人口老龄化比率依然会居高不下，到 2015
11、年老龄化比率将为 26.0%，2050 年将进一步上升为35.7%，即每 3 个人中就有 1 人为 65 岁以上的老人。可见，日本老龄化的问题将日益加剧。表 1-1日本人口老龄化现状(单位：万人、%)日本老龄化现状总人口老龄人口（65 岁以上）低龄老龄人（65 岁74 岁）人口（万人）高龄老龄人（75 岁以上）生产年龄人口（15 岁64 岁）未成年人口（014 岁）总人口构成比老龄人口低龄老龄人高龄老龄人生产年龄人口未成年人口2005 年 10 月 1 日调查数据总数2560 1084 1477（性别比） 73.41403 655 7481157 429 7288459 4250 4210（性
12、别比） 101.01756 901 855100 100 100男女12776 6234 6542数据来源：日总务省： 推计人口 ，2005 年 10 月 1 日发表。二、日本人口老龄化的成因从世界范围来看，人口老龄化是社会发展的产物。日本人口老龄化的成因归于不断下降的人口出生率和不断提高的预期寿命。（一）死亡率下降与平均寿命的延长第二次世界大战结束以后，随着社会的稳定、经济的繁荣和国民生活水平的提高，日本的死亡率逐渐下降。在整个 50 年代和 60 年代，日本的死亡率基本上保持在10左右，到80 年代降低到7，1979 年又下降为6。根据日本国立社会保障人口问题研究所发布的日本人口的未来变化
13、趋势（2002 年 1 月） 数据显示， 2050 年日本男女的平均寿命将分别达到 80.95岁和 89.22 岁。（二）人口出生率下降，少子化问题严重1952 年，日本政府开始推行家庭生育计划，为国民广泛提供节育手段。同时大力发展教育，随着女性受教育程度的提高，多数女性走上工作岗位，促成了国民的晚育、 少育。 另外， 日本人口尤其是女性人口的 “非婚化” 。在不到 60 年的时间里，人口出生率下降了 3/4 以上，这在世界上也不多见。另一方面，日本的合计特殊出生率也逐年下降，战后初期为4.5，1980 年下降为 1.75，2004 年下降为 1.29。根据各方面的计算，合计特殊出生率低于2.
14、0 就将导致社会人口的减少。由此可见，由于日本出生率的下降， “少子化”问题日益严重，这势必在导致日本人口不断减少和年轻劳动力不足的同时，也导致日本老龄化问题不断加剧。第二节日本人口老龄化对社会经济的影响如上文所述，日本人口老龄化的速度是前所未有的，这无疑给日本经济和社会带来巨大冲击。特别是在社会养老保险等制度的形成时期设定的死亡率、保险费率以及工资上升浮动率等预期指标，由于没有充分考虑到人口老龄化因素，导致社会保障的收入与支出之间出现巨大的资金缺口，从而给日本社会保障制度本身带来极其深远的影响。一、对日本劳动力供给和企业传统雇佣制度的影响1980 年， 日本 6064 岁以及 65 岁以上的
15、劳动人口在劳动力人口总数 （15岁以上的劳动力人口） 中所占的比率分别是 4.4%和 4.9%。 根据最新数据显示，2005 年，日本劳动力人口总数为 6650 万人，其中 6064 岁的劳动者为 465万人，占7.0%，65 岁以上的劳动者为 504 万人，占7.6%，呈现出迅速上升的趋势。据 2006 年日本老龄化白皮书中预测，在 2015 年上述比率将分别上升到 7.8%和 9.6%。日本社会的老龄化势必导致制造业的劳动力供给条件发生改变。一些需要年轻劳动力的制造业，在日本国内的发展条件恶化就要向海外转移，从而引发制造业的结构调整。人口老龄化还引起社会需求的变化，产业必须适应需求变化，调
16、整向社会提供的产品和服务结构。二、对国家财政的影响根据2003 年度社会保障给付费数据显示，日本社会保障给付费已经高达 84.2668 兆日元，占国民收入的比率为 22.9%；其中，与老龄人口有关的给付费用（包括养老金、医疗费、老人福利费等内容）则高达 59.3178 兆日元，所占比例由 2002 年度的 69.9%跃升为 70.4%，呈现出迅速提高的趋势。在与老龄人口有关的给付费用中，养老金费用为42.959 兆日元，所占比例接近 3/4；老人保健医疗费用为 10.6343 兆日元；老人福利服务费用为 5.5387兆日元，老人继续雇佣补助费用为 1489 亿日元（见表 1-2） 。表 1-2
17、日本老龄人口有关社会保障给付费单位：（亿日元、%)项目老龄继续养老金老人保健老人福雇佣补助费用医疗费利费用费10,7564,28959683,67521,2692,570216,18257,3315,749326,71392,16611,537369362,379101,09213,797773391,729103,46935,6981,086406,178107,21644,8731,250425,025107,12550,7921,437429,959106,34355,3871,489年度社会保障给付费62,587247,736472,203675,475721,411781,27281
18、4,007835,666842,668与老龄人口有关给付费15,641107,514279,262430,784478,041531,982559,517584,379593,178占社会保障给付费的比例197319801990199619982000200120022003资料来源：根据日本国立社会保障人口问题研究所2003 年社会保障给付费的有关数据整理。由此可见，日本进入老龄化社会以来,由于基础国民年金的 1/3 由政府负担,因而财政压力很大。 1990 年之后,经济衰退导致税收收入减少,而政府支出又由于实行财政扩张政策而急剧膨胀,政府的财政赤字在 2004 年达到 GDP 的9%,国债
19、余额已经超过全年GDP的总额。 日本的医疗保险费也呈逐年上升趋势,居民家庭收入中的医疗开支比例从上世纪 90 年代初的不到 2.5%上升至 4%以上。日本国民负担率在 1993 年度为 36.7%,高于美国的 36.5%,预计到 2020 年将上升到 53%。从长远来看,日本社会保障制度面临着严重的危机。本章注释：第二章日本社会保障制度的改革日本自明治维新以来就建立了资本主义自由市场经济制度。随着近代国家的形成和资本主义在日本的发展，各个企业内部的劳资关系日趋紧张，劳工运动蓬勃兴起。日俄战争和第一次世界大战以后，日本国内的社会局势日益动荡，日本政府感受到自身统治面临着严重威胁。为了防止劳工运动
20、的蔓延和十月革命带来的冲击，1922 年，日本政府颁布健康保险法 。主要目的在于缓和劳工和政府之间以及劳资之间的矛盾，通过政府对健康保险的参与、渗透和强化加强对大企业和大企业劳工的控制。第二次世界大战结束后，日本面临一片废墟、满目疮痍的荒凉景象。国民生活苦不堪言，从战场和殖民地统治区返回日本的大批失业人群、伤残军人等待安置，国民精神颓废，犯罪增多，社会秩序混乱。在美国占领军的具体指导下，1947 年，日本政府实施了新的宪法，该宪法第 25 条第 2 款规定： “国家必须在一切生活部门努力提高和增进社会福利、社会保障和公共卫生。 ”与此同时，日本政府还相继出台了以保护全体国民为对象的社会扶助政策
21、，先后颁布生活保护法 （1946年） 、 儿童福利法 （1948 年） 、 残疾人福利法 （1949 年）等法令。这三项法律不仅奠定了社会保障的发展基础，也使战时体制下带有军国主义色彩的救贫体制向具有近代民主色彩的社会保障制度转换。因此，日本社会保障虽然在战前就已有所发展，但其真正的发展则是从战后才开始的。20 世纪 50 年代， 朝鲜战争的爆发为日本经济的快速发展提供了机遇。 随后，日本经济进入高速发展的轨道。但同时也带来日本社会结构、产业结构、就业结构的深刻变革，为了纠正重视工业生产忽视民生经济所带来的偏差，协调社会的综合发展，提高国民生活质量，日本对原有的社会保障制度进行了改革和完善。1
22、961 年，实现了全民养老保险和全民医疗保险。以此为标志，日本社会保障制度由经济型社会保障向公民生活型保障转换。20 世纪 70 年代，发达资本主义国家普遍实行了所谓“从摇篮到坟墓”的“福利国家”制度。在这种国家福利的思潮影响下，1973 年，日本对 70 岁以上和 6570 岁卧床不起的老人实行医疗免费制度，社会保障制度的内容进一步扩充。由于1973 年度的社会保障预算超过了历史最高水准， 被日本政府称为 “福利元年” 。20 世纪 90 年代以后， 随着经济全球化的步伐加快， 国家之间的竞争日趋激烈，各国都对社会福利政策进行了大幅度的调整和改革。改革的总体方向是缩小政府的福利开支，节省公共
23、预算，使社会保障在一定程度上进入商业化（市场机制）运作等。受到这一国际改革动向的推动，再加上国内社会保障面临的种种危机，日本也迅速进入深化社会保障改革的阶段。这次改革历时长，幅度也比较大，日本政府试图通过 20 世纪末的改革，在 21 世纪将社会保障推入一个新的转型期。改革提出的目标是：对社会保障的基础结构进行改革，也就是说要对战后确立起来的基础结构进行一个脱胎换骨的改造。以下主要围绕与人口老龄化有关的社会养老保险、社会医疗保险、护理保险等三项日本社会保障制度的形成、发展、改革加以论述。第一节日本社会养老保险制度的改革一、日本社会养老保险制度的建立和发展日本社会养老保险制度又称为“年金制度”
24、，其发展已有百年历史。在战前就有为军人和公职人员提供养老保险的制度，战后经过不断的发展和完善，如今已形成一个极其庞大而复杂的具有强制性的全民保险体系。其发展历程如下：早在战前，日本政府就推行了“恩给制度” ，主要是对退休后的官吏、军人及其家属提供优厚的经济保障。战争期间，为了扩充兵力，船员、矿工等特殊行业的职员也被纳入保障范围内，形成日本养老保险制度的两大体系，即以政府职员为主体的恩给制度和各个共济组合的厚生年金制度。截止到1944 年，厚生年金的参保者达到832 万人。1945 年，由于日本战败导致经济衰退和通货膨胀，厚生年金制度的给付金额尚不如最低生活保障所支付的救济金额。因此，人们普遍对
25、养老保险制度失去信赖，参保者人数也急剧减少到 433 万人，该制度实际上名存实亡。为了弥补厚生年金制度的缺陷，日本政府又于 1948 年增设寡妇保险和孤儿保险。 1952 年， 随着经济的恢复和发展，厚生省又提出修改养老保险方案。当时，日本企业苦于生产资金不足，根本无力支付保险金，千方百计地加以抵制，导致该方案无法实施而流产。 1954年，日本政府颁布新的厚生年金保险法 ，并以此为契机开始对养老保险制度进行修正和重建工作。新厚生年金保险法对养老保险制度的重建提出了如下具体实施方针：（1）改革支付制度，由以往的报酬比例制度改为定额比例与报酬比例混合的制度。 （2）改革支付年龄，由以往的 55 岁
26、提高到 60 岁。 （3）改革国家财政负担比例，国家负担由以往的 10%提高到 15%。 （4）改革基金的积累方式，将以往的固定财政积累方式改为浮动积累方式。上述措施虽然为此后厚生养老保险的发展提供了一个框架和基础，并在一定程度上挽救了濒临解体的养老保险制度，但是由于保险水准过低，依然难以维持养老金领取者的基本生活。同时，共济组合的厚生年金制度与国家公务员的年金制度之间存在着巨大的差异，暴露出日本分立型保障体系的弊端。此外， 5 人以下的小企业员工、大量的个体经营者和农民，都被排斥在养老保险之外。这些被排斥在养老保险体系之外的劳动人口及其家属的社会保险问题如何解决，各制度间的不平等如何平衡，统
27、一的年金制度如何建立等，就成为当时日本社会普遍关注的问题。在各种社会因素的推动下，1955 年日本政府在厚生省内设置国民年金规划办公室，1956 年施政方针中将实施国民年金保险作为经济发展 5 年计划的一个重要目标，1957 年设置国民年金保险专项预算，1958 年成立国民年金委员会，同年 12 月推出国民年金制度要纲 ，并以此为基础起草国民年金法案，1959 年该法案在国会通过并于 4 月颁布实施。其主要内容是：年金分为缴费型和免费型。缴费型对象为未加入其他保险的 20 岁以上 60 岁以下国民，原则上除学生和家庭主妇可以自愿加入外，其他满足条件者都必须加入。免费型对象为在实施国民年金制度时
28、年龄已超过 60 岁，或者经过严格审查认定为生活困难无力缴费人员。至此，日本建立了包括养老年金、残疾人年金、寡妇年金、母子年金、遗孤年金 5 种制度的养老保险体系，日本国民年金正式实施。1961 年，日本政府又对国民年金制度要纲进行较大修订，加大了国家的财政投入，减轻了国民的缴费负担，明确了国民年金财政运作的监督体制，实现了全民皆年金的宏伟目标。但是，20 世纪七、八十年代，日本经济由高速增长时期进入低速增长时期后，也日渐暴露出诸如资源短缺、市场狭小等脆弱的一面。在经历两次石油危机之后，日本的产业结构和人口结构都发生了巨大变化。就业方式的改变、急速到来的人口老龄化问题，对日本社会养老保险制度的
29、运作带来巨大的影响和冲击，导致养老金收入和支出之间存在很大的资金缺口，直接威胁到制度本身的存续。在这样的经济和社会背景下，日本政府于1985 年开始对国民年金法进行大幅度的修改，并制定了长期的宏观改革计划，逐步将养老金的支付年龄由 60 岁推迟到 65 岁。与此同时，为缩小分立型养老保险之间日益扩大的差距，实现养老保障的公平性，日本政府在养老保险体系中引入基础养老金制度，形成一套多层次、多渠道、多形式的由国家、企业、个人相结合的社会养老保险体系。综上所述，伴随着战后日本经济的恢复、起飞、增长、停滞、低迷、复苏，日本社会保障制度也经历了建立、扩充、困境、改革等诸多波折，经过60 余载的建设和发展
30、，已经形成一个比较复杂和完备的社会保障体系。二、日本社会养老保险制度及其主要内容日本社会养老保险制度主要包括三个层次：第一层次为国民年金，即基础养老保险，符合条件的日本国民必须加入。日本养老保险体系中的参保者一般可以分为非受雇人员（自营者、农民和学生） 、公营和私营部门的雇员、私营部门雇员的配偶三大类，分别被称作第一类参保者、第二类参保者和第三类参保者。这三类参保者都是国民年金覆盖的对象。第二层次包括两大类型，为大中型私营企业的员工和公务员必须加入的厚生年金和共济年金，保费与个人收入挂钩。其中，前者覆盖第二类参保者中的私营部门雇员和第三类参保者，后者覆盖第二类被保险者中的公务人员（政府公务员和
31、教师） 。厚生年金制度和共济年金制度实际上是第一、二层次相结合的养老金制度，它们既为各自的保险对象提供与收入无关的基本养老保险金，又提供与收入相关的养老保险金。第三层次为厚生年金基金和企业年金，由企业或个人自由选择，在日本被称为非公共养老保险。在制度上，它主要包括国民年金基金、厚生年金基金和税收适格年金等。国民年金基金主要适用于第一类参保者（他们没有第二层次的养老保险） ，而厚生年金基金和税收适格年金（the Tax QualifiedPension）适用于第二类参保者中的私营部门雇员。第一、二层次由政府运营并强制公民加入，被称为公共养老金；第三层次由企业自主运营、公民自主参加，被称为非公共养
32、老金。除了上述三个层次的养老金制度外，还有其他一些制度可为日本居民退休后的生活提供收入保证：如民营企业提供的一次性退休津贴制度（适用于第二类被保险者中的民营部门雇员） ；“以企业为基础的固定缴费制养老金计划”（适用于第二类被保险者中的民营部门雇员）；“以个人为基础的固定缴费制养老金计划”（适用于第一类被保险者） ；人寿保险公司提供的养老金（适用于所有愿意购买寿险公司年金者）等。作为日本社会保障制度的重要支柱，日本现行养老保险制度已破绽百出，年老退休者对未来能否安享晚年感到担心，年轻一代也要承担制度本身带来的经济负担。在此情况下，日本政府从2000 年开始对养老保险制度进行全面反思和大规模改革，
33、并于 2004 年 6 月制订年金改革法 ，提出年金改革的具体内容，但至今依然未能探索出明确的改革方向。三、日本社会养老保险制度的基本特征如前文所述，日本现行的社会养老保险制度是一套由国家、企业、个人共同实施的多层次、多渠道、多形式的养老保险体系。其基本特征可以概括如下：（一）管理运营主体多层次、具有公私混合的色彩公共养老金（第一、二层次）由政府运营并强制公民加入，政府作为第一层次基本养老金的管理运营主体，负担全部养老金支出的 1/3 和全部行政管理费用；第二层次的厚生年金和共济年金部分，政府也承担了全部的行政管理费用；非公共养老金（第三层次）则由企业自主运营，政府没有提供财政支持。（二）现收
34、现付（ pay-as-you-go）和确定给付型（ Defined benefitpension plan，以下简称 DB 型）养老金计划占主导地位日本绝大多数养老金计划都是现收现付制和确定给付型。 随着 2001 年 10月确定缴费养老金法案的实施，开始出现确定缴费和基金制相结合的养老金计划。但总体而言，这类养老金计划在整个养老金体系中所占比例很小。（三）养老金给付的指数化特征基本养老金给付额不但与每年的消费者价格联动，而且每过 5 年要根据居民实际生活水平进行调整；雇员养老金计划与收入成比例的给付部分也参照过去收入和物价水平指数化变动。2000 年 4 月后，日本政府规定基础养老金及雇员养
35、老金给付不再与实际生活水平或社会平均工资水平挂钩，仅保留与物价水平挂钩。（四）公共养老金制度之间存在交叉补贴公共养老金体系的两大主体是雇员养老金保险和国民养老金保险。其中适用于第一类参保者的国民养老金除接受来自政府的补贴外，还接受雇员养老金保险的补贴。后一补贴是在1986 年引入基本养老保险制度（即要求雇员养老金保险和互助养老金也应象国民养老金一样，按固定费用缴付基本养老保险金）后发生的。不过，这种补贴的精确规模很难确定。有学者估计，19861995 年，这一补贴规模占国民养老金支出的比例在 35%43%之间。四、日本社会养老保险体系的现存问题为适应少子老龄化和经济低速增长的形势，日本政府每隔
36、 5 年都要重新计算养老保险金的财源，对保险费和有关制度进行必要的修改。不过，当前还有一些有争议的问题，主要有以下三点：由于现行的社会养老金的财源越来越依靠现收现付方式，因此，随着保险费率的提高和后代负担日趋加重，各代人之间的受益和负担不均衡就成为新的问题。针对养老保险制度所产生的各代人之间的不公平现象，有人主张为了在少子老龄化进展的过程中不受人口结构变化的影响，要压缩公共养老保险金，把厚生年金的财政方式完全改为积累方式，进而实现厚生年金的民营化。但是，民营化改革在能够提高效率的同时也存在很大风险，按投资风险自己负责的原则，一旦个人判断错误、投资失败，就会大大降低老后的收入保障。3.“双重负担
37、”问题所谓“双重负担” ，就是年轻一代人在厚生年金财源向积累方式转轨过程中，要负担转轨后自己的养老保险金的积累。而在此之前，他们已经缴纳保险费，为按原规定在将来领取养老保险金，还要继续缴纳保险费。实际上，上述三方面问题是相互联系、相互交织的。而且这些问题的产生也绝非偶然，而是有更深层次的原因。这些问题如果不能及时解决，势必会造成日本国民对社会养老保险体系的改革丧失信心。目前，日本国民特别是年轻人逃费和违约现象比较严重，这也成为日本政府亟待解决的问题。五、日本社会养老保险制度的改革（一）日本公共养老保险制度的改革根据厚生劳动省的预测，由于人口老化，不管国民年金制度还是厚生年金制度都面临着缴费人数
38、不断减少，而领取养老金的人数却不断增加的问题。根据 2002 年国立社会保障人口问题研究所的最新人口预测，在现行制度下要维持年金财政的平衡， 人均国民年金保险费需从每月 1.33 万日元提高到 2.96万日元，厚生年金的保险费率须从工资总额的 17.35%提高到 24.8%。换句话来说，如果现行制度不变，各类雇员每月要将其工资的 1/4 用于支付养老保险。另外，实际上有 1/3 的人口因各种各样的原因没有缴纳保险费，存在着严重的逃费现象。总之，公共年金的财政状况不容乐观。因此，近年来日本公共年金制度改革主要集中在如何实现保险金收入和支出的长期平衡问题上，旨在适当抑制养老金的发放金额，其主要措施
39、有：第一，降低厚生年金的给付系数，由 1994 年的 0.75%降至 2000 年的0.7125%。第二，2000 年 4 月以后冻结基础养老保险和厚生年金随社会平均工资上浮的指数，维持现有的随物价上浮的制度。第三，推迟法定退休年龄。2013 年至 2025 年间每 3 年退休年龄推迟 1岁，从而使厚生年金的领取资格由从 60 岁延迟到 65 岁，其中女性推迟 5 年实行。（二）日本非公共养老保险制度（企业年金制度）的改革由于厚生年金基金与适格年金在诸多税制上存在着优惠政策，在 80 年代日本泡沫经济时期得到迅猛的发展。然而，进入90 年代以来，伴随企业经营恶化与股市低迷，其参保人数和规模都显
40、著减少。1996 年是厚生年金基金发展的鼎盛时期，基金数目数为1883 个，到2001 年 3 月末缩减为 1880 个；同期适格年金制度签约数量为 73582 件，比鼎盛时期的 1993 年减少 15000 件，参保人数也剧减至 917 万人。2001 年 10 月，日本国会通过了确定缴费型（Defined Contribution，以下简称 DC）企业年金法案 （日本版 401K） ，2002 年 4 月该法生效。DC 型企业年金制度导入的主要原因有两方面：一是日本企业的终身雇佣制逐渐崩溃和职业流动增加，二是日本会计制度国际化所带来的“时价会计基准”的推广， 使企业中长期年金负债问题表面化
41、。 DC 型企业年金允许建立个人帐户，有利于劳动者的职业流动。 DC 型企业年金把资金运营的责任从企业转向个人，明确了企业的年金负担额，有利于新会计制度的导入。作为过渡期，政府允许厚生年金基金在2 年半以内，适格年金在10 年以内实现向 DC 型企业年金转移，允许设置企业型或个人型 DC 年金。其中，企业型 DC 年金主要是面向企事业单位雇员。如果企业没有 DB 型年金，企业每月最多可在员工帐户上缴费 3.6 万日元；如果设有DB 型年金，则企业每月最多可在员工帐户上缴费 1.8 万日元。个人型年金主要面向个体经营者等第一类被保险者。个人直接向国民基金联合会提出申请，每月的缴费积累额与国民年金
42、基金合计不得超过 6.8 万日元，在雇员不经由企业而加入个人型 DC 年金的情况下，每月最多缴费积累 1.5 万日元。第二节日本社会医疗保险制度的改革一、日本社会医疗保险制度的形成与发展日本社会医疗保险制度起步较早，先于社会养老保险制度，这是日本不同于其他发达资本主义国家的一个特点。1922 年 4 月，日本政府颁布健康保险法 ，主要以民间企业从业人员及其家属为对象，在局部范围开始实施。1927 年，该法适用对象扩大到大型工矿企业后，拉开了日本医疗保险制度的帷幕。1938 年，为适应战争对人力资源的需求，日本政府又建立了以个体经营者、农民和退休离职人员为对象的国民健康保险。由于其创建的首要目的
43、是为了支援对外战争，而且带有强制加入的性质，因此健康保险进一步强化。1941 年，日本政府实行战时医疗统制政策，对医疗、医生、医药进行统一管理、统一调配。不过，在一切服从于战争需求的前提下，医疗保险制度很难发挥其作用，再加上战争使大量工厂陷入停顿状态，失业人员剧增，被保险者人数急剧下降。 1945 年战争结束时， 国民健康保险参加人数只有战前的 40%左右，医疗保险制度实际上名存实亡，面临解体的局面。战后，为了恢复国民对健康保险的信任，需要用一种崭新的社会医疗制度吸引广大民众，全民医疗保险自然是最能打动民众的一面旗帜。20 世纪 50年代以后，伴随着日本经济的高速发展和产业结构的调整，大量的农
44、村劳动力离开农村涌向城市，成为支撑中小企业发展的主力军。据统计，在1954 年至 1957 年间， 各企业新增劳动力 300 万人左右， 其中 200 万人没有医疗保险，成为严重的社会不安定因素。1956 年，全国大约有 2871 万人即 32%的人没有参加任何医疗保险，他们主要是农村流入城市的新增劳动力以及 5 人以下的小企业就业者及其家属。由此可见，当时日本经济的高速增长实际上是以牺牲农村廉价劳动力为代价得以实现的。进入城市的农民大多集中在中小企业，而中小企业的工资收入与大企业相比有很大差距，劳动环境也相对恶劣。由于劳动环境的差别，越是没有医疗保险的阶层，其疾病发病率以及工伤致残率就越高。
45、为争取医疗保障的权利，以没有医疗保险的劳工为主体的社会运动蓬勃兴起，并逐渐发展为全体国民的运动。另一方面，1955 年日本政府财政决算中出现医疗保险赤字急剧增加的趋势，为解决这一问题，日本政府成立了“7 人委员会” 。该委员会经过调查和实证研究，在向政府提交的研究报告中指出，解决医疗保险财政赤字的关键是扩大保险对象，重建以全民保险为目标的医疗保障体制。1956 年，日本政府采纳 7 人委员会的建议，提出充实社会保障制度的三大施政方针，并设置专门机构， 制订和实施 全国普及国民健康保险四年计划 。 1958 年 9 月， 国民健康保险法颁布并于翌年付诸实施。经过4 年的国民健康保险普及运动，到
46、1961 年全国基本实现 100%的覆盖率，最终实现了全民医疗保险制度。创建初期的医疗保险体系分为国民健康保险和雇员医疗保险两大部分。国民健康保险以农民、家庭主妇、个体经营者为对象，雇员医疗保险以各类雇佣就业者为对象，医疗保险体系根据行业、职业、阶层、收入等分为不同的子项目。当时的日本医疗保险体系是以家庭为保险单位，具有职业和劳动能力的家庭成员是法定参保对象，其他家庭成员则作为被扶养人口加入。参保者的保险负担率为 100%，家属保险负担率为 50%。对那些因贫困等原因无力缴纳保险金的人，通过医疗救济制度予以解决。这样，继英国、挪威、法国之后，日本成为第四个实现全民医疗保险的国家。1961 年，
47、日本实现了全民医疗保险制度。全民医疗保险制度创建的最初目的是解决农民的医疗健康问题，制度设计的主要对象为农民。但实施的结果，70%的参保者是城市的个体经营者以及 5 人以下的小企业雇员，实际上成为城市人口的健康保险。另外，健康保险是在行政命令之下强制推行的一项政府行为，虽然统计数据基本达到了全民保险的覆盖率，但在运行体制方面还存在着保险与医疗脱节等很多漏洞。随着全民医疗保险的普及，在老人平均寿命延长的情况下，老人医疗费用高涨成为越来越严重的社会问题。为此，日本政府开始改革老人医疗保健制度， 1973 年， 日本推行 70 岁以上老人免费医疗制度， 费用由国家财政负担，大大缓解了医疗保险赤字的危
48、机，形成“福利元年”体制下的医疗保险制度。随着日本人口老龄化问题的加剧，医疗费用不断膨胀。为完善医疗保险制度，1984 年日本政府修改了健康保险法 ，实行个人负担医疗费 10%，加强了个人负担责任，减轻了政府的财政负担。1994 年，日本政府进一步对医疗保险制度进行调整，由患者负担一定比例的住院伙食服务费，并废除了不断加大患者负担的陪同看护制度。1997 年，又进一步修改医疗保险制度，规定参保者负担 20%的医疗费和一定比例的门诊费。二、现行日本社会医疗保险制度体系及其主要内容在1961年创建的社会医疗保险制度体系的基础上， 经过不断完善和发展，日本社会医疗保险制度体系日趋完善，形成了包括国民
49、健康保险、健康保险、老人保健制度的完整体系。其中，健康保险和国民健康保险是日本社会医疗保险制度的两大支柱，两种保险均由政府运作，具有公共医疗保险性质。目前，加入人数最多的为国民健康保险，约4763 万人；其次为政府掌管的健康保险，加入人数约为 3675 .8 万人；再次为组合掌管健康保险，加入人数约为 3167.7 万人；另外，约有458 万人属于疾病统筹部门的保险范围。上述各项医疗保险机构在保险费率、给付标准等方面存在诸多不同，下面将逐一介绍。（一）国民健康保险国民健康保险制度是一种当参保者在因生病、受伤、生育以及死亡时提供医疗费等相关补助的一种制度。主要面向农民、个体经营者、无业人员等，由
50、参保者所居住的基层政府市町村提供保险服务，属于地域型健康保险。办理了外国人登录证明并居留日本一年以上的外国人，也可以加入这项保险。国民健康保险法制定于 1938 年，1958 年重新修正该法。参保者承担的医疗费用被限定在 50%以内。1961 年，实现全民皆保险，1963 年参保者负担的医疗费用被定为 30%。从 1968 年起参保者的家庭成员也开始享受承担医疗费 30%的待遇。1973 年老人福祉法修改后，70 岁以上参保老人看病基本免费。 1975 年， 开始实行相当于中国大病统筹制度的高额医疗费补助制度。另外，住院、生育等特殊情况下的特别补助制度也相继创立（见表 2-1） 。表 2-1国