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1、秘书公文写作与公文处理第一讲 公文概述 秘书公文写作与公文处理第一讲 公文概述 内容提要 公文的含义，公文的产生与发展，公文的特点及其在机关工作中的重要作用，公文的分类及文种名称。 第一课 什么是公文 一、公文的含义 公文，即公文文书，又称文件。是国家机关及其他社会组织在行使职权和实施管理的过程中所形成的具有法定效力与规范格式的文书，是传达政令，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告和沟通状况，联系公务、记载工作活动的重要工具。 公文的这一基本含义，可以从以下几个方面来理解： 1、公文形成的主体是国家机关及其他社会组织。这些机关或组织都是依据国家的法律和有关的章程、条例建立起来的，是具有法
2、定地位的。这种法定的地位给予了这些机关与组织在自己的职权范围内制定和办理公文的权力。 2、公文形成的条件是行使职权和实施管理。具有法定地位的机关、组织，都有自己的组织系统、领导关系和职权范围，有自己主管的事务与办事意图它们在行使法定职权和实施有效管理的公务活动中，必定会产生体现自身意志的文字材料。这是公文形成的必要条件。 3、公文是具有法定效力与规范格式的文书。这是公文区分于其他文章和图书资料的主要之点。公文的法定效力是由公文形成者的法定地位所确定的。公文的规范化格式 ，不仅增加了公文的权威性与有效性，也便利了公文的处理。 4、公文是国家机关及其他社会组织处理政务、办理事务的重要工具。任何一个
3、机关、组织在日常的工作活动中都须要通过公文这一工具来表达意图，处理公务，实施管理。比如：向上级汇报工作，则运用“报告”；向下级布置工作，则运用“指示”或“通知”；向有关单位联系公务，则运用“函”；记载会议议决事项，则运用“决议”或“会议纪要”等。 二、公文的产生与发展 公文，或称文书、文件，是一种社会现象，是人类社会实践活动的产物。它是伴随着阶级、国家、文字的产生而产生，伴随着生产的接着发展而不断发展的。千百年来，人们在社会的政治生活与经济活动中都要凭借文书这一工具来进行彼此间的联系。这种联系，是人类社会向前发展的必要条件。恩格斯在家庭、私有制和国家的起源一文中说：“从铁矿的冶炼起先，并由于文
4、字的独创衣其应用于文献记录而过渡到文明时代。”在这里，恩格斯把文字应用于文献记录，即文书的出现当作人类文明时代的重要标记，评价是很高的。 斯大林在马克思主义与语言学问题一文中指出：“生产的接着发展，阶级的出现，文字的出现，国家的产生，国家进行管理工作须要比较有条理的文书，商业的发展，商业更须要有条理的书信来往”这段话，科学地阐明白文书产生的社会背景，以及文书在国家管理工作和社会经济效活动中的重要作用。就某种意义上说，人类社会的绚丽的历史文明，就是凭借那些帙卷浩繁的、不同形式的文书记载而传之于世的。 我国是世界文明古国，有悠久的历史与古老的文化。在上古时期，我们的祖先就创建了“结绳记事”的方法。
5、随着社会的不断进步和越来越困难的生产与生活的须要，又慢慢产生了表意与表声的原始刻写符号与文字。这在我国古代的经籍中是有记载的。“人类有政治之组织，即有法令。有文字之法令即有公牍。”在我国，文书的出现可以上溯到夏、商、周三代。周易系辞中说：“上古结绳而治，后世圣人易之以书契，百官以治，万民以察，盖取诸夬。”这里说的“书契”，就是指的是用文字作为物质载体而形成的文书。有了文书，才能贯彻统治者的意图，以实现社会的信息传递，才便函于“治”、“察”与“夬”。文书也就成了治世的工具。 在三千多年前的商代后期，出现了一种体式较为完整的甲骨文书。它是书刻在甲骨上的商代后期王室占卜活动的记录文字，是我国考古学家
6、发觉的最早的文书珍品。到了西周，则设有特地管理文书与起草文书的官吏了。据周礼天宫宰夫云：“五曰府，掌官契以治藏，六曰史，掌官书以赞治。”汉郑玄注：“治藏，藏文书及器物，赞治，若今起文书草也。”这说明，在我国，作为国家管理工具的官文书的产生已经有三四千年的历史了。 马克思主义认为，国家机构是统治阶级的工具，是一种暴力机关。统治阶级为了实现自己的统治，就要制定和施行政令。我国早在夏商和西周奴隶制社会，统治者就非常重视公文的作用。现在保留下来的尚书，即上古之书，儒家尊称为书经，其中不少就是统治者对属下和民众发布的指令性下行文书，包括“诰”、“誓”、“命”等文种。如汤诰、大诰、康诰等篇，就是当时统治者
7、商汤、周公、成王发布的告民众书；甘誓、汤誓、牧誓等篇就是当时统治者夏启、商汤、周武王在出征前向军队发布的誓师词；“命”就是统治者发布的吩咐，如文侯之命等。以上这些内容都是有关国家政力大事的，故荀子劝学篇说：“书者，政事之纪也。”所以说，尚书是我国最早的一部政治文件汇编本。 秦汉时期，是我国封建社会文书工作的确立时期。秦代出现的“书”、“秦”，是我国最早的上行公文。如李斯的谏逐客书，就是在秦王朝建立之前，秦国客卿李斯向秦王呈送的一份看法书。它用大量事实，反复论证，最终劝服秦王收回了驱除客卿的成命。 到了汉代，又出现了“章”、“表”、“疏”等上行文；两汉时，官府之间，平级官员之间的平行文种“移民”
8、的运用也渐渐多了起来；下行文则有“令”、“谕”、“教”等。 秦汉以后，以至明清，两千多年的封建社会里，下行、上行、平行的公文种类不断演化增多，据徐望之公牍通论所计，不下六七十种，这说明白历朝封建统治者对公文的重视，也反映了政权机构工作的日趋细密。 辛亥革命以后，南京临时政府为了适应其资产阶级政权建设的须要，对沿习已久的封建王朝的文书工作进行了全面改革，简化文书种类，划一公文程式。1912年元月，临时政府内务部奉大总充令，颁发了公文程式五条，指出：“现今临时政府业已成立，全部行用公文程式，亟待规定，以期划一，而利推行。”并规定行用公文分为“令”、“咨”、“呈”、“示“状”五种，明确了这些文种的运
9、用范围。从而废除了封建王朝几千年来所运用的“制”、“诏”、“诰”、“敕”、“奏”、“表”、“笺”等公文名称，表现了革命党人反对封建专制的思想，这也是公文名称上的一次革命。在此，在北洋军阀政府和国民党政府统治时期，为了适应其统治的须要，又多次对文书工作进行改革，增加了一些文种。语体也由文言文发展为半文半白，并规定公文必需运用标点符号。 可见，公文的发展、演化，反映了历代政权的性质，也反映了统治者的须要及其对公文在行政治权力中的重要性的相识程度。如前所述，公文是统治阶级实现自己统治的一种工具，文书工作具有显明的阶级性，它从属于肯定的政治集团并为其服务。新中国建立前，中国共产党领导下的文书工作，从它
10、诞生的那天起，就是为实现党的纲领，推翻三座大山，争取中国人民的彻底解放的宏大事业服务的。它和以前各个朝代，各个时期的文书工作在内容、形式、工作方法上都有着本质的区分。它的出现，使我国的文书工作进入了一个崭新的发展时期。 三、文书、文件和公文 在机关工作活动中，经常出现“文书”、“文件”和“公文”这三种概念同时运用的状况。如文书、文书处理、文书工作；文件、文件拟写、文件往来；公文、公文格式、公文立卷等。这些概念有时还可以互为通用。如文书处理也可称为文件处理、公文处理；文件往来也可称为文书往来、公文往来；公文格式也可称为文件格式、文书格式等等。这就说明，在机关工作中，文书、文件和公文这三个概念的基
11、本含义是一样的，都是指国家机关及其他社会组织在工作活动中形成和处理的收来文件、发出文件以及机关内部所运用的文件材料，即公务文书。依据不怜悯况、不同场合，分别运用这三个概念。从这个意义上说，文书、文件和公文三者之间是可以互为通用的。 但是，在实际工作中，由于历史沿革和运用习惯，以及其他缘由，在不同的场合往往强调不同的侧面，有着不同的称呼和用法。 文书一词，在人们日常生活和公务活动中，运用的极为普遍和广泛。它可以作为全部文件材料的总称，既可以指公务文书，也可以指私人文书，是一个整体概念。文书还可以指一种职业，如某某人在做文书工作，也可以指职务名称，如文书、文书科长、文书处长等。 文件同文书一样，有
12、时也可以指文件材料的总称。如一次大型会议，会议结束之后，要将会议文件立卷归档保存。这里说的文件，即指会议形成的有规范格式的正式文件，如会议纪要、决议等，也包括会议进行中的简报、领导讲话、代表发言、会议纪录，甚至还包括录音、录像、照片等有关资料。但是，对于一些重要的文件，如：中共中心文件、国务院文件等具有规范格式的正式文件，人们往往慎重地称之为“文件”，而不称文书或公文。就某一单份的文件来说，人们也习惯地称之为一份文件，而不叫一份公文或一份文书。 至于公文的概念，它的特指范围是很清晰的，是指各级关单位为了办理公务二产生的文书或者文件。从这个意义上说，它是公务文书或者公务文件的简称。 从一些史籍的
13、记载来看，文书、文件和公文这三个要领是分别在不同的历史时期出现的，有一个产生和演化的过程。 “文书”一词，最早见于西汉贾谊新书过秦下：“禁文书而酷刑法，先诈力而后仁义。”王充论衡别通也有关于“文书”的记载：“萧何入秦，整理文书，汉所以能制九州者，文书之力也。”这些地方所说的“文书”，是泛指古代的文籍图册。在我国先秦时期，“文”与“史”是很难分开的。“文书”的概念范围要大些，一些有史料价值的文字材料都可称之为文书。 汉代以后，文书作为公文与案卷的含义才逐步被确定和沿用下来。汉书刊法志：“文书盈于几阁，典者不能遍睹。”唐元稹望喜驿诗有“满眼文书堆案边，眼错偷得短暂眠”的句子。这些地方所说的“文书”
14、就是指的公务文书。 “公文”一词，出现于东汉末年和三国时期。汉代多称文书，称公文较少。三国以后，多称公文，指官府之间往来的公事文书。如后汉书刘陶传：“州郡忌讳，不欲闻之，但更相告语，莫肯公文。”是说东汉末年，黄巾起义的领袖张角等人势力强大，可能聚众起事，但州郡官员只是口头相互转告，不愿以公务文书的形式上奏朝廷。三国志魏志赵俨传中也有“辄白曹公，公文下郡，绵绢悉以还民”的记载。自此以后，公文就成为公务文书的统称了。 “文件”一词，大约在清末才出现，当时在外交文书中提到“寻常往来文件”，“交涉文件”等。宣统三年五月，朝廷三年五月，朝廷颁布的内阁属官官制，将“掌本阁公牍文件”，作为承宣布厅职责之一。
15、后人承袭历史，文书、公文、文件这三种叫法始终沿用至今。 其次课 公文的特点与作用 一、公文的特点 公文，是在机关公务活动中形成的，是各级机关与组织行使法定职权，实施有效管理的重要工具，具有很强的现实效用性。它的特点主要表现在以下几个方面： 1、公文有法定的作者。公文不是谁都可以随意制发的，公文是由法定的作者制成和发布的。这是公文同图书、情报资料、通讯报道以及一般的文章作品的一个显著区分，是公文的显著特点之一。 所谓法定的作者，就是指依据法律和有关的章程、条例、确定成立的并能以自己的名义行使法定的职能权利和担负肯定的任务、义务的机关、组织或代表机关组织的领导人。在我国，各级党政机关、社会团体、企
16、事业单位，只要是依据法律、章程、条例等规定并履行法定的程序建立和存在的，它们都是法定的作者，它们都有独立对外行文的资格。如各级党的组织、人民代表大会、人民政府及其部门是依据中国共产党章程、中华人民共和国宪法以及有关的组织法建立的。在章程、宪法和组织法中规定了这些机关的职能以及这些机关制定和发布公文的权限。 文件法定的作者指的是发文的名义。也就是说，文件主要是以机关的名义或机关的某一部门的名义制发的。例如，国务院文件、某某省人民政府文件是以机关的名义制发的；某省人事厅文件、某县县委组织部文件是以机关的某一个部门的名义制发的；工会、共青团、妇联的文件是以社会团体的名义制发的；工厂、学校、科研单位的
17、文件是以企事业单位的名义制发的。这些能在自己的职权范围内制发文件的机关、部门或单位，称为行文单位。 机关的发文有时也用国家领导人或机关首长的名义。如中华人民共和国主席令、国务院总理令以及机关首长对所属工作人员的任免令（或任职通知）等。用领导人作为发文的名义，并不是以他个人的名义出现，而是代表他所在的机关的身份来发文的，也是法定的作者。这是领导人行使自己法定职权的一种表现。必需说明的是，以领导者个人的名义发文，在个人名字前面都应冠以机关的名称与职务。如中华人民共和国主席，某市中级人民法院院长，某高校校长等。一旦这些人不再担当这一职位，也就失去了这一法定作者的地位。 2、公文有法定的权威。公文既然
18、是党政机关、社会团体、企事业单位为了传达意图、办理公务、记载工作活动而制发的。这就必定要给予文件以机关喉舌的地位。也就是说，文件可以代表机关发言，代表制发机关的法定权威。因此，文件也就成为各级机关组织开展工作的法定依据。比如，党的文件，就代表党的中心委员会这一党的最高领导机关的法定权威，传达的是党中心的看法，所以它在全党、全军、全国人民中享有极高的威信。通过党中心文件的制发，传达了党的路途、方针和政策，作为全国各条战线、各个地区、各个系统、各个部门工作的依据和准绳。再如，国务院是全国最高行政机关，它所制定和颁发的文件，代表中心人民政府的职能和职权范围，具有行政领导和行政指挥的权威等。这种法定的
19、权威性，也叫做法规的强制力，如国家领导机关发布的吩咐、法令、法规等。是通过肯定的立法程序产生的，是要强制执行的，违反了是要依照法律追究的。 3、公文有特定的效用。公文的特定效用指公文的现实效用，是文件制发机关的法定地位所给予的。从每一份详细的文件来说，都有它本身的特定的现实效用，代表它的制发机关所给予的法定效力和作用。比如，党政领导机关所发出的每一项指示，每一项确定，要求所属机关仔细贯彻、坚决执行。即使是一份通知，同样要求地方收文机关阅知和办理。下级机关的一份报告、一份请示也同样要求上级领导机关阅知或批复等。文件所具有的特定盗用是有肯定的时间性的。任何文件都不是恒久有效的。虽然有的文件具有历史
20、文献价值，但从总体上说，它还是着眼于现实效用的。文件在现行工作中形成，在现行工作中运用，为推动现行工作服务。一旦它们的现行使命完成，就转化为档案保存，对今后的工作还起着参考、凭证作用。 4、公文有规范的体式。公文有规范的体式，这是公文不同于图书、状况资料、通讯报道以及一般文章作品的又一显著特点。由于公文是党和国家详细领导和管理政务的工具，是机关的喉舌，代表制发机关的法定权威。所以，制发公文是一件极其肃穆的，具有重要政治意义的工作。为了维护公文的肃穆性、权威性和便于进行公文处理，在党和国家有关部门发布的关于公文处理的一系列法规性文件中，对公文的体式作出了统一的规定，提出了统一的要求。各级党政机关
21、、社会团体、企事业单位制发文件都必需根据规定的体式（包括文体、书面格式和版面形式），不能为所欲为，另搞一套。比如，公文的结构、附加标记都要符合规定。一般说来，正式公文都有文件版头、公文管理标记、发文字号、公文标题、主送机关、正文、发文机关、机关印章、发文日期、主题词、抄送机关、印发说明等项。 5、公文有规定的处理程序。公文的制发和办理必需经过规定的处理程序。如，公文的制发，必需经过起草、核稿、签发的程序。经过机关领导人签发的文稿才能缮印、用印和传递。几个机关的联合发文必需履行完备的会签程序；重要的规范性文件还需报请上级机关程序。任何人不得违反上述程序擅自处理。只有如此，才能维护公文的肃穆性与权
22、威性，也有利于机关文书工作的科学化、规范化、制度化和提高机关工和效率。 二、公文的作用 在机关的日常工作中，文件拟制与处理的工作量是相当大的，它是机关工作的重要组成部分。一个国家、一个政党、一个部门或者社会团体、企事业单位要行使职能，开展公务活动，都离不开文件。没有文件，那简直是不行思议的。总的说来，机关公文的作用在于它是党和国家详细领导和管理政务，机关之间相互进行联系和机关内部处理工作事务的一种工具。有作用才有地位。公文之所以在机关中占有重要的地位，也主要是体现在公文对于机关公务活动所起的作用上。相识公文的作用是运用好公文这一工具的重要前提。详细地说，其作用主要表现在以下几个方面： 1、领导
23、指导作用。党和国家的各级领导机关，可以常常通过制发文件来部署各部工作，传达自己的看法和决策，对下级的工作进行详细的领导与指导。例如，党的中心领导机关通过它所制定和发出的各项指示、决议等重要文件，阐明重大方针政策、战略措施和工作步骤，用以领导和指导各条战线，各个地区的工作。 党的领导是政治领导。党对国家事务实行政治领导的主要方式，是使党的主见经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广阔人民群众，实现党的路途、方针和政策。党发布的领导性文件不是国家法规，但我们国家的法规，包括法律，法令以及行政法规，都是党的政策的详细化。因此，党的政策性文件，代表党的权威，人人都要贯彻执行，并
24、作为领导指导各项工作的依据。国家各级行政领导机关和业务主管部门则依据党的政策性文件，制订和发布各种指示、确定、安排、看法、通知来领导和指导下级机关和下级业务部门的工作。上级机关传达领导意图与下级机关贯彻执行相结合，就使文件成为纽带，充分发挥其领导与指导的作用。 2、行为规范作用。文件的行为规范作用，是文件剧烈政治性和法定的权威性等特点给予的。这种行为规范作用又称之为法规约束作用。党和国家的各种法规和规章都是以文件的形式制定和发布的。这些法规性文件一经发布，便成为全党、全社会的行为规范，必需坚持依照执行，不得违反。它对于维护正常的社会秩序、安定社会生活、保障人民的合法权益有着极其重要的作用。 必
25、需指出的是，法规文件的行为规范作用与社会道德规范不同，违反社会公德将受到舆论的指责，而文件的行为规范作用是带有强制性的。国家以强制手段保证它的权威，谁违反了法令或法规，就要受到法律制裁和行政处分、经济惩罚。例如中华人民共和国宪法是国家的根本大法。依据宪法又制定与颁布了民法、刑法、刑事诉讼法、婚姻法等基本法。对这些法律、法令，如有违反，国家的执法机关就要“唯你是问”。如违反了法规（如章程、条例、规定、守则等）虽不至于犯法，但要受到指责、警告、记过直至开除等行政处分，有的还要处以罚款。这就说明，这些法令、法规性文件在它的有效范围内，必需成为人们的行为规范，而且强制执行，人人都得遵守。 3、传递信息
26、作用。文件是传递信息的重要渠道。党和政府上下左右机关之同，其决策、方针、设想和意图等政务信息，经常是通过文件的传递而取得的。例如，各级党政领导同志的工作活动状况，各地的突发事务，社会动态，经济技术状况等信息的收集、传递和处理，工作状况的汇报，上级决策、指示的下达，下级实行上级指示的阅历总结和存在问题的报告等，都离不开文件这一工具。上级领导机关通过批阅下级机关送来的报告、请示、汇报、调查报告以及简报、总结等，就刚好驾驭了下级机关的信息动态。这就为上级机关指导工作、解决问题以及进行各项决策供应了客观依据。又如，下级机关通过阅读上级机关的指示、确定、通报、通知等文件，就能刚好驾驭从上级机关传递过来的
27、信息动态。依据这些信息动态，下级机关就可以刚好开展工作和完成规定的任务。至于平级和不相隶属机关之间相互运用的“函件”等文件，更多是用于干脆沟通信息及联系各种事务的。通过文书的这种信息传递作用，使得各级机关组成了一个四通八达的信息网络，机关工作靠文件传递的信息得到处理和解决；上下左右之间的关系，靠文件传递的住处得到调整。从而保证了各级各类机关组织的工作正常地、有秩序地运转。 4、公务联系作用。各机关单位在处理日常事务工作中，常常要与上下左右有关的机关单位进行联系。随着改革开放的不断深化，各机关单位之间的横向联系日趋频繁。机关公务文书的协调联络作用就显得越来越重要、越来越广泛了。一个机关的工作活动
28、，不是孤立地进行的，有时要向它的上级领导机关报告状况、请示问题；有时要与一般机关单位就工作业务进行商洽、询问、回答或沟通状况和阅历；有时要与有关企业、部门或单位签订合同、协议书等。文件在同一系统的上下级机关之间、平级机关之间以及不相隶属机关之间，都能起到沟通状况、商洽工作、协调关系、处理问题的公务联系作用。 5、凭据记载作用。文件是机关公务活动的文字记录。一般来说，绝大多数文件在传达意图、联系公务的同时，也具有肯定意义上的凭据作用。这是因为，既然每一份文件都反映了制发机关的意图，那么，对受文机关来说，就可将文件作为支配工作、处理问题的依据。有些文件，则具有比较明显的凭证作用。如经过当事人双方共
29、同签订的协议书、合同等文件，它的凭证作用是作为证明签约双方曾经许诺和担当的责任和义务的依据。谁违反了协议和合同的条款，就要追究谁的责任。可以说，形成这类条件的目的，就是为了作文字凭证的。 还有一些文件具有明显的记载作用。例如会议记录、电话记录、会议纪要、机关大事记、值班日记、各种登记等，它们都是机关工作活动的真实记录，具有记载作用，可以供日后的利用查考。 文件不仅在机关的现行工作中具有凭据记载作用。同时，对于过去的事情，它又成为各级党政机关公务活动的历史记录。是机关史料的积累，是解决冲突、澄清是非的凭证，也是若干年后编史修志的重要依据。所以，文件在完成它的现实使命以后，都要立卷归档保存，是备查
30、找利用。例如，制定一项新的政策，为了保持政策的连续性，还要参考过去的文件；机构调整、人事任免、调解冲突、落实政策等也须要参考过去的文件规定。因此，文件作为历史事务的记载与查找的依据，其凭据作用是不行忽视的。 以上所述，是就文件的主要作用而言的，文件还有知照作用、协调作用、宣扬教化作用等，就不一一详述了。事实上，从每一份详细的文件所起的作用来看也并不是单一的，往往同时具有几种作用，我们应当结合起来相识和理解。 第三课 公文的分类与名称 一、公文的分类 由于公文所反映的社会现象是极其纷繁困难的，为了保证机关文书工作有秩序、高效率地进行，就必需从分析和探讨机关公文的性质、特点和作用入手，对机关在日常
31、工作活动中所运用的公文进行科学的分类。这是人们相识公文这一事物并探求其科学规律的一种有效的方法。 常见的、基本的公文的分类，主要是从文件的来源、运用范围、行文关系、性质与作用内容与特点等方面来划分的。现分述于下： 1、从公文的来源来划分 一般所来，一个机关或机关内部某个部门的文件，根据他们的来源可以分为外机关发来的文件和本机关制成的文件两大类。其中，由本机关制成的文件根据制发文件的目的、发送对象，又可以分为向外机关发出的文件和在本机关内部运用的文件。因此，根据文件的来源，一个机关的文件可分为三个部分：对外文件、收来文件和内部文件。 （1）对外文件。对外文件简称发文。是指本机关拟制的对外单位发出
32、的文件，它是作为传达本机关的意图发往须要与之联系的针对机关的文件。如林业部1987年9月16日向国务院发出的关于加强森林防火工作的报告，就是林业部的对外文件，是发文。而国务院就是这份发文的针对机关。 （2）收来文件。收来文件简称收文，是指由外机关拟制的，作业传达其自身机关的意图，发送到本机关来的文件。比如上面讲的林业部向国务院发出的报告，对国务院来说就是收来文件。又如上级机关发来的指示、通知，下级机关送来的报告、请示，同级机关或不相隶属机关送来的公函等，都是本机关的收文。 （3）内部文件。内部文件就是指制发和运用都限于机关内部的文件。比如机关内部的规章制度、会议记录、工作安排、阅历总结以及内部
33、的通知、通报等。如工厂1996年度生产安排、高校关于加强校内管理、维护教学秩序的几项规定，就是限定在某工厂和某高校内部运用的文件。 在机关文书工作中，为了管理文件的便利，对机关的发文、收文和内部文件，一般由文书部门或指定专人分别进行登记。须要说明的是，在实际工作中，对某份详细文件来说，这样划分又不是肯定的。有时会发生交织或相互转化的状况，这是由公文的困难性所确定的。例如，主要用于机关内部运用的规章制度、工作安排、工作总结等，有时也要报送上级机关备案或发给下级机关参阅与其他机关沟通；有时收到上级机关的批示、通知又须要转发给下级机关贯彻执行。这样，内部文件和收来文件在肯定条件下就又转化成发文了。
34、2、从公文的德文关系上来划分 行文关系，是指发文机关同收文机关之间的文件往来关系。这种关系是依据机关的组织系统、领导关系和职权范围确定的。从一个单位的对外文件来说，可以根据它们的行文关系、文件的去向，划分为上行文、平行文和下行文。 （1）上行文。上行文就是指下级机关向它所属的上级领导机关所发送的文件，也就是自下而上的德文，故称上行文。比如，国务院各部、委，各省、自治区、市给国务院所报送的工作报告和请示就是上行文。一般地说，上行文是作为下级机关向上级领导机关、下级业务部门向上级业务主管部门汇报工作，请示问题，请示赐予领导和指导的文件。 （2）平行文。平行文就指同级机关或者不相隶属的没有领导指导关
35、系的机关之间的一种行文。比如，中共中心各个部之间，国各院的各个部、委、局之间，省人民政府之间，各个县委之间，各个县人民政府之间都是平级平行机关。再如，省军区和省人民政府之间，学校和工厂之间，没有领导指导关系，是一些不相隶属的机关。上述这些机关之间，在相互联系或协商工作问题时，一般都相宜于运用公函作为平行文。 须要说明的是，机关之间的上级与下级的关系并不等同于级别高与级别低的关系。在行政和业务上均无隶属关系的单位之间，即使地位有高下之分，但双方之间的行文关系仍旧是平行关系。如某县公安局与邻县的县政府，某地方中学与某省军区，它们之间虽然地位、级别不等，但彼此之间联系工作仍应以同等关系行文。 （3）
36、下行文。下行文就是指上级领导机关对所属的下级机关的一种行文。比如，中心给各个省委，国务院给各个部委局和各省人民政府所发的文件就是下行文。下行文一般常用指示、确定、通知、批复等。 下行文是上级机关对下级机关实施领导、指导责任的重要工具。对下级机关来说是重要的收文。一些面对群众的布告、通知等文件，也是下行文。 3、从公文的秘书程度和阅读范围来划分 从公文的内容是否涉及到党和国家的秘书，涉及到秘书的程度，以及公文所限定的阅读范围，又可将公文划分为秘书文件、一般文件和公布文件。 （1）隐私文件。隐私文件是指内容涉及到党和国家的隐私，须要限制知密范围和知密对象的文件。依据文件的隐私程度，又可以确定为隐私
37、、机密、绝密三种，通称“三密”文件。密级越高，传送、阅读和保管的要求也就越严。因此，确定和划分文件的密级要非常慎重，力求精确。否则，密级过高不利于文件内容的传播；密级过低则扩大了知密范围，给党和国家造成不应有的损失。当然，文件的保密要求不是一成不变的，密件的内容随着时间的推移和形势的发展，其隐私的性质也会发生改变。所以文件的保密要求应当有时间限制，经过肯定的时间，应按有关规定对“三密”文件进行清理，该降密的应作降密处理，该解密的则应予解密。 （2）一般文件。一般文件是相对秘书文件而言的，从这个角度说，也可称非密文件。这种一般文件也并非无密可保，可以供任何人阅看。如机关、组织的决议、工作安排、总
38、结，对工作人员的处理确定、通报等。这类一般文件阅读的范围比较宽。但一般只限于本机关、组织内，不对外颂，即不在社会上公布，不向国外传播。 （3）公布文件。公布文件就是向人民群众和国内外公开发布的文件。比如一些公告、通告、公报、法律、法令、中心领导同志的某些重要讲话、报告等，通常都可以采纳广播、电视播放、报刊登载，公开张贴或口头传达等方式进行公布。 4、从公文制发机关的性质和公文作用来划分 从公文的制发机关的性质和公文的作用可以将公文分为法规文件、行政文件和党的文件。 （1）法规文件。法规文件是指由中心和地方各级权力机关、行政机关所制发的法律、法令和行政法规文件。法规文件一般分为以下三种： 法律文
39、件。法律文件是体现统治阶级的利益和意志，以国家强制力来保证其实施的行为规则，是实行阶级专政的一种工具。法律文件在我国是由行使最高立法权的机关全国人民代表大会根据立法程序制定的。如宪法、刑法、刑事诉讼法等。 法令文件。法令文件是依据宪法的有关规定所制发的一种文件，通常是以中华人民共和国主席或国务院总理的名义发布的。如公布法律的吩咐以及宣布施行重大强制性行政措施时发布的吩咐等。 行政法规文件。行政法规文件是由国家行政机关和地方行政机关，为详细贯彻执行法律、法令和行政法规，对于行政措施、行政制度和活动规则所制定的条例、方法、细则、规定等。 （2）行政文件。行政文件主要是指国家机关在日常公务活动中所形
40、成和运用的文件。具有行政指挥、领导指导工作和公务联系的作用。例如政府机关、行政管理机关运用比较普遍的指示、通知、请示、报告等。 （3）党的文件。党的文件是指由党的机关、组织形成和运用的文件，反映党的领导、党的工作和党的建设等活动。其中，只限定在党的组织和党员中间阅读和传达的文件，又叫党内文件。 5、从公文的内容和特点来划分 根据公文的性质、内容和特点，可以将公文分为指挥性公文、规范性公文、报请性公文、知照性公文、记录性公文等。 （1）指挥性公文。指挥性公文是指上级领导机关对下级机关或群众发出的用以领导和指导工作的公文。它须要下级机关单位和有关人员仔细学习和贯彻执行，是下级单位决策和进行工作活动
41、的依据。例如吩咐、指示、确定、看法、批复和政策性通知等。 （2）规范性公文。规范性公文是指由机关、组织、社会团体制定的，要求其成员在活动工作等方面严格遵守的行为规范，它是一种兼有政策性和法规性的公文，有较强的规范性和强制性。例如章程、条例、规定、方法、细则、规则等。 （3）报请性公文。报请性公文是下级机关向上级机关汇报工作、反映状况、请示问题时所运用的陈述性、恳求性公文。这类公文主要是报告、请示等。 （4）知照性公文。知照性公文是指机关单位发布的须要周知或遵守，以及各机关单位之间联系工作，通报状况所运用的公文。例如公报、公告、通知、通报、函等。 （5）记录性公文。记录性公文是指各机关、组织用以
42、记载公务活动以备查考的公文。如会议记录、会议纪要、大事记、日志等。 常见的公文的分类还有：从文件的缓急程度上划分，可分为急件和平件，急件又可分为特急件和急件；从文件的运用范围来划分，可分为通用文件、专用文件和技术文件；从文件的发送目的来划分，可分类为主送件、抄送件和批转件、转发件；从文件的处理要求上来划分，可以分为需办文件和参阅文件等。 二、公文的名称 任何事物都有自己的名称。名称就是事物的概念，事物的称号。公文作为国家管理的一种工具，也有自己的名称。如吩咐、确定、通知、章程、条例、安排、总结等都是公文的名称。在通常状况下，人们把这些详细的公文名称统称为文种。 1957年10月，国务院秘书厅关
43、于公文名称和体式问题的几点看法（稿）指出：“不同的公文名称，反映着不同的目的和要求，也反映着行文机关之间的关系和发文机关的权限范围。划清各种公文名称的运用界限，正确地运用公文名称，对于做好文书处理工作，具有重要意义。”也就是说，一份文件的名称并不是随意确定的，它是依据发文机关的权限、发文机关和收文机关之间的关系以及发文的详细目的和要求而确定的。各种不同的文件名称，可以概括地表明和反映各种文件的不同性能和不同作用，有利于机关工作的顺当进行和实现文书处理的规范化、制度化。 现行机关的行文，必需从实际须要动身，依据本机关的职权范围，所处的地位与发文的目的，正确地运用文件名称，不能滥用。否则，就会阻碍
44、收文机关对文件意图的精确理解，影响文件的刚好处理。例如，对于要向上级领导机关请示的问题，假如不运用“请示”，而错误地运用了“报告”这一文件名称，就可能造成上级领导机关认为是一般性的工作报告，不须要作答复，而没有刚好处理，以致耽搁了工作。再如，同不相隶属的机关联系工作问题，即使发文机关的级别比受文机关级别高一些，也不能运用“吩咐”、“指示”，因为这不符合本机关的职权范围和所处的地位，而应当运用“公函”。又如，有的机关发文，不分什么内容和性质，总是运用“通知”这一名称，这样也就失去了以文件名称来概括和提示文件意图的作用。 中华人民共和国成立以来，国家对统一公文的名称特别重视。1951年9月，中心人
45、民政府政务院班颁布了公文处理暂行方法，规定公文名称为7类12种，即报告；签报；吩咐；批复；通报，通知；布告、公告；公函、便函。此后，国务院办公厅在1957年、1981年、1987年、1993年又先后四次对公文处理方法进行修改调整。在1993年11月21日，国务院办公厅经修订后重新发布的国家行政机关公文处理方法中，将现行国家行政机关的公文文种调整为12类13种，即：吩咐（令）；议案；确定；指示；公告、公告通告；通知；通报；报告；请示；批复；函；会议纪要。 以上党政领导机关用法规性文件的形式发布的主要的公文文种都具有法规的肃穆性。其所属的、有关的各级机关组织在行文时都必需严格遵守，不能违反，因而被
46、称作法定公文文种。这些法定的公文文种都具有独立对外行文的资格，可以运用套红的“文件版头”德文，通常称之为“红头文件”；机关中还有一些其他常用的应用文种，如安排、总结、方案、细则等。此外，在企业单位和涉外机构，依据其业务工作范围的特别须要而特地形成和运用的专业文种。这些文种的运用范围和写作要求将在以下有关章节中分别叙述。 第三课 公文的分类与名称 一、公文的分类 由于公文所反映的社会现象是极其纷繁困难的，为了保证机关文书工作有秩序、高效率地进行，就必需从分析和探讨机关公文的性质、特点和作用入手，对机关在日常工作活动中所运用的公文进行科学的分类。这是人们相识公文这一事物并探求其科学规律的一种有效的
47、方法。 常见的、基本的公文的分类，主要是从文件的来源、运用范围、行文关系、性质与作用内容与特点等方面来划分的。现分述于下： 1、从公文的来源来划分 一般所来，一个机关或机关内部某个部门的文件，根据他们的来源可以分为外机关发来的文件和本机关制成的文件两大类。其中，由本机关制成的文件根据制发文件的目的、发送对象，又可以分为向外机关发出的文件和在本机关内部运用的文件。因此，根据文件的来源，一个机关的文件可分为三个部分：对外文件、收来文件和内部文件。 （1）对外文件。对外文件简称发文。是指本机关拟制的对外单位发出的文件，它是作为传达本机关的意图发往须要与之联系的针对机关的文件。如林业部1987年9月16日向国务