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1、企业国有资产法与国有资产运营管理 摘要：企业国有资产法的出台填补了我国国有资产运营与管理的立法空白，并对其今后的实施产生深远影响。该法的颁布对防止国有资产流失，规范出资人法律地位、国有企业经营与管理、国有资产转让、国有资本经营预算等方面都具有主动作用。但该法在立法范围、国资委监管职能、高管薪酬等方面还有待补充完善。 关键词：企业国有资产法；国有资产；运营与管理 中图分类号：f124.7 文献标识码：a 文章编号：10033890(2009)03006805 2008年10月28日，十一届全国人大常委会第五次会议高票通过了企业国有资产法。由于是2003年修宪和2007年物权法颁布实施之后的新法，
2、加之处于一场国际金融危机正演化成全球经济危机的当口，因此其出台的背景、时机与内容颇引人注目。 党的“十六大”以后，国务院国资委成立，企业国有资产监督管理暂行条例等也相继出台，初步形成了国有资产管理体制框架。特殊是国资委成立以来，注意把握出资人定位，依法履行职责，切实落实国有资产保值增值责任。然而，一些深层次冲突和问题尚未得到根本解决。例如，国有资产的终极全部者依旧缺位，国有资产监管的法制基础不完备、不坚实，国有资产监管机构依法履行出资人职责还没有真正做到“三统 一、三结合”等等。要解决这些突出问题，保证改革的顺当进行，我国最高立法机关加快制定和出台企业国有资产法，对国有资产管理体制和国有企业改
3、革的重要问题做出明确和规范，是一个带有全局性和根本性的举措。此外，公司法的修订和物权法的通过为企业国有资产法的出台奠定了坚实的基础。在物权法制定过程中，有不少看法要求同时尽快制定国有资产法，以落实物权法的有关规定、切实爱护国有资产权益；在物权法出台后，这一要求便更加迫切。在这一背景下，企业国有资产法应运而生。 一、企业国有资产法出台后国有资产运营与管理 企业国有资产法针对企业国有资产管理和监督中的突出问题，明确了监管的基本原则，健全了监管的体制机制，对关系出资人权益的重大事项，包括企业改制、资产评估转让等简单造成国有资产流失的环节，规定了严格的监管程序和要求。 (一)力堵国有资产流失“黑洞”
4、企业国有资产法是维护国有资产权益的重要法律保障，是国资委依法履行出资人职责的重要法律依据，也是防止国有资产流失的重要法律措施。 在我国，国有资产分布广泛，既有经营性资产、资源性资产，又有行政事业性资产。其中，经营性国有资产比重高，市场化取向也最为明确。基于自然的传承、历史的积累、文化的积淀、政权的更迭以及改革开放以来我国国有经济及国有资本的飞速发展，我国聚集了巨大的国有资产和国有财宝。据统计，截至2007年，我国共有国有企业11.5万户，资产总额35.5万亿元。仅中心企业一级，除国资委监管的146户外，还有财政部负责监管的金融企业以及行业主管部门监管的其他为数众多的国有企业。然而，我们必需醒悟
5、地相识到，由于以前对国有资产和财宝的管理更多依靠的是行政方式和政策治理，制度性缺漏较多，行政性决策的随意性较强，管理体制不完善，加上处于社会与经济的转型期，各种侵吞、侵害国有资产及其权益的事务层出不穷，国有资产流失现象比较严峻，与我国经济发展的现实与依法治国的须要极不相符。在实践中，国家出资企业的合并、分立、改制、增减资本、发行债券、重大投资、为他人供应担保、国有资产转让以及大额捐赠、利润安排、申请破产等事项是发生国有资产流失的主要环节。如在国有企业改制过程中，有的企业没有进行国有资产评估，低估贱卖国有资产；有的企业在经营过程中违规投资、违规贷款，擅自用企业国有资产为他人供应担保；有的国有资产
6、转让程序不公正、不公开、不透亮、不竞价，少数人收受贿赂，侵吞国有资产等。 如何维护国有资产权益，保障国有资产平安，防止国有资产流失，成为社会关注的焦点问题。针对国有资产流失的症结，企业国有资产法对关系国有资产出资人权益的重大事项作了专章规定，并从企业改制、关联方交易、资产评估和国有资产转让等各个方面进行具体约束。国家出资企业合并、分立、改制、上市，增加或者削减注册资金，发行债券，进行重大投资，为他人供应大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，安排利润以及解散、申请破产等重大事项，应当遵遵守法律律、行政法规以及企业章程的规定，不得损害出资人和债券人的权益。“严防暗箱操作，公开、公允、公正”成为防止
7、国有资产流失的核心原则。对于曾经引起热议的管理层收购(mbo)问题，该法明文规定，可以向企业的高管或近亲属，或这些人全部或实际限制的企业转让的国有资产，在转让时，上述人员或企业应与其他受让参加者同等竞买，转让方应照实披露有关信息。“企业国有资产法”还规定了人大监督、行政监督、审计监督和社会监督四个层面对国有资产进行监督。 (二)界定了国资委作为“干净”出资人的法律地位 在总结党的“十六大”以来国有资产管理体制改革实践阅历基础上，企业国有资产法对履行出资人职责的机构作了专章规定，根据国有独资、控股、参股的不同企业类型，规定了政府授权的机构履行出资人职责的主要内容、方式和责任等，从法律制度上解决了
8、国有资产出资人代表地位，行使国有资产出资人权益，担当维护出资人权益责任的问题。 该法明确界定了国资委作为“干净”出资人的法律地位，规定国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府根据国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，国务院和地方人民政府授权的其他有关部门、机构，依据本级人民政府的授权，代表本级人民政府依照法律、行政法规及企业章程对国家出资企业履行出资人职责，保障出资人权益，防止国有资产损失。 履行出资人职责的机构代表本级人民政府对国家出资企业依法享有资产收益、参加重大决策和选择管理者等出资人权利。其委派的股东代表参与国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东会会议、股东大会会议，应当根据委
9、派机构的指示提出提案、发表看法、行使表决权，并将其履行职责的状况和结果刚好报告委派机构。履行出资人职责的机构应当根据国家有关规定，定期向本级人民政府报告有关国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析的状况。 目前，履行国有资产出资人职责的机构主要是各地国资委。企业国有资产法为国资委行使职权供应了法律保障，明文规定履行出资人职责的机构代表政府对国家出资企业依法享有资产收益、参加重大决策和选择管理者等出资人权利，即“管人、管事、管预算”。2003年8月27日，河北省人民政府国有资产监督管理委员会正式挂牌成立。之后，在省辖的11个设区市级人民政府也分别设立了国有资产监督管理机构。省政府国资委成立以来，
10、将发 挥出资人在推动企业改革发展中的主体作用同推动全省国有经济布局和结构调整有机结合起来，全省国资国企改革发展取得了实质性进展。国有企业分布战线收缩，产业集中度提高，竞争力增加，国企活力释放，经济效益不断提高，对全省经济贡献度明显加大。据统计，从20002007年，河北省国有及国有控股企业(不含金融类企业)从8 399家削减至3 019家，但实现利润从亏损2亿元提高到盈利188亿元，国有资产总额从4 034亿元增加至5 042亿元。国有资本集中于钢铁、煤炭、医药化工等优势领域，国有经济对全省经济的限制力、影响力、带动力进一步提高，成为支撑国民经济发展的“精锐之师”。 作为完善国有资产监督管理体
11、制的新举措，河北省国有控股资产经营有限公司于2006年5月成立。这是将企业国有产权公开转让和竞价交易用于加强国有资产监管、实现国有资产保值增值的一次探究，标记着国资委正在由单纯企业监管向运营国有资本方向转变。河北省国资委充分利用这一平台加快推动资产重组、开展资本运营、化解金融风险、活化资金融通、优化国有资产配置，推动国有经济布局和结构调整。在处置河北证券、重组财达证券债务中，该公司发挥了重要作用。一方面由河北省国有控股公司、唐钢集团增资扩股进入财达证券，使其取得了规范类券商资格。另一方面，经过大力协调，促成财达证券以8 100万元的价格受让河北证券的证券类资产，实现了平稳交接和良性过渡。接受河
12、北证券证券类资产后，财达证券营业部由原16家增加到45家，服务部由原来的25家增加到51家，经纪业务规模跻身全国中等以上券商行列，2007年实现利润8亿元，成为河北省经济新的利润增长点。同时，该公司还以提高产业集中度为着力点，适时推动钢铁、煤炭产业整合。依据省委、省政府“226”战略部署，谋划组建南、北两大钢铁集团，将大集团战略的实施有机融入“一线两厢”区域布局中。由原唐钢、承钢、宣钢组建了北部钢铁集团唐山钢铁集团，形成了2 000万t的产能，跻身全国钢铁产业第一阵营，对全省乃至全国钢铁产业战略格局产生了重要影响。在煤炭产业整合上，胜利组建了河北金牛能源集团。2006年该集团拥有邢台、邯郸、张
13、家口、井陉、山西寿阳等多个矿区，煤炭产量达到1 500万t，“十一五”末将达2 500万t，销售收入150亿元，已经和正在对全省煤炭工业持续、健康、快速发展起到带动作用。 (三)国家出资企业享有经营自主权 企业国有资产法规定，除依法履行出资人职责外，履行出资人职责机构不得干预企业经营活动。企业依法享有的经营自主权和其他合法权益受法律爱护。该法明确规定，国家出资企业对其动产、不动产和其他财产依照法律、行政法规以及企业章程享有占有、运用、收益和处分的权利。 国家出资企业应当依照法律、行政法规和国务院、财政部门的规定，建立健全财务、会计制度，设置会计账簿，进行会计核算，依照法律、行政法规以及企业章程
14、的规定向出资人供应真实、完整的财务、会计信息。 (四)国有企业应实行民主管理 为防止企业高管“一言堂”，企业国有资产法还规定，国家出资企业通过职工代表大会或其他形式，实行民主管理。法律还规定，国家出资企业中应当由职工代表出任的董事、监事，依照有关法律、行政法规的规定由职工民主选举产生。国家出资企业的合并、分立、改制、解散、申请破产等重大事项，应当听取企业工会的看法，并通过职工代表大会或其他形式听取职工的看法和建议。企业改制涉及重新安置企业职工的，还应制定职工安置方案，并经职工代表大会审议通过。 (五)严格界定了国家出资企业及其管理者 企业国有资产法规定，国家出资企业包括企业全部注册资本均为国有
15、资本的国有独资公司和非公司制的国有独资企业，也包括企业注册资本中包含部分国有资本的国有资本控股公司和国有资本参股公司。企业国有资产法规范的重点是国有独资企业、国有独资公司和国有控股公司。 由于企业管理者干脆负责企业财产的经营管理，国家出资企业的管理者对维护国有资产权益关系重大。根据国有独资、控股、参股的不同企业类型，对国家出资企业管理者的有关事项在第四章作了规定。该法规定：国企高管不得随意进行三类兼职。其中其次十五条规定，未经履行出资人职责的机构同意，国有独资企业、国有独资公司的董事、高级管理人员不得在其他企业兼职。未经股东会、股东大会同意，国有资本控股公司、国有资本参股公司的董事、高级管理人
16、员不得在经营同类业务的其他企业兼职。未经履行出资人职责的机构同意，国有独资公司的董事长不得兼任经理。未经股东会、股东大会同意，国有资本控股公司的董事长不得兼任经理。董事、高级管理人员不得兼任监事。 (六)国企主要负责人应接受经济责任审计 法律规定，国家出资企业的董事、监事、高级管理人员，应当遵遵守法律律、行政法规以及企业章程，对企业负有忠实义务和勤勉义务，不得利用职权收受贿赂或者取得其他非法收入和不当利益，不得侵占、挪用企业资产，不得超越职权或者违反程序确定企业重大事项，不得有其他侵害国有资产出资人权益的行为。国家建立国家出资企业管理者经营业绩考核制度。履行出资人职责的机构应当对其任命的企业管
17、理者进行年度和任期经营业绩考核，并依据考核结果确定其薪酬标准及奖惩。明确造成国有资产特殊重大损失或有意犯罪被判处刑罚的，将终身不得担当企业高管。法律还对履行出资人职责的机构任免或者建议任免的国家出资企业的管理者范围以及管理者应当具备的条件作出了规定。 河北省政府国资委成立后，将建立国有资产经营责任制度作为完善国资监管体系、确保国有资产保值增值的重要手段，领先在全国地方国资系统制定出台了企业负责人经营业绩考核暂行方法，并在2004年对企业负责人经营业绩考核进行了试运行，为2005年正式推出业绩考核制度奠定了基础。2005年河北省政府国资委与22户所出资企业负责人签订了经营业绩责任书。此后，河北省
18、政府国资委以国有资产出资人的身份正式对企业负责人进行经营业绩考核，这标记着河北省在建立国有资产经营责任制度方面迈出了坚实步伐。 在企业负责人经营业绩责任书考核指标体系设计上，突出了出资人对资本经营效率和资本经营回报的关注和重视，主要有利润指标、净资产收益率指标和反映企业不同经营特点的分类指标；在权利义务关系处理上，突出了国有资产的经营责任，明确了企业负责人应提高经济运行效率，切实增加经济效益，保证国有资产保值增值。此外，还启动了企业负责人任期经营业绩考核，以使国有资产经营责任科学化、制度化、规范化。 (七)正式建立了国有资本经营预算制度 如何完善公共财政预算、国有资本经营预算、社会保障预算这三
19、大预算是近年来政策界和学术界探讨颇多的问题，而如何建立国有资本经营预算制度则是预算制度改革中的焦点问题。建立国有资本经营预算制度是党的十六届三中全会提出的建立健全国有资产监管体制的一项重要任务，是调整国有经济布局和结构的重要手段。鉴于此，企业国有资产法明确规定对国有资本收益实行预算管理，国家建立健全国有资本经营预算制度，对国家作为出资人取得的国有资本收入及其支出实行预算管理。依照预算法的规定，并参照2008年9月国务院发布的国务院关于试行国有资本经营预算的看法，该法在第六章对国有资本经营预算的收支范围、编制原则、编制和批准程序等作了原则规定。同时，考虑到国有资本经营预算制度正在试点，还须要在实
20、践中逐步调整完善，该法规定国有资本经营预算管理的详细方法和实施步骤由国务院规定，报全国人大常委会备案。此外，在制定国有资本经营预算时要兼顾历史、区分行业差异，即在确定国有资本经营收益上缴比例时，要综合考虑国家初期投入规模、企业经营状况及垄断性或竞争性等行业特点，以达到兼顾企业间公允的目的。 (八)明确规定国有资产转让应在产权交易所公开进行 产权市场特有的阳光化平台、规范的操作流程和规则、擅长发觉投资人和产权价值的特点都有利于国有资产的进场交易。行政事业性和资源类国有资产早已出现在产权市场，这是市场选择的结果。而经营性国有资产也同样须要通过进场竞价发觉价格，通过竞争实现价值在市场上的确认，以实现
21、等价有偿和公开、公允、公正的国有资产转让原则。 目前，河北省已建立起以省产权交易中心为龙头(主市场)、以其他10个市为节点(分市场)，覆盖全省的区域性产权市场体系，根据统一监管制度、统一交易规则、统一信息披露、统一交易鉴证的管理方式，建立健全了信息系统、监控系统和交易系统，形成了运行规范、覆盖广泛的产权市场网络。同时，为了更好地提升产权市场服务功能，河北省还搭建起高效、便捷的产权交易信息平台和资源中心，开发了“河北产权网”，创建了网上产权信息数据库，为河北省产权市场供应了高效畅通的信息支撑系统。截至2006年9月，全省累计完成产权交易项目2 921个，交易金额330.94亿元，盘活国有资产存量
22、735.25亿元。据中国产权市场年鉴最新统计数据显示，河北省产权交易金额仅次于上海、北京、天津，排名全国第四。目前，河北产权交易市场已成为国有产权重组和有序流淌的重要枢纽。 二、企业国有资产法后续修订空间 尽管企业国有资产法对近30年国企改革开放实践进行了总结，但由于其是中国社会转型期的产物，瑕疵与不足之处在所难免。如立法范围偏窄、国资委的“小国资委”定位、对大量需改革的政府部门担当出资人角色的认可、国资监管职能归属不清楚、企业高管薪酬详细规定的缺乏、对交易无效行为的认定、境外国资监管的空白以及立法过于原则化等均需进一步修订和完善，以便为今后制定更加广义的国有资产法奠定基础。 (一)“小国资法
23、”的立法范围 国有资产范围很广，有一种划分方法将国有资产大体分为三类：经营性国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资产，而这三类国有资产在功能和监管方式等方面有较大不同，都纳入一部“大而全”的法律全面调整，立法难度会大大增加。 从立法迫切性看，目前对行政性国有资产的管理，已有国务院及国务院有关部门制定的相关行政法规、规章和有关文件加以规范；有关国有自然资源的权属及其爱护和开发利用等，除物权法外，已有土地管理法、矿产资源法、森林法、水法、海疆运用管理法等相关的特地法律调整；而经营性国有资产在国有资产中占有很大比重，具有特别的地位和作用，实践中迫切须要特地立法的问题突出，各方面对国有资产的关注，
24、也主要是集中在确保企业国有资产的保值增值上。于是立法机关确定，先制定一部适用于经营性国有资产，即企业国有资产的法律，并最终定名为“企业国有资产法”。因此，这部企业国有资产法还不是完整的国有资产法，它仅规范了国有企业以及金融企业的国有资产，行政事业单位和资源类企业中的国有资产并没有包括其中，适用范围不大，只是一部完整、全面的国有资产法的前奏，随后全国人大将进一步探讨对行政事业性资产立法。 (二)为“金融国资委”成立留下了端口 鉴于巨额金融资产在国有资产中的比例，金融国有资产监管的必要性不容忽视。美国次贷危机引发的雷曼兄弟的破产、高盛和摩根士丹利转型为银行投资控股公司以及金融机构倒闭的多米诺骨牌效
25、应彰显了国有金融资产统一监管的重要性。而目前现有相关证券、期货、商业银行、基金等金融类企业法律法规，均未明确对金融国资的监管。企业国有资产法明确规定了金融企业国有资产也属于企业国资法调整的范围。但由于金融业经营的是资金，具有比较强的外部性，因而在附则中提出了：“金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，根据其规定。”目前我国不同类型的金融资产分属不同监管部门，这对限制金融风险特别不利，应尽快建立一个独立统一的金融国资委，以很好地履行出资人职责。 (三)国资监管职能归属有待进一步清楚 企业国有资产法规定国有资产监督管理机构依据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出
26、资人职责。在第七章中又特殊规定了国有资产监督由人大常委会、政府及政府审计机关、社会公众监督等构成。因此，该法未明示剥离国资委现有的行政监督职能，托付人、出资人、经营人、监管人、司法人五方面关系还需进一步厘清。 (四)企业高管薪酬未作规定 国企高管因非市场选拔而屡遭诟病，一方面，国企高管难以对国有资产经营好坏真正负责；另一方面，不少国企高管却又享受市场化的高薪，更是激发各界热议。但由于确定企业高管年薪涉及的因素相当困难，包括企业的经营规模、企业的经营风险、企业的经营业绩、企业所在地区、行业的平均职工工资水同等等，同时考虑到该法重在爱护国有资产的权益，维护国有资产的平安，因此最终对高管年薪的问题未
27、作出进一步明确。 企业国有资产法与国有资产运营管理 国有资产管理 国有资产法课件讲解 企业与国有资产管理股工作总结 企业国有资产评估管理问与答 企业国有资产管理方法 加强国有资产监督管理 确保国有资产保值增值 国有资产管理处 国有资产管理调研文章 国有资产管理方法 本文来源：网络收集与整理，如有侵权，请联系作者删除，谢谢！第18页 共18页第 18 页 共 18 页第 18 页 共 18 页第 18 页 共 18 页第 18 页 共 18 页第 18 页 共 18 页第 18 页 共 18 页第 18 页 共 18 页第 18 页 共 18 页第 18 页 共 18 页第 18 页 共 18 页