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1、进一步深化司法体制和工作机制改革的调研报告 进一步深化司法体制和工作机制改革的调研报告 近年来，党中心始终高度重视司法体制机制改革工作，继2004年转发中心司法改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步看法后，又于2008年底转发了中心政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的看法（中发200819号文件），从优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障等方面，就深化司法改革工作做出了总体部署。总的看，司法改革工作呈现出整体推动、扎实有序、成效明显的良好态势。 一、贯彻两个文件中遇到新问题 一是执行难依旧存在。公民法制观念淡漠、被执行人难找、被执行财产难
2、查、执行财产难动、立法滞后等都是造成执行难的缘由，执行工作依旧严峻。二是司法权威难以树立。内因是一些法院干警存在徇私舞弊、枉法裁判等行为，案件得不到公正审判。外因是司法不独立，法院的经费及法官工资待遇都是由当地政府财政部门解决，因此很简单受到来自当地政府的干扰，形成地方爱护主义。三是干警待遇和经费保障存在问题。 1、干警待遇低，工作难度大，个人发展前景小，人才流失严峻，队伍青黄不接。 2、试行人民陪审员、陪审团、社会法庭工作初步开展，囿于经费，难以取得进一步工作实效。 二、惩治预防腐败体系建设中涉及司法体制和工作机制改革中存在的问题 要进一步深化制度体系建设，一是建立健全长效管理机制和工作机制
3、，养成制度和机制；二是对已有制度不断加以梳理、甄别和整合，形成切实的执行力，取得实际效果；三是坚持教化法官自觉养成对惩治和预防腐败的心理认同与自觉的行为文化。要仔细落实反腐倡廉法规制度，为防范和克服腐败现象供应坚实的制度保障。逐步推动司法体制改革，形成权责明确、相互协作、相互制约、高效运行的司法体制。支持司法机关依法独立公正地履行职责，加强司法队伍建设和领导班子建设，提高司法队伍素养。加强对司法活动的监督，切实解决群众反映剧烈、影响司法公正的突出问题，预防和治理司法领域中的腐败现象。 三、加强司法领域专项治理，促进公正廉洁执法 为从源头上预防和治理腐败现象，促进公正廉洁执法，提高法官拒腐防变实
4、力，应不断加强廉政监督建设，坚持院内监督与院外监督同抓并举，以监督促廉政。法院从规范管理入手，深化推动规范化建设，促进各项工作有序、高效地进行。制定出台了涵盖审判和执行、队伍建设、司法政务和后勤管理等方面的规章制度，进一步健全案件流程管理、案件质量监督管理、岗位目标考核奖惩、违法违纪责任查处四项机制，用严格的制度监督约束法官行为，将法院工作完全置于全社会的监督之下，不断改进自身不足，促进队伍整体素养的提高。 四、加强法院内部监督制约，保障司法公允公正 充分加强审判委员会会和院长对案件质量的监督，充分发挥业务部门负责人在案件质量监督方面的监督职责；充分发挥法官的业务骨干作用，加强管理和培训，努力
5、提高他们的办案质量。严格执行各项办案纪律，仔细落实各种制度。定期开展各项专项检查，实施对案件质量的监督。 五、进一步推动“阳光工程”，规范司法公开司法民主制度 一是努力打造良性互动平台，能动推动听证公开。首先明确公开听证范围。其次严格听证制度。再次打造听证平台，落实听证效果。主动邀请人大代表、政协委员、行业协会的人员参加，听取整个听证过程。打造了党委政府、法院和社会各界良性互动的平台。二是实行裁判文书网上公开，接受外部监督。裁判文书上网状况实行每月通报制度，做到文书上网刚好。凡不按时按质将裁判文书提交上网、审批不严上网，造成恶劣影响或严峻后果的，根据相关规定追究相关人员的责任。 调查报告是对某
6、项工作、某个事务、某个问题，经过深化细致的调查后，将调查中收集到的材料加以系统整理，分析探讨，以书面形式向组织和领导汇报调查状况的一种文书。 本人调查报告频道为您供应调查报告范文参考，以及调查报告写作指导和格式排版要求，解决您在调查报告写作中的难题。 近年来，在各级党委、政府的高度重视和大力支持下，检察机关经费保障状况有了较大改善。但由于缺乏稳定、有效的检察经费保障体制，检察经费保障不足仍是制约司法工作发展进步的突出问题之一，基层检察院特殊是贫困地区基层院尤为突出。加快建立体制更加合理、机制更加有效、管理更加科学、保障更加有力的检察体制，已成为摆在我们面前的重大课题。为此，笔者结全我院的实际经
7、费保障状况，就基层检察院司法经费保障体制改革问题作些粗浅探讨。 一、检察机关经费保障的现状及弊端 我国现行的检察机关管理体制是以地方党委为主、上级检察机关为辅的双重领导体制，即分级财政、分灶吃饭的检察经费管理体制。依靠当地财政部门供应，是基层检察院业务经费来源的主要渠道，但检察院经费的安排和划拨权由地方财政独揽，又缺乏必要的监督机，划拨的随意性很大，何时划拨、划拨多少，完全受制于财政部门，而且审批程序也繁锁，造成经费核拨不刚好，经费保障率极不稳定。而财政拨款主要是人员经费，每月除去正常人员工资、社会保障费后所剩无几，根本无法满意正常的办案、学习、培训、车辆运用以及办公用品等各方面的需求。从某种
8、意义上讲，经费保障问题已成为制约检察事业发展的瓶颈，其弊端主要表现在以下三个方面： (一)阻碍了持续发展。 由于体制的制约，检察机关的人、财、物都由当地政府部门来管理，随意性大，特殊是不发达地区的基层院更是面临着诸多难以克服的困难。详细表现在：一是装备经费无法保障。现行体制下检察机关经费由当地财政拨付，很多基层院债务缠身、装备落后、各项检察业务举步维艰;二是检察队伍素养无法保障：由于物质待遇捉襟见肘，检察干警生活质量长期处于低水平状态，经济负担沉重，心理压力加剧，没有财力和精力接着学习，业务水平不能得到提高。部分干警工作热忱低落，宗旨意识淡漠，志向信念动摇。 (二)制约了职权行使。 现行体制增
9、加了地方检察机关对同级财政的依靠，在肯定程度上影响了上级检察院领导下级检察院工作的力度。如有的地方政府通过限制检察机关的经费来限制检察机关的业务工作，检察机关在办理详细案件中不得不看当地政府的脸色行事。有些地方政府因检察机关秉公办案影响了地方的利益，就以经费惊慌等为名拖欠检察机关的业务经费，对检察机关实行的有关改善检察机关工作条件和检察人员生活待遇的措施不予支持。还有些地方政府财政部门无视检察机关的特点，将其与行政机关一样采纳地方经费包干，甚至给司法机关下创收指标。 三)滋生了利益驱动。 由于现行政法经费保障体制存在先天性缺陷，使得中心三令五申的收支两条线的规定缺乏保障机制，多年来难以真正落实
10、，收支挂钩、以收定支现象在很多地方屡禁不止，难免导致一些检察机关受利益驱动，为钱办案、越权办案，滋生司法腐败，损害公正执法。 二、解决经费保障的对策 当前，要根据党的十六大关于改革司法机关人财物管理体制的精神，以促进检察机关独立公正执法为目标，主动探究改革和完善检察经费保障体制，建立与检察机关行政、人事和业务管理体制相适应的检察经费保障体制，削减市、县两级检察机关对同级财政的依靠，克服地方爱护主义的影响，从制度上保障检察机关依法独立公正地行使检察权。 (一)建立司法经费保障领导责任制。一是各级党政一把手要站在维护稳定、巩固政权建设的高度，坚固树立经济发展是政绩，社会稳定也是政绩的观念，把对各级
11、司法机关经费落实状况纳入考核各级主要领导工作业绩的体系之中。对未按标准实施保障的，上级可采纳扣减其财政转移支付和中心政法专项补助等方法，由上级财政干脆拨付司法机关运用。二是各级检察机关的一把手对于落实经费保障标准责无旁贷，在主动争取党委政府领导关切与支持上多做工作，有所作为，进一步增加党政领导和财政部门对检察工作的了解，主动地支持公用经费标准实行。同时，充分发挥人大、政协等部门的监督作用，上级财政部门和检察机关也要加大对下级财政部门和检察机关的检查监督工作，把保障标准真正实行。范文书目网 二)改善司法经费保障体制。变更小预算大决算的保障形式，实行以财政预算拨款为主体，中心和省级财政补助以及财政
12、返还罚没款为补充的检察机关公用经费供应方法，建立稳定的检察经费保障机制。进一步明确职责，划清分级管理、分级负担的范围，对于检察机关的人员工资和公用经费等由同级财政负担;对一次性大型装备经费、基础设施建设经费等，则应纳入同级地方经济与社会发展安排，由上级和地方财政共同担当，以地方解决为主，中心和上级财政补助为辅。 三)进一步促进公用经费保障标准的落实。各级财政部门要根据现行财政管理体制和事权划分原则和经费保障标准确定的开支范围和分类要求，在年度预算 四)实行检察经费财政单列。依据检察机关的性质和履行职责的要求，应实行检察经费财。 浅析我国司法体制的改革 随着我国政治经济体制改革的深化发展，社会主
13、义市场经济体制的建立，现行的司法制度与市场经济的冲突越来越突出，日益显露出诸多的弊端，在许多方面不能满意市场经济的须要，而且不利于以法治国、建设社会主义法治国家这一战略目标的实现。所以，司法改革受到越来越广泛的关注，越来越多的人们对所谓的司法不公、司法腐败表现出的剧烈不满，为司法改革供应了难得的契机与动力，司法改革已经成为时下整个社会的剧烈期盼。因此，尽快改革司法制度，使之最大限度地发挥司法职能为市场经济服务，成为当前迫切须要解决的现实 问题。 一、我国新一轮司法体制改革的指向 党的十七大作出了“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关
14、、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。加强政法队伍建设，做到严格、公正、文明执法”的战略部署，要求我们在接着落实2004年中心确定的司法体制和工作机制改革任务的基础上，仔细总结我国民主法治建设的规律和阅历，根据深化实行科学发展观、加快构建社会主义法治国家的要求，进一步深化司法体制和工作机制改革。深化司法体制和工作机制改革遵循的基本原则： 一是始终坚持党的领导。司法体制和工作机制改革是政治体制改革的重要组成部分，必需在党中心的统一领导下，坚持科学决策、民主决策、依法决策，主动稳妥，按部就班，总 体规划，分步推动。 二是始终坚持中国特色社会主义方向。改革必需符合人民民主专政的国体和人民代表大
15、会制度的政体，必需以马克思主义法律观和社会主义法治理念为指导，必需走中国特色社会主义政治发展、法治建设道路，必需体现党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上的要求，确保有利于经济社会又好又快发展，有利于维护国家平安和社会稳定，有利于社会主义司法制度的自我完善和发展，有利于加强和改进党对政法工作的领导。 三是始终坚持从我国国情动身。必需立足于我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情和发展的阶段性特征，既仔细探讨和汲取借鉴人类法治文明的有益成果，又不照抄照搬外国的司法制度和司法体制；既与时俱进，又不超越现阶段实际提出过高要求。 四是始终坚持群众路途。改革必需充分听取人民群众的看法，充分体现
16、人民的意愿，着眼于解决群众不满足的问题，自觉接受人民的监督和检验，真正做到改革为了人民、依靠人 民、惠及人民。 五是始终坚持统筹协调。改革必需立足于提高政法机关履行法律给予职责使命的实力，统筹协调中心和地方、司法机关和其他部门、当前和长远的关系，统筹协调司法机关上下级之间、政法部门之间的关系，确保各项改革措施既适应我国经济社会发展、民主政治建设、公民法律素养的要求，又适应政法机关、政法干警的职业特点，主动推动政法事业科学发展。 六是始终坚持依法推动改革。改革的各项措施要以宪法和法律为依据，凡与现行法律法规相冲突的，应在修改相关法律法规后实施。 二、中国司法体制的主要缺陷 首先是司法不独立问题。
17、第一点是外部不独立，标准是干脆限制在政府的手里，导致地方爱护主义。今日中国法院作出的一切努力和挣扎都是想要摆脱地方的干预。大家可以看近期的改革，有一个标准就是异地执行。其次点是部门爱护。地方爱护是依附于地方，部门爱护是依附于部门。第三点是内部不独立。上下级法院不独立，法院内部法官不独立。上级法院通过什么手段来限制下级法院？有几种手段，以最高法院为例，第一个是人事任命，现在中国最高法院还在跟地方争人事。最高法院常常把法官派到地方当官员。其次个，财政拨款权，特殊是省里的高级法院杀富济贫现象严峻。一个省比如说广西，有南宁、柳州、桂林那样的发达地区，但也有不发达的，像百色那是闹革命的地方，穷得叮当响。
18、每年把柳州、桂林、南宁地区所得的诉讼费按比例上交给高级法院，高级法院再把这些钱用给贫困地区的法院，像出国啊、法官培训啊，这叫杀富济贫。第三个，业绩考核。中国的上级特殊喜爱对下级进行业绩考核，排队排名。这是全国法官、检察官的受难日，都在填那张加分、减分的表格，法院内部还要大排名，然后确定谁当先进谁当落后，谁得多少奖金、谁有出国机会。这些宪法和法律都没有规定，这都是潜规则。 其次是司法无权威。第一，法院对于违反刑法的犯罪行为，可以进行司法审判，但对发生在侦查领域中的程序性违法行为没有任何审查权。对于刑讯逼供、超期羁押它不能审查，在民事审判中涉及到的违法也缺乏审查。其次个没有权威是劳动教养。哪怕是特
19、别严峻的违法，劳动教养，法院也不受理，受理也没用。第三个，我们司空见惯的房屋拆迁、耕地问题、环境污染，特殊是像“三鹿奶粉”事务引起的消费者诉讼问题，不敢受理，没有权威已经到了 极限。 再次是自由裁判权的滥用。自由裁判权的滥用，腐败频频发生，因为他不受诉权的制约。迄今为止，三大诉讼法都是想约束裁判权，用诉权约束裁判权是三大诉讼法的核心。而我们今日诉权约束不了，内部的行政报批，随意的实行裁判权。所以有的人说中国的法院一方面是受害者，他面对更高的权威，不独立没权威；另一方面，面对当事人，面对弱势群体他就成了强者，成了侵权者。这种状况下，法院怎能维护司法公正。 最终就是在权力的配置上发生了职能的混淆。
20、最大的混淆来自于司法权和行政权的配置，原来应当由行政机关享有的行政权交给了司法机关，原来应当由司法机关享有的裁判权却交给了行政机关。典型的例子有，原来是裁判者竟然有执行权，而执行权在权力的归属上是典型的行政权。法院除了对自己的生效判决进行执行以外，行政机关的确定执行不了还可以交给法院执行。警察权原来属于行政权，却拥有对大量强制性侦查措施的确定权和执行权，甚至还拥有干脆审批劳动教养这样的裁判权。检查权原来属于具有司法权色调的行政权，却拥有了对逮捕措施的批准权和确定权，行使大量涉及剥夺公民权利的强制处分权。 三、司法体制改革的详细方法 司法体制改革的详细方法,是指进一步解决我国特定社会环境所派生出
21、的制约司法职能有效发挥的诸种问题的详细措施。对这种详细方法进行探讨分析,无疑有助于落实司法体制改革的途径,实现司法体制改革的目标。笔者认为,司法体制改革的详细方法主要体现在以下 几方面: （一）改革管理体制,保证司法权独立行使 独立行使司法权是宪法对司法机关提出的要求,然而实践中,司法机关的独立性仍受到诸多限制。从构成要素分析,权力、财物和人员是一个机关构成的三要素,限制司法机关的因素也主要体现在权、财、人三方面,因而从这三方面入手就成为司法体制改革的详细方法。 1、关于领导权问题。目前司法机关实行的领导体制是,各级司法机关受各地党委领导,同时检察机关还要受其上级检察机关领导。这种领导体制不符
22、合司法独立原则的要求,因而对此提出了以下改革设想:对法院来说,改地方党委的领导为上级党委的领导。 2、关于经费保障问题。依据现行的财政体制,地方各级司法机关的经费主要来源于各地方政府财政。这种经费体制不仅造成各地司法机关经费多少不一,而且导致司法机关“严峻地方化”,出现地方爱护主义。要清除这些现象,必需对司法机关的经费供应体制进行改革,以确保司法机关有足够的经费,为此,笔者提出了以下改革建议:（1）司法机关的经费由上级管理,统一由国家开支,地方不再负担。（2）司法机关的经费实行中心和省两级管理的体制。（3）由中心财政统一编制预算,单列司法机关的经费,并由中心逐级下达,专款专用。（4）司法机关的
23、经费由地方财政和上级司法机关分担,即基建、行政经费由地方财政解决,业务经费由上级司法机关解决。笔者认为,司法机关经费保障体制的改革应当从实际动身,目前可先实行省级司法机关编制安排,报省级人大批准后,逐级下拔给各地司法机关,待条件成熟后,再实行全国 司法机关的经费统一由中心财政预算。 3、关于人员问题。法律的执行是靠人来完成的,人的素养凹凸确定着公正执法的水平。就司法机关来说,要提高公正司法水平,必需提高司法人员的素养。然而目前我国司法人员的整体素养偏低,与党和人民的要求还有较大差距。造成这种现象的缘由虽然是多方面的,但笔者认为,最重要的缘由有两方面:一是司法机关没有把好人员的“进口关”,例如有
24、的司法机关违反规定超编进人,有的则不按法官法或检察官法规定的条件进人；等等。二是没有疏通司法人员的“出口关”,导致一些违反规定进入司法机关的人员无法清除。有鉴于此,要全面提高司法人员的整体素养,必需严把“进口”,疏通“出口”。就“进口”来说,可以借鉴日本的做法,实行全国统一的司法考试,考试合格者进入国家司法学院，学习两年,期满考试合格者,取得司法人员资格,然后依据本人志愿和司法机关审核,才能进人法院或检察院。关于“出口”问题,要想疏通,首先必需对各地司法机关的人员进行科学定编,然后在此基础上进行主审法官、主诉（办）检察官和综合部门领导竞争上岗及人员选配,落选人员可以限期调离司法机关,或者商请其
25、他 部门作好妥当安置。 （二）完善机制,保证司法权公正行使 司法权的公正行使有赖于司法官的高素养,而司法官的高素养则有赖于科学的制度予以塑造,因而由制度构成的办案机制对司法权的公正行使具有根本性、确定性意义。过去司法机关的办案机制具有深厚的行政管理色调,办案须要层层请示汇报、层层探讨探讨、层层审批把关,这种办案机制不仅人为地拖延诉讼时间,降低办案效率,而且模糊了责任界限,不利于增加办案人员的责任心,调动其主动性。加之有办案阅历的人员大部分被提升到领导岗位而不再亲自承办案件,因而影响了司法机关的办案质量。目前司法机关对办案机制进行了改革,即实行主审法官和主诉（办）检察官办案责任制,同时一些基层法
26、院还实行了一般程序简易审改革,检察机关进行了“捕诉合一”的改革试点,等等。这些改革取得了肯定的成果,使司法机关的办案机制趋于合理；但是,也存在一些不容忽视的问题,须要通过司法体制改革予以解决。 （三）协调检、法职能,保证司法权全面行使 众所周知,法律监督是我国宪法给予检察机关的根本职权,而法律监督的真正落实,必需通过完善检察职能来实现,否则,法律监督权将成为空洞的口号。笔者认为,民、行监督是非常必要的,现行法律对民、行监督权设置的力度不够,应当进一步加强。要加强民、行法律监督,必需进行司法体制改革,变更目前检察机关不了解民、行审判活动状况,只能实行事后监督并缺乏详细监督手段的状况。详细来说,笔
27、者认为,首先应当通过完善民、行监督立法,使现行民、行监督详细化,从而保证民、行监督权的有效行使。其次,应当借鉴国外的有益阅历,通过立法给予检察机关下列民、行监督权，即起诉权、参诉权、二审抗诉权。 参考资料： 1 参见邝少明:“论司法公正与我国司法体制改革”,载中山高校学报（社科版） 2000 年第2 期,第122 页；林海等:“中国检察制度的特色与展望”,载中国检察理论探讨所、中国检察官协会编新世纪检察改革展望,中国检察出版社2000 年版,第70 页；“关于司法改革、司法公正及司法独立”,载法学前沿（第3 辑） ,法律出版社1999 年版,第46 页,等 等。 2 参见肖扬:“人民法院改革的
28、进程与展望”,载国家行政学院学报2000 年第3 期, 第8 页。 3 陈维、全莉:“检察侦查权探讨”,载中国检察理论探讨所、中国检察官协会编新世纪检察改革展望,中国检察出版社2000 年版,第160页。 4 王明理、安毅:“对中国检察制度三对冲突的思索”,载中国检察理论探讨所、中国检察官协会编新世纪检察改革展望,中国检察出版社2000 年版,第167 页。 5 李浩:“法官素养与民事诉讼模式的选择”,载法学探讨1998 年第3 期；陈国庆:“建立高素养的司法官队伍”,载民主与法制2000 年第13 期。 我国法院经费保障体制改革探讨 党的十六大报告把司法体制改革列为“政治建设和政治体制改革”
29、的第六个问题，表明司法体制改革是政治体制改革的一个重要组成部分，同时明确指出了司法体制改革的目标、改革的思路和重点。自此以后，司法改革如火如荼。 1 2007年10月24日，党的十七大报告指出：“深化司法体制改革，优化司法资源配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”优化司法资源配置的司法体制改革的一项重要内容是法院保障体制改革，而法院经费保障体制改革则又是法院保障体制改革的重要内容之一。原最高人民法院肖扬院长也曾指出：“协作财政部门制定和完善基层法院公用经费保障标准，争取中心和省级财政支持”。 一、我国法院经费保障体制的
30、历史演进 自1949年建国始至1984年之前，我国曾经验了一个长达30余年的诉讼无偿时代。1984年，最高人民法院依据民事诉讼法（试行）颁布了第一个民事诉讼法收费方法（试行），1985年9月20日最高人民法院、财政部印发关于法院业务费开支范围的规定的通知法（司）发198523号，用以规范法院内部的财务管理。 1989年，最高人民法院颁布了人民法院诉讼收费方法代替了民事诉讼收费方法（试行）。为了协作人民法院诉讼收费方法的实施，最高人民法院联合财政部颁布了关于加强诉讼费用管理的暂行规定法（司）发198925号，应当说法院诉讼费用管理是法院经费保障体制的重要内容。 1996年1月16日，财政部、最高
31、人民法院联合发布人民法院诉讼费用暂行管理方法财文字19964号，自1996年1月1日起实行，关于加强诉讼费用管理的暂行规定同时废止。人民法院诉讼费用暂行管理方法（以下简称暂行管理方法）标记着我国法院经费保障体制进入新的阶段。 暂行管理方法起先在诉讼费用领域实行“收支两条线管理”，收取的诉讼费用扣除该案必要的办案经费支出后，应按期将结余刚好上交同级财政专户，由财政部门按核定的数额拨付，并与预算内资金结合运用。诉讼费用运用范围主要用于补充办案所需业务经费和事先征得同级财政部门同意的其他支出。在沿用暂行规定的高级人民法院统筹制度处，又规定了最高人民法院的统筹制度。 1999年7月22日，财政部、最高
32、人民法院联合发布人民法院诉讼费用暂行管理方法（财公字1999406号），自1999年10月1日起施行。原人民法院诉讼费用暂行管理方法（财文字19964号）和关于最高人民法院集中部分诉讼费用的实施方法（法字199681号）同时废止，标记着我国法院经费管理体制又进入一个新的阶段。该方法明确规定，各级 2 人民法院依法收取的诉讼费用，属于国家财政性资金，诉讼收费制度是我国的一项重要司法制度。在诉讼费用的收取、诉讼费用的管理和运用、诉讼费用的监督和检查方面都有新的进展。“收支两条线”制度进一步落实。 财政部、最高人民法院2001年11月28日发布人民法院财务管理暂行方法（财行2001276号）。该方法
33、从2002年1月1日起施行。该方法规定我国的审判成本即法院的支出主要由三大块构成：第一，基本支出，包括机关经费支出、外事经费支出和业务经费支出，其中机关经费支出包括人员经费和日常公用经费两部分。其次，项目支出，其范围根据财政部门规定的项目安排予以确认，其项目申报、审核、实施、监督检查和绩效考核按财政部门的有关项目管理方法执行。第三，自筹基本建设支出，包括法院业务用房、人民法庭建设支出。法院的审判成本是由人民法院的收入来支付的，人民法院的收入也由三块构成，即财政预算拨款收入、预算外资金收入以及其他合法收入。其中财政预算拨款收入，是指各级财政部门核定给人民法院的年度财政预算资金；预算外资金收入，指
34、暂未纳入预算管理，由财政部门从财政专户根据规定核拨给人民法院的诉讼费收入和经财政部门核准由人民法院按安排运用，不上缴财政专户的少量预算外资金。从人民法院的收入结构看，不上缴财政专户的少量预算外资金和其他收入在人民法院总收入中所占比例甚微，人民法院的收入主要由诉讼费收入和财政拨款（即预算内收入）构成。 2006年12月8日国务院第159次常务会议通过了诉讼费用交纳方法，12月9日公布，于2007年4月1日起施行。国务院制定的新的诉讼费收费方法，对法院诉讼费用的范围和标准进一步细化，大幅削减了收费项目，降低了收费标准。新方法明确“案件受理费、申请费全额收缴财政，纳入预算，实行收支两条线管理。”新方
35、法规定，诉讼费用的交纳和收取制度应当公示。新方法同时取消了法院对诉讼费的管理权，改由价格主管部门、财政部门根据收费管理的职责分工，对诉讼费用进行管理和监督。案件受理费、申请费全额上缴财政，纳入预算，实行“收支两条线”管理。 二、我国现行法院经费保障体制的理性分析 在我国现行法院经费保障体制下，法院系统的经费主要来源于各级财政部门核拨预算内、预算外经费，并将法院收费纳入了地方财政预算范畴，导致诉讼费收入与支出变相挂钩，有收有支、无收不支的不合理现象。在客观上使各级地方法院的经费保障水平取决于本地区的经济状况，一些欠发达或者不发达地区的基层法院经费非常困难，这已经成为制约审判职能充分发挥的重要因素
36、。主要表现在以下几个方面： （一）法院办公、办案经费不足 现行法院经费保障体制下，由于各级地方法院的经费保障水平取决于本地区的经济状况，地区差异很大，有的地方法院的全年财政拨款还不够半年的开销，一些地方甚至连司法人员的工资也常常不能到位， 于是政府在财政预算时往往把应当拨而无力拨的那部分缺口以下发“罚没指标”的形式进行弥补。一些法院所需经费无法保障，很多基层县（区）法院财政仅能维持在“吃饭”的水平上。由于“皇粮”供应不足，凭借职权吃“杂粮”就带有客观普遍性。有的拿“法官协会会员”交易换取私企老板集资，有的向当事人另行收取各种名目的费用，照实支费、赞助费、协调款等。个别法院穷得连上诉案卷也要当事
37、人出资邮寄。 1法院是司法机关，驾驭着足够的司法资源，在正常经费难以保障的情形下，除非全是不食人间烟火的圣人，否则，“能”“想”“敢”“要”腐败的现象总难禁绝。 2 依据全国人大代表古兆圣的调查、统计，“全国欠发工资的法院达到1423个（占全国法院总数的39.98%），欠发工资月累计达5536个月，欠发工资人数122403人（占在编人员的39.92%），欠发工资总额达2.29亿元，全国仅有北京、天津、上海没有拖欠法官工资的状况。” 3近年来，国家西部大开发政策成效显著。据统计，2007年度我国GDP人均已在2000美元以上，既使我国西部一些经济不发达地区的法院，达到“吃饭”的水平已经没有问题，
38、但法院办案经费仍旧拮据，某地基层法院竟然出现有汽车，但买不起汽油的状况，影响执法水平与执法效率。一些基层法院电话打不通的状况很普遍，因为欠费，一个法院只剩下院长办公室一部电话可以正常运用。因为没有经费，连基本运转都靠欠债支撑，被断水、断电是常常的事，影响司法工作的正常开展。 （二）法官不独立 汉密乐顿指出：“就人类天性之一般而言，对某人的生活的有限制权，等于对其意志有限制权。” 4法院的经费依靠于当地政府，这就必定要维护当地利益。因为法院吃的是地方的饭，用的是地方的钱，自然受地方限制；反之，不受地方政府限制，法院人员的吃饭都成问题。汉密乐顿曾经说过：“最有助于维护法官独立者，除使法官职务固定外
39、，莫过于使其薪俸固定。” 5不只是工资，还有各种各样的与法官亲密相关的个人利益，如住房、孩子上学、个人的升迁等，总之，法官的衣、食、住、行，托儿养老，都系于地方，法院也不行能置地方利益不顾。 3 在这种情形下，法官想独立都难。这个问题不仅中国存在，而且在世界范围内都具有普遍性。德国法学家沃尔夫甘许茨指出：“行政侵扰司法，特殊是侵扰法官的独立，在任何时代都是一个问题”，“地方影响对于确立法制和文明性来说，即令不是唯一有害的障碍，也是最有害的障碍之一。”问题是我们如何设计司法体制，确保法官的独立。 6 在这里特殊要说明的是，法官独立是在党的领导下的法官独立，我国司法体制是具有中国特色的适合中国国情
40、的司法体制，因此，法官独立是建立在维护党的事业、维护宪法与法律、维护人民利益的前提下。笔者认为，尽管人事关系、薪酬关系对司法公正具有重要的影响，但是法院经费的保障，对司法权威的树立、司法水平与司法效率的提高能够起到推动作用。 4 （三）司法权力地方化 中国是一个单一制国家，司法权在理论上是一种中心权力。地方各级人民法院是国家设在地方的司法机关，应当代表国家行使司法权，维护宪法与法律，适用统一的法律规范，同等地爱护各方当事人的利益。然而，在中国目前的司法实践活动中，却存在着严峻的司法权地方化倾向。确定因素之一是法院的经费依靠于当地政府，这就必定要维护当地利益，一方面，法院吃的是地方的饭，用的是地
41、方的钱，自然受地方限制；法院稍有“不慎”，就可能遭至地方政府的经济“报复”，使自己处于一种尴尬的地步； 7 另一方面，法院经费的多少取决于地方经济的发展和财政收入状况，这就使其与地方利益形成依附关系，因此，法院往往更多地从发展和爱护本地经济利益动身去执行法律，而不是着眼于维护国家法制的统一和司法公正，其结果必定是司法上的地方爱护主义。正是这种依靠性和被限制的关系，司法权力必定无法避开地方限制而真正实行依法办案。 8 法官不独立，司法地方化是本，司法活动中普遍存在的金钱案、人情案、关系案是标；地方政府对司法活动的不当干预和限制是本，其他影响司法公正的因素是标。这种司法地方化的现象最终导致法院作为
42、司法机关没能通过案例对社会起到法律指引作用，而“沦落”为一个纯粹意义上的纠纷解决机关，在当地政府眼里，这种纠纷解决机关与其他机关相比只是解决纠纷的程序性比较强而已，这也是司法权威不能树立的重要缘由之一。 5 更有甚者，假如不听从当地党委、人大和政府的看法，党委就会运用人事任免权、调动权，人大会运用法律职务的任免权，政府会运用财权来予以制约，而这些权力或影响的制约往往是无机的、随意的。因此，法院判案要看地方的脸色，爱护地方的利益。 9 三、我国法院经费保障体制的完善 （一）它山之石国外法院经费保障制度的考察与借鉴 西方国家已建立了一套完整的法律保障机构来保障司法独立。 10 在大多数国家，尽管存
43、在着立法权和行政权如何在中心政府和地方政府之间配置的问题， 但司法权无一例外地由中心依法设立和干脆管理的司法机关（主要指法院）独立行使，不容地方政府染指。为确保国家司法权的统一，各国在法院经费保障体制上都实行了一些必要的措施，以确保各级司法机关能独立、公正地行使司法权，不受地方权力机关的影响。 联合国关于司法机关独立的基本原则第7条规定：“向司法机关供应足够的资源，以使之得以适当地履行其职责，是每一会员国的义务”，上述“资源”包括供应须要的办公条件、办案费用等。无论对法院还是对法官，假如受自身利益驱动，那么就无司法独立与公正可言。11 世界上大多数国家都将司法机关的经费独立出来，单独列入国家预
44、算，由中心财政统一划拨。一般来讲，在各主要国家，全国各级司法机关的经费开支都由中心财政负担，并以法律的形式确保司法机关经费的足够。通常的做法是由国家最高司法机关独立编制全国各级司法机关经费的总预算，由行政机关汇总，交由立法机关审议批准，最终再由最高司法机关依据预算在全国司法系统内部统一安排运用。联合国大会北京声明 6 第37条规定：“法院的预算应由法院制定，或者由有关机关与司法机关共同列出。”第41条规定：“保证司法机关具有足够的司法资源。为了使法官们能够履行其职责，向其供应必要的资源是至关重要的。”美国于1939 年设立了联邦法院司法行政管理局，特地担当联邦司法系统的行政管理职责，由它制定并
45、向国会提出联邦法院预算，审核并安排各联邦法院的经费。美国联邦各级法院的经费都由联邦政府拨给,由联邦最高法院统一安排运用。日本、法国是单一制国家，其法院的经费由中心统一支出，国会批准即生效力。日本早在1947 年的裁判所法中就规定：“裁判所的经费是独立的，应计入国家预算内。”法国司法部负责全国一般法院系统的经费预算编制和管理。各基层法院向上诉法院提出每年所需经费预算，上诉法院汇总后报司法部，司法部对最高法院和上诉法院的经费预算进行审查，并商财政部综合平衡，最终报议会批准。俄罗斯为了保障法官独立审判只听从法律，变更了法院的财政管理体制，将过去的财政分级管理改为联邦政府一级财政管理。俄罗斯宪法第12
46、4条规定：法院的经费只能来自联邦预算，应能保障根据联邦法律充分而独立地进行审判。荷兰于2002年正式成立司法委员会，司法委员会管理除最高法院以外的全国各级法院。司法委员会负责提出法院预算并将经费安排至各级法院，各级法院向司法委员会、司法委员会向司法部报告经费运用状况。德国联邦司法部负责管理联邦法院、联邦检察院的经费，每年年初，联邦各法院及检察院提出经费预算送司法部，由司法部审查，商财政部综合平衡后，报请联邦议会批准。 （二）完善我国法院经费保障体制的详细对策 针对我国法院经费保障体制存在的问题，探讨人民法院业务经费分别列入中心财政和省级财政体制、地方政府拨款改为国家财政统一拨款的制度以及法院避
47、开在财政上受制于地方政府的对策，才是符合现代司法理念的改革目标。正如有的学者早期提出：“法院系统经费预算单列，由中心财政统一支出，使法院经费不受地方限制。” 12 如前所述，在许多国家，全国各级法院的经费开支都是由中心财政负担，并以法律的形式确保法院的经费足够。公民权利和政治权利国际公约在我国不久的将来得到实施，一些普适的人权保障司法原则同国际接轨也是必定的。因此，司法体制改革目标的实现有赖于一些实际制度的改革，而法院经费保障体制（尤其是人事、薪金筹）对于法官独立及司法公正就具有重要的推动作用。从当前和长远角度动身，我国理论界对改革和完善法院经费保障体制有两个方案： 方案一 最高人民法院编制本院和特地人民法院的经费预算，报全国人大批准后，由国家财政按预算拨款。同时，实行诉讼收费制度改革，在最高人民法院和特地人民法院进行诉讼的当事人将诉讼费用全额交纳中心国库