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1、征地乱象与农村土地征用制度改革 征地乱象与农村土地征用制度改革 廖富洲 摘要改革开放以来，我国征地规模巨大，违法违规征地现象屡禁不止，其根源在于征地范围过大、农村集体土地产权虚置、征地程序不完善不规范、土地财政和政绩考核的驱动、征地政策监督不力等。加快农村土地征用制度改革，必需明确界定国家征地的公共利益范围、进一步明晰农村集体土地产权主体、建立完善的土地征用程序规范体系、实行多元化补偿安置方式、推动农村集体建设用地合法入市、严格征地监督制约等。 关键词征地乱象；征地制度改革；问题 改革开放以来，随着我国工业化、城镇化进程的加快，越来越多的农村集体土地被征用，因征地而引起的冲突和冲突也越来越多，
2、加上一些地方在征地中违规操作，盲目圈占，侵害农夫权利，导致农夫上访和涉地案件频繁发生，影响社会稳定，在肯定程度上已演化成了一个严峻的社会问题。因此，加快农村土地征用制度改革，保障农夫合法利益，是今后一个时期我们面临的一个特别重要而紧迫的问题。 一、地方征地乱象频发的主要根源 （一）征地范围过宽，征地权力滥用 我国除了1953年政务院关于国家建设征用土地方法、1958年国家建设征用土地方法和1982年国家建设征用土地条例是干脆针对土地征收征用的法规文件外，至今还没有一部详细的法律来约束规范土地征用各权利主体的权力、爱护被征地农夫的权利，给征地留下了诸多后患。尤其是就我国目前相关法律来看，更没有一
3、部法律对国家征地中涉及的公共利益作出一个明确详细的界定。这种制度上的抽象性为地方政府随意说明“公共利益”进而滥用征地权供应了法规空子，给多征多占、侵扰农夫土地权益留下了漏洞，也为房地产企业炒地、圈地、乱占滥用农地供应了借口。根据现行的制度设计，任何单位和个人须要运用土地，必需依法申请运用国有土地，依法申请运用的国有土地包括国家全部的土地和国家征用的属于农村集体的土地，从而将宪法规定的征地范围从公共利益的须要，扩大到包括非公共利益须要的一切用地项目。征地已成为满意各类建设用地的主要途径，大量营利性项目通过种种手段获得政府批准，以“公共利益”的名义得到批准，从而导致实践中征地权被滥用，征地范围过宽
4、。一些地方就是利用现行征地制度的不完善和所掌管的征地主导权，以征地牟取暴利，把土地当作其次财41政，低征高卖，以地生财，赚取快钱，形成征得越多、获得土地收益越大的恶性循环，这是“圈地风”越演越烈的根源。 （二）集体土地产权虚置，农地入市受严格限制 目前我国法律对农村集体土地全部权主体的界定是模糊和抽象的。根据法律规定，农村集体是农地的全部者，拥有土地的占有权、运用权、收益权和处分权，但无论是我国的土地管理法还是土地承包法，都没有对农村集体土地全部权主体进行明确的界定。所谓的“农村集体”是一个抽象的集合群体，不具有法律上的人格，也不具有真正意义上的土地全部权。规定农村土地“集体全部”，使得权属主
5、体处于缺失和虚置状态，财产归属不清，谁真正拥有土地，事实上并不明确详细。正是由于农村土地产权制度所存在的全部权主体的模糊和缺位，干脆导致了责权利不清，农夫土地产权不被敬重和承认，农地产权不断受到侵扰，农夫合法权益得不到充分保障，也为各级政府和集体经济组织侵害农夫土地权益供应了条件，是地方政府违规违法大肆征占耕地的制度缘由。 农地产权的缺陷，农地入市受到的制度限制，使得农夫无法通过市场获得土地收益，也导致土地价格形成机制不顺。依据我国法律，集体土地只有被征为国有以后，才能进入土地市场。就是说，我国目前的农业用地是无法干脆进入非农土地市场的，这种制度支配导致被征地农夫的利益受到损害。对于土地的全部
6、者和承包者来说，他们都具有为自己谋取利益的本性，都希望在保证自己土地利用效用满意状况下，能够利用土地获得肯定的收益，但在目前的土地制度框架下却难以实现，特殊是对农夫来说更是如此。正是由于农地合法入市受到政策限制，农夫既无法通过市场获得土地收益，也使土地价格形成机制不顺，城乡土地市场相互分割，城乡土地价格差距巨大，农地不断被侵蚀。实践中，由于缺乏规划指导和用地指标的限制，很多地方大量农村集体建设用地自发、盲目、隐藏地进入土地市场，造成违规项目不断出现，土地规划指标屡遭突破，建设用地供应总量难以有效限制，严峻干扰了正常的土地市场秩序。 （三）征地程序不规范，征地行为扭曲 从我国目前的征地程序来看，
7、一方面，程序比较困难，过于繁琐，强化了政府职能部门对农地管制的行政权力。我国现行的土地征用制度为了体现“最严格的耕地爱护”的立法动机，在土地征用的程序和环节上，沿用了过去以政府为主导的安排经济管理模式，在程序性的规定上制定了最严格的实体性内容，使得征地程序种类多、步骤杂，流程长、盖章多、交叉重复多、搭车收费多、资料量大、报件繁琐等。过于严格困难的征地程序进一步强化了职能部门对农用地的管制，为政府滥用征地权创建了有利条件。另一方面，许多征地程序在实践中又流于形式。如土地管理法实施细则和征用土地公告方法都对土地征用规定了“两公告一登记”等制度，但实施中往往执行力度不够，没有真正落到实处，暗箱操作严
8、峻。征地过程缺乏民主性，公众参加征地决策并未被严格实施，征地只是少数人说了算，没有充分考虑被征地的村集体特殊是农夫的看法，剥夺了农夫的知情权、参加权和合理申诉权，甚至有些地方政府以征地之名行“圈地之实”。尤其是在土地规划、审查公共利益、确定征地补偿标准等重大问题时，把农夫排斥在外，也缺乏公开公正和有效的听证制度；在征地补偿中，缺乏独立、科学的评估机构，对于补偿费和安置方法等，农夫只能被动接受已经约定好了的条件；一旦发生纠纷，农夫也经常没有相应的司法救助和顺畅的申诉渠道，很易激化冲突。 （四）对土地财政的依靠，官员政绩考核的驱动 我国实行分税制财政体制后，财权上移，事权下移，使地方政府经济利益独
9、立化，地方政府的财政收入与本地的经济发展水平呈现出正相关关系。从我国现阶段中心与地方事权和财权的构成比例来看，地方政府的财权事权是不对称的，许多地方财政入不敷出。而在现行土地制度下，由于土地能够给地方政府带来巨大的财政收入，因此土地财政成为地方政府增加收入的一个重要渠道。此外，中心在土地出让金管理上缺乏法律约束，也激励了地方政府的卖地冲动。一些地方政府把土地出让金当成了新的经济增长点甚至摇钱树，最大限度地多征地，以获得最大规模的土地出让金，也导致土地滥征乱象频生。 就对地方政府及官员的考核来看，我国的地方官员是任期制的，任职期间的政绩确定着官员的升迁和以后的政治前途。对官员政绩考核的主要是上级
10、官员和单位，而考核的标准则是任期内的“业绩”或政绩。在以经济发展为中心任务的大环境下，对官员进行考核的最有效、最干脆的方法就是看主要经济指标的增长速度，事实上就是GDP考核，通过地区经济增长速度、城镇化率、招商引资额、税收和财政收入等经济指标来考核官员的业绩。为了实现执政期间政绩的最大化，许多地方政府官员不行避开地以机会主义倾向搞短期行为，在任期内大搞看得见的“政绩工程”、“形象工程”，而更多地动用土地征用权以增加财政收入、搞项目建设是显示政绩、增加晋升资本最干脆和显著的方法。因而，很多地方都实施以“资源换项目”，以“土地换投资”的经济发展方法，导致耕地越征越多、建设项目越来越多、占地规模越来
11、越大，呈现一片“旺盛”景象。 （五）征地政策监督“虚脱”，政府权力约束不力 我国目前还没有建立起科学的、明确的土地征用责任制度保障及责任追究机制，在征地过程中缺乏一个具有相对独立性的监督机构，监管工作比较薄弱，征后跟踪检查相对滞后，导致地方政府简单在征地过程中通过多征滥征谋取利益。这是造成征地权被大肆滥用，征地太多太滥的一个重要缘由。从中心到地方，国土资源系统驾驭着土地的审批权、执法权，驾驭着大量预算资金的管理和支配权，在行使这些权力的时候，也有肯定的自由裁量权，因此简单滋生权力腐败和商业贿赂。目前，我国的征地监管机制也存在一些逆境：作为地方政府土地管理部门的土地监察机构，难以对越权批地、非法
12、管地及乱占滥用等违法问题进行有效的防范和查处，对土地违法主体（尤其是地方政府）的行政惩罚缺少有效的制裁手段，执行起来比较难。在土地征用中，越权批地、边报边批、未批先征、未批先用等状况较为普遍，即使事后被查出，也多是通过补办征地手续，把不合法的征地行为披上合法的外衣。同时对非法占地行为的惩罚，经常由于惩罚力度过轻，使得违法成本与所获收益极不对等，地方政府及其领导者个人违规、违法征地的政治经济风险和成本都较低，所获得的收益又很大，特殊是实践中出现违法违规者不断得到升迁等好处的例子，起到了反面的激励作用，这是地方政府征地行为失范，圈地占地一轮又一轮重复发生的重要缘由。 二、加快我国农村土地征用制度改
13、革的基本对策 (一)以立法形式明确界定国家征地的公共利益范围 土地是不行再生资源，是农夫赖以生存的基础，对农夫有多重保障功能。让农夫失去土地涉及经济、社会等方方面面的重大问题，必需慎之又慎，必需坚决贯彻执行中心最严格的耕地爱护制度，强化节约用地的责任感和紧迫感，尽量不多占用农夫的土地。因此，改革农村土地征用制度，必需从源头上遏制地方政府滥用征地权谋取利益的行为，严控征地规模。从理论上说，土地征用是国家为了公共利益的须要而依照法定程序把集体土地转为国有土地，并付给合理补偿的政府行为。其中，公共利益是衡量国家是否滥用征地权的标准，是土地征用权是否合理行使的唯一标准。因此，必需以立法形式严格而明确地
14、确定公共利益用地的范围，这是肃穆征地行为、改革征地制度的关键。要站在维护国家长远发展大局和爱护农夫利益的高度，严格界定国家为了公共利益而进行征地的范围，从严限制各类建设占用耕地。尤其要根据中心要求，严格界定公益性和经营性建设用地，把国家征地范围严格限定在公共利益范围之内。依据国际阅历和我国的实际，必需以立法的形式，把国家公共利益征地的范围严格限定在以下领域：军事设施、涉外等特别用地;机关团体、科教文卫、公共设施等公共服务用地;地面线路、场站等交通运输用地；陆地水域、海涂、沟渠水工建筑物等水域及水利设施用地；其他由政府兴办、用于以公共利益为目的的事业用地等。在公共利益之外的用地，不能动用国家征地
15、权。特殊是要将商业、消遣、商品住宅、各类开发区工业用地等经营性用地，退出国家征地范围，使它们在土地利用总体规划和农地转用年度安排的限制下，通过公开的市场交易取得土地运用权。即使公共事业也不肯定全部动用国家征地权，除了军事设施、战备须要、抗洪抢险救灾用地等之外，一般性的公共事业项目完全也可通过市场购买的方式获得土地运用权，从而从根本上限制征地规模，遏制滥征乱占耕地现象，切实维护农夫的土地合法权益。 (二)详细明晰农村集体土地产权主体 产权的核心特征是具有排他性，改革农村土地征用制度，必需对现行的农村土地集体产权进行改革，对土地产权进行科学合理和充分的界定，这是解决问题的根本所在。如前所述，由于我
16、国目前的农村集体土地产权制度存在虚置和模糊的缺陷，这里的关键是必需对农村集体土地的产权主体进一步详细化、明晰化。这里的重点，一是要还原农村集体土地全部权的各项权能,明晰农夫的土地承包经营权，从法律上明确农夫对承包土地的实际占有权、利用权、处分权和收益权，也可以给予土地承包经营权以物权属性，防止农夫的承包经营权受到“集体经营权”的侵害,从而确保农夫自身土地权益的实现。二是可以尝试在坚持农村集体土地公有制的前提下，考虑把村民小组作为农村集体组织的有效单位，明确确定为农村集体土地的产权主体或被征地主体。这样做的目的，不是主见将农地产权分解到个人，也不是主见废弃农村土地的集体全部制，而是在维持现有农村
17、社会政治组织形式的基础上，对农村集体土地产权主体的进一步明确化和详细化。因为村民小组一般都以自然村落为单位，家庭之间具有肯定的血缘或亲朋睦邻关系，历史交往悠久，相互联系亲密，共同利益一样，透亮度和民主性较强，相互监督相对简单。把村民小组确定为产权主体和被征地主体，能够更好地代表本区域农夫的利益，能够进一步调动农夫的主动性，充分行使承包土地所给予和带来的各项土地产权，有利于在民主协商的基础上，更好地团结一样，充分发挥博弈主体的作用，提高在土地征用中与开发商和政府的谈判实力，切实维护自身的利益，有效阻挡其他各级组织侵扰其权利。并且更重要的是，能够在肯定程度上克服村集体组织作为农村集体土地全部权主体
18、带来的弊端，使农村集体土地全部权主体更加规范化、明晰化、详细化、稳定化，更加显化土地产权的完整性。就实践来看，在现行的征地调查中，许多地方一般都是以村民小组为调查对象的，所以，确定村民小组为农地产权单位或被征地主体，实践中更易于操作，也可以充分显示其生产与征用的公允与效率原则，实现土地资源的优化配置。在保证国家土地公有和农村基本经济制度稳定的基础上，尝试将村民小组作为被征地的产权单位和产权主体，对于我国农村土地制度改革具有重要的探究意义。 (三)建立完善的土地征用程序规范体系 土地征用程序的繁琐困难和实施中的暗箱操作，是违规征地泛滥的重要缘由。改革农村土地征用制度，必需致力于建立公开、公允、公
19、正、高效的土地征用程序和管理体制，这是我国农村土地征用制度改革的重要环节和主要目标之一。要通过健全和完善国家土地征用的相关法律法规，形成一整套完整的土地征用程序规范体系，保证地方政府土地征用的操作过程受到严格的规范体系的约束，把土地征用纳入规范化、法制化的轨道。首先，要在科学合理地简化过于繁琐的征地程序的基础上，建立土地征用审查制度，只有在确认符合公共利益须要、进入征收书目的项目后，才能动用征地权。其次，要强化土地征用公告制度，增加征地各个环节的透亮度。征地凡涉及拟定拟征地项目的补偿标准、安置方案等需报相关政府部门批准的事项,必需提前三个月公告，一律在公开栏予以公开,或书面告知当事人,以增加征
20、地工作的公开性和透亮度,真正实行阳光工程，有效杜绝暗箱操作。也可以引入规范的土地征用听证程序，让土地全部人或相关权利人参加到征地过程中，了解详细具体状况，保证被征地农夫享有充分的参加权、知情权和话语权。凡不根据规定予以公告、不实行听证的，农夫可以有权拒绝征地。其三，要建立与被征地农村集体和被征地农夫的协商机制，建立公允的争议仲裁制度，充分听取被征地集体和农夫的看法和建议。详细的征地方案必需同每个被征地农户干脆见面，征求看法，充分协商，并签订补偿安置协议。有争议的可向所在地县级以上人民政府申请复议，可以向当地人民法院提起诉讼，切实保障农夫的申诉权。也可以考虑建立第三方仲裁机构，或者在省人大常委会
21、下设立土地征用审查机构，负责调查、受理并裁决土地征用中的争议和纠纷，切实在程序上保障失地农夫的合法权益不受侵害。 (四)实行多元化的征地补偿和安置方式 土地补偿是征地问题的核心，也是保障被征地农夫利益的关键。我国现行的征地补偿标准明显偏低，完全是一种与市场无关的政策性价格，过于偏离土地的市场价格和农夫的预期，政府通过低征高卖可以获得巨额经济利益，具有多征滥征的利益驱使。同时，现行征用补偿费用违反市场经济的同等竞争原则，严峻侵扰农夫土地权益。改革农村土地征用制度的重点之一，就是要改革征地补偿制度，不断提高补偿标准。依据国内外征地补偿的胜利做法，我国的征地补偿标准必需在确认农夫集体土地财产权利的基
22、础上，以土地当时的市场价格为依据，建立市场化的农地征用补偿机制，实行公允合理的补偿。在此原则下，征用补偿费至少应包括土地本身的市场价格和其他相关赔偿及补助等。其详细补偿标准应体现被征土地对农夫的生产资料功能和社会保障功能、发展功能，体现征地给经营者带来各种干脆和间接损失赔偿。这个赔偿不仅要考虑土地被征用前的价值、现有价值，还要考虑土地可预见的将来价值，特殊要考虑农夫再就业成本、物价上涨引起的风险成本以及土地市场潜在收益，对被征地农夫的基本生活、长远发展、就业、住房和社会保障等多方面从制度上做长远支配，使农夫得到公正、公允、合理的补偿，确保其生活水平不降低和有较稳定的生活来源。 根据被征土地的市
23、场价格进行补偿，是世界上大多数发达国家的做法，也是我国征地补偿制度改革的方向。但就我国各地实际状况来看，假如完全根据市场价格对农夫进行补偿，可能会使很多地方政府在财政上难以承受。因此，目前可行的做法是，依据当地经济发展和人民生活的实际水平，在努力不断提高补偿标准的同时，采纳多元化的补偿和安置方式，即一方面接着进行货币补偿，与此同时采纳实物补偿、债券或股权补偿的方式加以补充。其中，实物补偿包括留地补偿和替代地补偿，支持被征地农村集体经济组织和农夫从事生产经营活动，解决农夫失地后的就业问题。此外，也可以针对基础设施建设周期长、收益稳定的特点，适当发放肯定的土地债券或股权作为土地补偿，赐予失地农夫以
24、长期生活保障。这些方式在都有胜利的阅历和做法，可以依据各地实际综合运用。为了从制度上保证补偿费的合理安排与运用，还要建立土地征用补偿费管理机制，刚好把土地补偿费发放到农夫手中，不能随意拖欠和克扣。在对失地农夫的安置方面，要把农业安置、留地安置、保险基金安置、低保安置、居住安置、培训就业安置等安置形式结合起来，多方面保障失地农夫的利益和长远发展需求。 (五)逐步推动农村集体建设用地合法入市 为了统一城乡建设用地市场、挖掘农村集体建设用地潜力、保障被征地农夫的合法权益，也为了充分发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用，优化土地资源配置，在农村土地征用制度改革中，必需逐步推动农村集体建设用地合法入
25、市，实现与城市国有土地“同地、同价、同权”流转，这不仅是农村土地制度改革的重要内容，也是农村土地征用制度改革的必定趋势。实现农村集体建设用地合法入市，可以降低交易成本，有利于打破垄断，逐步形成反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的土地价格形成机制，建立与城镇地价体系相连接的集体建设用地地价体系，充分发挥市场机制对土地资源优化配置的作用。通过推动农村集体建设用地合法入市，以公开、规范的方式转让农村集体建设用地土地运用权，可以防止以权力扭曲集体土地的流转价格，有利于充分挖掘集体建设用地的巨大潜力，有利于形成统 一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系，也有利于让失地农夫共享土地级差收益,
26、充共享受到城镇化发展的成果，更好地保障失地农夫的长远利益。 (六)强化对政府征地的监督制约和责任追究 改革农村土地征用制度，必需构建政府征地权力运行的制度框架，完善政府征地权力监督制约机制。这里的重点是，为了规范和监督土地征用权，必需正确发挥地方政府在土地征用中的职能，必需建立严格的监督制约机制。如，要加强地方政府的外部监督和内部监督，发挥人大对地方政府征地行为的监督和司法监督的作用，加强新闻媒体的监督，加大土地征用违法案件的查处力度，提高滥用征地权力的成本与风险等，用严格的监督制约机制约束地方政府的滥征行为。同时，必需建立明确的征地责任制度保障及责任追究机制，明确规定征地的责任主体、责任内容
27、、责任范围等，一旦发觉土地征用中存在违法违规行为等过错，应依据过错的性质与实际损失，追究相关人员的行政和法律责任。 征地乱象与农村土地征用制度改革 农村土地征用制度改革及对策 农村土地制度改革 深化农村土地制度改革 农村土地制度改革思索与探讨 农村土地制度改革若干建议 农村土地制度改革影响深远 中国农村土地制度改革 中国农村土地制度改革 中国土地征用制度改革 本文来源：网络收集与整理，如有侵权，请联系作者删除，谢谢！第18页 共18页第 18 页 共 18 页第 18 页 共 18 页第 18 页 共 18 页第 18 页 共 18 页第 18 页 共 18 页第 18 页 共 18 页第 18 页 共 18 页第 18 页 共 18 页第 18 页 共 18 页第 18 页 共 18 页